基層信訪治理的治域轉(zhuǎn)換與共同體構(gòu)建

王 山，黃洪凱

(西南政法大學(xué) 中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心/政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

一、基層信訪工作的多元治理與共同體意識

黨的十九屆六中全會指出要“完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[1]。社會治理共同體理論為新時代基層信訪治理提供了新的視角和實踐導(dǎo)向。信訪制度發(fā)展至今，不僅為化解社會矛盾提供了制度化渠道，也為群眾訴求表達提供了重要平臺。由于信訪制度的虹吸效應(yīng)，越來越多的社會問題與矛盾涌入信訪渠道，極大增加了地方政府信訪治理的難度和治理成本[2]。

面對復(fù)雜的治理難題，僅依靠信訪部門自身，根本不可能解決所有問題[3]，需要盤活基層信訪治理資源，引入社會治理力量[4]，重塑政府、社會組織之間的關(guān)系，構(gòu)建基層信訪多元治理整合機制。在具體實踐中逐步形成了信訪大數(shù)據(jù)治理模式[5]、社會力量參與的“項目委托”模式、信訪多元調(diào)節(jié)的“第三方介入”模式以及“崗位駐派”模式[6]等信訪治理形態(tài)。有的學(xué)者嘗試從“互嵌性”角度分析基層信訪治理中的“政府-社會”關(guān)系[7]，認為通過專業(yè)技術(shù)性的身份嵌入、資源嵌入及過程嵌入，不僅有助于推動信訪部門和政府其他部門的功能融合，還有利于強化地方政府與非政府主體間的合作[8]。同時，也有學(xué)者關(guān)注社會工作組織、非正式組織對信訪工作的介入[9]，以及社會心理服務(wù)組織對信訪活動的嵌入[10]等。

通過研究回顧發(fā)現(xiàn)，“共同體”意識在基層信訪治理中已然存在，社會治理共同體的提出及在基層信訪治理領(lǐng)域的運用，不但可以克服基層信訪治理主體在治理理念、行為方式、權(quán)力運行、責(zé)任落實上的碎片化，規(guī)避單一主體下治理實踐的簡單化、片面化，也能消解理性主義驅(qū)導(dǎo)下的集體行動困境，從而有效降低基層信訪治理的交易成本和潛在風(fēng)險，提升基層信訪治理效益。為了對基層信訪治理共同體形成清晰認知，有必要將基層信訪治理過程嵌入特定的社會環(huán)境中分析和考察，這里“特定的社會環(huán)境”就是基層信訪治理的“場域”。為此，本文將從場域理論視域出發(fā)，探究基層信訪治理的場域?qū)嵺`及共同體構(gòu)建的行動邏輯。

二、場域理論與基層信訪治理的有效耦合

“場域”(Field)是由各種客觀關(guān)系構(gòu)成的系統(tǒng)，活動于其間的事物須遵循與場域相適應(yīng)的邏輯和規(guī)則[11]。多元治理主體在基層信訪治理中會形成不同的治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便是基層信訪的治理場域。

(一)基層信訪治理的場域類型

基層信訪治理主體所構(gòu)建的治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并非是未分化的同一治理場域。形態(tài)各異的信訪矛盾糾紛和信訪人多樣化的訴求使得基層信訪治理場域形成了若干的治理子場域。加之，活動于各個治理子場域中的主體所承載的治理功能和角色權(quán)限的不同，使得各個治理子場域成為與基層信訪治理功能相匹配的特定功能性治域，即基層信訪多元治理主體為了處理信訪問題在各自的活動場域中所建構(gòu)的制度生活領(lǐng)域。

基層信訪功能性治域的特殊性在于，不同治理主體在解決信訪問題時的差異化場域?qū)嵺`?；鶎有旁L功能性治域因核心治理主體及其關(guān)系位置、場域主導(dǎo)運行制度要素的不同而呈現(xiàn)出差異化樣態(tài)。其中，國家在基層信訪治理中的治域是行政管理領(lǐng)域，社會組織的治域是社會服務(wù)領(lǐng)域，鄉(xiāng)賢等民間團體或個人的治域是行為文化領(lǐng)域。本文把這種與三大治理主體相互對應(yīng)的領(lǐng)域稱之為功能性治域，劃分如表1所示。

表1 基層信訪治理功能性治域的類型及基礎(chǔ)性要素

1.行政管理治域：基層信訪治理的基本場域

在基層信訪治理中，以制度化權(quán)力為基礎(chǔ)的政府主體代表國家意志、發(fā)布國家命令、行使公權(quán)力，通常運用制度化手段、規(guī)制化工具、系統(tǒng)性操作處理基層信訪的矛盾糾紛，憑借法律賦予的正式權(quán)力實現(xiàn)社會穩(wěn)定目標。行政管理治域中的治理秩序是遵照制度化約束的條文規(guī)范所形成的規(guī)制性規(guī)則，體現(xiàn)為以政府為主體的基層信訪治理活動在化解矛盾沖突時常將法律賦予的制度化權(quán)力作為現(xiàn)實治理權(quán)力，通過規(guī)制性規(guī)則的文本約束，憑借強力保障，實現(xiàn)以制度為邏輯的剛性治理、硬性治理。行政管理治域的核心是針對信訪矛盾，化解沖突，強調(diào)時效性與效率，以最大限度地減少行政資本的消耗。然而以政府為主體的基層信訪治理活動，片面通過強力的治理路徑，通過制度化權(quán)力解決爭端所取得的更多是威權(quán)下的暫時性讓步，而非矛盾沖突的根本性解決。

2.社會服務(wù)治域：基層信訪治理的支撐場域

單純以政府為主體的行政管理治域難以有效化解基層信訪矛盾沖突的復(fù)雜問題，無法針對性地化解信訪群體的心理訴求。這就需要在行政管理治域之外，構(gòu)建以社會服務(wù)主體為核心的社會服務(wù)治域作為基層信訪治理的支撐場域，即社會服務(wù)主體憑借自身的專業(yè)素質(zhì)、知識技能等優(yōu)勢，以服務(wù)性邏輯嵌入基層信訪治理活動中，運用專業(yè)技術(shù)手段化解矛盾糾紛。社會服務(wù)治域能通過政府主體同社會服務(wù)主體的平穩(wěn)銜接與相互補充，憑借社會服務(wù)主體的軟治理優(yōu)勢，利用社會情感認同的多元機制彌補單一政府治理主體過程的非人格性缺陷。而社會服務(wù)主體所擁有的文化資本為社會服務(wù)主體更好地發(fā)揮自治理功能提供了基本的保障。社會服務(wù)主體能夠借助所擁有的知識資源，輸出相應(yīng)的文化產(chǎn)品，對功能性治域中其他治理主體和治理客體產(chǎn)生重要影響，彌補政府主體地方性知識基礎(chǔ)的不足。

3.行為文化治域：基層信訪治理的關(guān)涉場域

作為禮法國家，在我國鄉(xiāng)村社會中逐漸形成了以禮法秩序，親族血緣為核心的情緣治理規(guī)則，鄉(xiāng)賢團體由此便自發(fā)產(chǎn)生了基于親緣性認同的宗法權(quán)力，這不同于法律賦予的制度化權(quán)力，也有異于社會組織或個人所具有的技術(shù)性權(quán)力。由此，便在行政管理治域和社會服務(wù)治域之外形成了基層信訪治理的行為文化治域，鄉(xiāng)賢團體便是該治域的核心治理主體，他們常以宗族倫理為治理基礎(chǔ)，通過血緣紐帶、親緣關(guān)系對社會矛盾進行調(diào)解，是一種典型的情感治理和教化治理。遵循行為文化治域下基層信訪治理的行動邏輯，可以從源頭上化解信訪群體的上訪訴求，將問題化解于端口而不層層擴散。

(二)治理共同體：基層信訪功能性治域互動協(xié)同的現(xiàn)實需要

基層信訪治理場域作為各個功能性治域的耦合體，若僅僅依靠傳統(tǒng)的行政管理治域來解決信訪矛盾，容易只看到忙碌的政府，卻看不到行動的社會，并無法有效化解信訪矛盾。所以，本文嘗試通過構(gòu)建基層信訪治理共同體，將各個功能性治域的治理界面有機融合，以實現(xiàn)不同功能性治域相關(guān)主體協(xié)同共治，以基層信訪治理共同體的集體行動化解信訪矛盾。

具有早期“共同體”雛形的治理活動打破了傳統(tǒng)政府中心主義或市場決定論的單一格局，為政府組織、社會力量、公眾個人等參與社會治理提供了理論支撐和現(xiàn)實途徑。在不斷推進社會治理本土化的進程中，學(xué)界對社會治理理論達成初步共識，認為社會治理旨在“建立一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)等多元主體協(xié)調(diào)互動的治理狀態(tài)，是在科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度指引下，強調(diào)各行為主體主動參與的社會發(fā)展過程”[12]。共同體理論則強調(diào)相關(guān)組織、部門和人員主觀或客觀上基于某種共同目標所形成的有機整體，是單一個體成本投入所帶來的收益值較高的互通合作的場所。治理共同體的理論溯源可以歸結(jié)為“共同體”與“公共治理”的融會貫通。

一般認為，滕尼斯是較早把“共同體”從社會概念中分離出來作為社會學(xué)基本概念的，他認為共同體主要是以血緣、感情和倫理團結(jié)為紐帶自然生長起來的，包括血緣共同體、地緣共同體和精神共同體等形式[13]。滕尼斯用它來表示建立在自然情感一致基礎(chǔ)上、緊密聯(lián)系、排他的社會聯(lián)系或共同生活方式，而這種彼此聯(lián)系的社會關(guān)系構(gòu)成了共同體的基本形式。可見，面對高度不確定性的社會事務(wù)，基于“共同體”模式形成的相互關(guān)聯(lián)合作的團體是現(xiàn)代人類社會存在和發(fā)展的重要方式。國內(nèi)學(xué)者普遍認為“治理”是“官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持社會秩序，滿足公眾需要的活動”[14]，目的是協(xié)調(diào)政府、市場及公民社會三者的關(guān)系，使之良性互動以解決各種問題?？梢?，治理本身就包含有共同體的意蘊，將“治理”與“共同體”疊加使用，充分表達了治理的更高目標。這種共同體并不是碎片社會中某一面向的聯(lián)合體，而是當(dāng)前治理過程中所形成的黨委、政府、社會、公眾共同治理的新局面[15]。

本文認為“治理共同體”意指黨委政府、組織團體及社會公眾等多元主體彼此協(xié)商，基于權(quán)責(zé)對等的原則，以期回應(yīng)治理需求而自覺形成的互動關(guān)聯(lián)、相互促進且關(guān)系穩(wěn)定的群體。在基層信訪功能性治域基礎(chǔ)上強調(diào)治理共同體的概念，必須充分發(fā)揮共同體的主體性作用，整合社會多元力量，在合作共治框架下共同治理基層信訪事務(wù)[16]。

三、基層信訪治理共同體的場域?qū)嵺`

2016年，西平縣成為中央政法委在全國確定的社會心理服務(wù)體系建設(shè)聯(lián)系點，依托社會心理服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化基層信訪治理格局。近年來，該縣在探索構(gòu)建基層信訪治理共同體方面一直走在前列，故在考察基層信訪治理共同體建設(shè)時，選其作樣本具有一定代表性。

(一)基層信訪治理共同體的治域結(jié)構(gòu)

基層信訪治理共同體是一個自上而下與自下而上持續(xù)協(xié)調(diào)的互動過程。西平縣在推進基層信訪治理共同體建設(shè)的一個最基本做法就是在縣級層面設(shè)置基層信訪治理的多元共治體系，即在行政管理治域設(shè)置科學(xué)研判體系，社會服務(wù)治域設(shè)置專業(yè)服務(wù)體系，行為文化治域設(shè)置分類處置體系(如圖1所示)。

圖1 西平縣基層信訪治理共同體架構(gòu)圖

1.基層信訪治理共同體的構(gòu)建緣由及參與主體

社會心理服務(wù)體系建設(shè)為西平縣構(gòu)建基層信訪治理共同體提供了實踐基礎(chǔ)。西平縣在以往的信訪治理過程中發(fā)現(xiàn)，“面對信訪人員時，對方情緒激動，想法偏激，矛盾很難化解，若不了解其心里所想，在做工作時很難做到位，如果掌握一定的心理技能，在解決矛盾問題時會得心應(yīng)手”(訪談材料：XFL20190106)，亟需專業(yè)的社會心理服務(wù)組織或個人和鄉(xiāng)賢力量的參與，與地方政府一道構(gòu)建基層信訪治理共同體。具體而言，在縣級層面成立社會心理服務(wù)中心，以政府購買服務(wù)的方式，吸納社會心理服務(wù)組織或個人專業(yè)生產(chǎn)和供給優(yōu)質(zhì)的社會心理服務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面依托綜治辦成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會心理服務(wù)中心，負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會心理服務(wù)供給和承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)交的信訪治理事宜。在村級層面依托五大員和鄉(xiāng)賢志愿者構(gòu)建村級社會心理服務(wù)生產(chǎn)和供給主體。從而形成黨委、政府、社會心理服務(wù)中心、職能部門等相互聯(lián)動的信訪治理共同體。

2.基層信訪治理共同體的行動場域及主要內(nèi)容

在行政管理治域中的科學(xué)研判行動。行政管理治域中的科學(xué)研判主要分為兩個方面，一是面向基層信訪干部的科學(xué)研判體系。該體系主要面向基層信訪工作人員，科學(xué)判斷和分析信訪工作人員的心理訴求，判斷其是否存在壓抑、煩悶等負面情緒，為信訪工作人員進行心理疏導(dǎo)和心理培育。二是面向信訪人員的科學(xué)研判。政府部門協(xié)同社會組織或個人，科學(xué)判斷和分析信訪人的利益訴求是否合理，評估信訪人是否存在心理訴求。面對信訪人的利益訴求，政府部門多采取單獨行動的策略。而針對信訪人的心理訴求，則需要社會組織或個人的廣泛參與。在社會心理服務(wù)組織或個人的參與下，西平縣信訪部門將信訪人的來訪情緒分為帶著疑惑來訪、帶著期盼來訪、帶著憂愁來訪、帶著怨氣來訪、帶著恨意來訪、帶著蠻橫來訪、帶著刁難來訪，并根據(jù)信訪人的表面情緒對信訪人進行初步研判。而后依據(jù)個人訪還是群體訪，將個體信訪人的信訪心理劃分為需要心理、信任心理、僥幸心理、嫉妒心理、逆反心理；將群體信訪人在個體信訪人心理的基礎(chǔ)上增加從眾心理。之后，西平縣信訪部門通過心理測評軟件、專業(yè)人員的參與，對信訪人的心理狀態(tài)進行科學(xué)研判和分類，將信訪人的心理風(fēng)險等級劃分為“紅”(重點對象)、“黃”(關(guān)注對象)、“綠”(一般對象)三種。其中，“紅”(重點對象)是心理訴求大于利益訴求，“黃”(關(guān)注對象)是心理訴求與利益訴求等同，“綠”(一般對象)是利益訴求大于心理訴求。

在社會服務(wù)治域中的心理服務(wù)行動。在對信訪人的信訪訴求進行有效分類之后，西平縣為具有強烈心理訴求的信訪人設(shè)置了社會服務(wù)治域，以滿足信訪人心理建設(shè)需求。社會心理服務(wù)以其獨特的心理服務(wù)屬性，通過認知領(lǐng)悟療法、意象對話技術(shù)、認知行為療法、心理劇療法等專業(yè)服務(wù)方法，幫助信訪人了解自我，正視信訪問題。對于因長期上訪而形成的人際關(guān)系緊張、情緒困擾、社會適應(yīng)不良等問題，通過專業(yè)心理服務(wù)，增強長期上訪人員的社會適應(yīng)能力，幫助他們走出信訪情境，回歸社會生活。

西平縣針對具有心理訴求的信訪人，制定專業(yè)的心理服務(wù)方案。“我們將每個信訪事件作為一個主題看待，關(guān)鍵在于主題下的策劃和設(shè)計，我們會針對服務(wù)對象(信訪人)的差異制定與之匹配的心理服務(wù)方案。”(訪談材料：XPZ20190104)然而當(dāng)信訪工作人員與社會心理服務(wù)組織或個人在為信訪人提供有針對性的心理服務(wù)產(chǎn)品時存在沖突，他們會根據(jù)分工進行協(xié)商。當(dāng)服務(wù)方案制定之后，社會心理服務(wù)組織或個人便與政府信訪部門選擇合適的心理工具進行精準治理。

在行為文化治域中的分類處置行動。西平縣政府針對信訪人“三色”分類，建立了三級分類處置體系，因人施策，精準施治。針對“紅”(重點對象)，信訪治理共同體將以社會心理服務(wù)組織和鄉(xiāng)賢志愿者為核心，有針對性地為其提供專業(yè)的心理服務(wù)產(chǎn)品，著重解決其心理訴求。針對“黃”(關(guān)注對象),信訪治理共同體會按照“政社協(xié)同”的方式，分頭行動，由社會心理服務(wù)組織和鄉(xiāng)賢志愿者解決信訪人的心理訴求，地方政府解決信訪人的利益訴求，并根據(jù)信訪人的心理訴求處置情況的變化隨機調(diào)整處置策略。針對“綠”(一般對象)，信訪治理共同體則按照相關(guān)的信訪工作要求采取常規(guī)性治理措施，社會心理服務(wù)組織和鄉(xiāng)賢志愿者根據(jù)信訪人訴求的變化選擇性參與，這種情況一般直接在行政管理治域中處置，心理訴求流轉(zhuǎn)至行為文化治域的情況較少。在行為文化治域中，西平縣依托鄉(xiāng)土社會本土性的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，融合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)威和現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英，組建“說事評理協(xié)會”。這些村社精英與村民之間都存在著千絲萬縷的聯(lián)系，因其獨特的地位與社會威望，地方政府往往將其吸納為信訪治理主體在解決信訪糾紛中時常充當(dāng)調(diào)節(jié)者。

(二)基層信訪治理共同體的運行邏輯

1.以治權(quán)束為核心的權(quán)力運行邏輯

基層信訪治理共同體運行的首要邏輯是處于不同功能性治域中的各個治理主體治權(quán)集合下的權(quán)力運行邏輯?；鶎有旁L治理共同體的治權(quán)束闡釋了多元權(quán)力在基層信訪治理中的運行軌跡。多元治權(quán)的合法性和合理性是治權(quán)束運行的邏輯起點。其中合法性是治權(quán)束運行的基本保障，合理性是治權(quán)束功能的有效耦合。西平縣政府在行政管理治域根據(jù)社會心理服務(wù)組織和鄉(xiāng)賢力量的功能，賦予其在基層信訪治理中的功能性治權(quán)，社會心理服務(wù)組織和鄉(xiāng)賢力量便具備在其主導(dǎo)的社會服務(wù)治域、行為文化治域的主導(dǎo)治權(quán)。這種功能性主導(dǎo)治權(quán)由于在政府治權(quán)委托下形成，故受到政府公權(quán)力的約束和監(jiān)督?？梢哉f，基層信訪治理共同體的權(quán)力場，是一種功能性治權(quán)與政府公權(quán)力相互耦合而成的權(quán)力場，并在三者螺旋交互的過程中形成基層信訪治權(quán)束。

2.以信息共享為基礎(chǔ)的知識再生產(chǎn)

基層信訪治理共同體處于相互依存的復(fù)雜環(huán)境中，為了采取有效的集體行動實現(xiàn)基層信訪治理目標，治理共同體內(nèi)部需要交換彼此的數(shù)據(jù)信息資源，并在此基礎(chǔ)上開展治理知識再生產(chǎn)。在信訪治理過程中，信訪人面對著信訪干部往往容易夸大自身的訴求，導(dǎo)致信訪干部無法有效地對其訴求進行合理的評估。尤其在行為文化治域和社會服務(wù)治域中，鄉(xiāng)賢力量和社會心理服務(wù)組織由于具有鄉(xiāng)土權(quán)威性和技術(shù)專業(yè)性而成為成熟知識生產(chǎn)者，政府部門在這兩個治域中僅作為信息共享的準知識生產(chǎn)者。在這兩個治域中政府部門作為準知識生產(chǎn)者所扮演的角色在性質(zhì)上與成熟知識生產(chǎn)者一致，區(qū)別主要在于兩者在知識生產(chǎn)能力上的差距以及在制度化身份上的差異。由于信訪人面對政府部門極易掩蓋或夸大自身的真實訴求并呈現(xiàn)出表演式的行為，導(dǎo)致政府部門不能夠很好的進行治理知識再生產(chǎn)，如西平縣Z社會心理服務(wù)組織工作人員所言：“我們的第三方身份讓他感覺到我們不是偏向哪一方，他會很真實地告訴我們想法，如果是(地方)政府的話，他會認為是在哄他是在騙他?！?訪談資料：XPZ20190104)。

3.以專業(yè)技術(shù)為依托的技術(shù)治理

在基層信訪治理實踐中，信訪人的身心會隨著信訪事件處置階段的變化而波動，存在著信訪人波動不一的心理周期運動，在每個周期運動中，都有波峰期和波谷期。一般而言，波峰期的信訪人是信訪全過程中精力最集中、情緒最激動、行為最偏激的時期。它是信訪人的消極情緒聚集期，也是最容易出現(xiàn)極端信訪行為的時期。而波谷期則是信訪人心理活動的疲倦期、松懈期、注意力不集中的時期，也不容易出現(xiàn)極端性信訪行為的時期。社會心理服務(wù)治域為基層信訪治理主體提供了信訪人心理周期所編織的技術(shù)治理網(wǎng)絡(luò)，社會心理服務(wù)組織或個人會依托其專業(yè)技術(shù)抓好信訪人心理低谷期的心理建設(shè)和發(fā)展工作，以提高社會心理服務(wù)質(zhì)量。

4.以公共理性為保障的主體自治

理性是“是一種知識和道德能力，扎根于人類成員的能力之中”[17]。公共理性是以共同體為基礎(chǔ)的理性，可以使處在不同社會環(huán)境和文化下的社會成員，通過公共理性達成不同的共識內(nèi)容[18]。在基于社會心理服務(wù)的基層信訪治理體系運行中，雖然地方政府與社會心理服務(wù)組織或個人存在行為上的差異性和目標上的區(qū)別，但是他們都能夠通過符合社會正義的手段，追求公共理性認定的治理目標，對基層信訪治理秩序、公共利益、以及社會心理服務(wù)的價值等自覺維護，并為之承擔(dān)責(zé)任，各個主體便能夠?qū)崿F(xiàn)基于公共理性的自治，以確?；鶎有旁L治理體系的有序運行。

四、基層信訪治理復(fù)合性治域的困境與出路

(一)基層信訪治理共同體治域的多維疊加

通過考察西平縣基層信訪治理共同體的場域?qū)嵺`發(fā)現(xiàn)，治理共同體理念同我國特有的信訪治理途徑的融合是對傳統(tǒng)基層信訪治域中“政府本位”和“社會本位”的反思與超越，是整合吸納“公共權(quán)能的優(yōu)長”與“社會公眾的優(yōu)勢”的產(chǎn)物。面對基層信訪的多個治理議題，單一的功能性治域并不能涵蓋所有的信訪治理問題，需要涉及多個基層信訪治理議題的功能性治域齊頭并進。因而不同議題的功能性治域之間會產(chǎn)生碰撞和交融，表現(xiàn)為一個功能性治理場域?qū)α硪粋€功能性治理場域的嵌入。多個功能性治域疊加而成的復(fù)合性治域便成為基層信訪治理問題所關(guān)涉的情境議題?；鶎有旁L治理共同體敘事促進了基層信訪治理從崇尚功能性治域到擁抱復(fù)合性治域的起點重置。具體而言，可以從西平縣基層信訪治理共同體建設(shè)的場域?qū)嵺`中歸納出復(fù)合性治域的兩個關(guān)鍵特征，即嵌入性和自主性。

1.基層信訪復(fù)合性治域的嵌入性

基層信訪復(fù)合性治域的嵌入性存在三種模式，即獨立單一性嵌入、依附整體性嵌入及合作互助性嵌入。在獨立單一性嵌入中，三個基層信訪功能性治域宏觀上是獨立且具有自身內(nèi)在獨特的運行邏輯的，此時的“嵌入”是將基層信訪治理視為三者的匯聚點，起到連接器的作用。通過“嵌入”連結(jié)起來的復(fù)合性治域形式上構(gòu)成化解基層信訪矛盾糾紛的治理共同體，然而各自基于內(nèi)在強大的本位邏輯和主動性，在面對基層信訪治理現(xiàn)實困境時，通常各自為戰(zhàn)，難以真正實現(xiàn)合作嵌入的治理成效，基層信訪治理共同體流于形式。在依附整體性嵌入中，社會服務(wù)治域、行為文化治域基于成本—收益的理性分析而顯示出對行政管理治域的過度依附，將信訪治理壓力通過嵌入這一制度化手段轉(zhuǎn)嫁給政府，在增加政府負擔(dān)壓力的同時，也降低了基層信訪治理的效率性，難以構(gòu)建真正的基層信訪治理共同體格局。而合作互助性嵌入是回應(yīng)獨立單一性嵌入和依附整體性嵌入治理效能低下、協(xié)作性缺失的另一維度。合作互助性嵌入邏輯是指基層信訪治理的三大功能性治域相互協(xié)作、互融互通，同時，各個功能性治域基于滿足信訪人訴求和化解糾紛難題的共同信念，采取集體行動，憑借融合制度權(quán)力、技術(shù)權(quán)力、宗法權(quán)力于一體的復(fù)合權(quán)力，通過價值性調(diào)和的治理秩序，運用韌性治理機制，構(gòu)建真正意義上具有較高適應(yīng)性的基層信訪治理共同體。

2.基層信訪復(fù)合性治域的自主性

基層信訪復(fù)合性治域的治理活動是在分化且具有差異的功能性治域中進行的，基層信訪治理主體在各自所擅長的功能性治域中開展行動。一方面，基層信訪功能性治域創(chuàng)設(shè)之處便具有相應(yīng)的功能性規(guī)則體系，各個治理主體按照對所處功能性治域的規(guī)則開展認識并內(nèi)化于信訪治理實踐全過程。另一方面，功能性治域中的核心治理主體憑借自身的功能性權(quán)力與資源優(yōu)勢，依據(jù)自身所擁有的技術(shù)性權(quán)力，可以根據(jù)基層信訪議題的更迭而動態(tài)地調(diào)整功能性治域的行動方式。因而，基層信訪復(fù)合性治域并不是壓抑各個功能性治域的自主性，而是發(fā)揮不同治理主體基于特定的信訪矛盾議題在各自主導(dǎo)的功能性治域中表現(xiàn)出專業(yè)的治理實踐，他們可憑借自身的治理優(yōu)勢和專業(yè)資源，運用已有的認知圖式進行分析，在治理成本—治理收益理性思維的推動下，尋求契合功能性治域情境的治理技術(shù)，試圖通過自主性建設(shè)實現(xiàn)基層信訪復(fù)合性治域的專業(yè)化治理，以最低的治理成本換取基層信訪復(fù)合性治域的最大成效。各個基層信訪功能性治域在復(fù)合性治域的“控制”下可以通過平等競爭的方式實現(xiàn)相互嵌入，通過有機調(diào)和實現(xiàn)各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整合互補以化解信訪矛盾，提升社會治理效能。尤其在行政管理領(lǐng)域在權(quán)力外溢趨勢不斷增強、社會服務(wù)治域與行為文化治域的治理權(quán)限日益提升下，不同功能性治域中的自治性主體在逐漸嵌入基層信訪復(fù)合性治域治的過程中擁有了更加靈活的行動空間，使基層信訪治域的實踐樣態(tài)變得更加豐富與多變。但在實際運行中，囿于政府與非政府主體行動邏輯的主體性思維，場域規(guī)范的碰撞，各個場域間難以實現(xiàn)平穩(wěn)嵌入而產(chǎn)生相互排斥，造成資源浪費和場域整體性環(huán)境的破壞，不僅難以化解信訪人的訴求矛盾，更會引起新的矛盾，陷入治理失效的困境。因而，場域不僅是有效化解信訪治理難題的工具，更是決定社會長治久安的結(jié)構(gòu)性因素。

(二)復(fù)合性治域下基層信訪治理共同體的實然困境

1.主體行政化

基層信訪復(fù)合性治域的嵌入性有效避免了各個功能性治域各自為政的現(xiàn)實困境。然而各個功能性治域延續(xù)著行政管理治域中行政化的慣性思維，偏離了其應(yīng)有的功能性軌道。西平縣政府通過政府購買服務(wù)的方式在行政管理之外構(gòu)建出社會文化治域，將社會心理服務(wù)組織或個人吸納到該治域之中。地方政府通過運用“吸納式控制”的行動策略，將社會心理服務(wù)組織或個人“社會服務(wù)主體”的屬性，規(guī)訓(xùn)為“準行政主體”，使得他們經(jīng)常面臨政治任務(wù)和履行專業(yè)服務(wù)的矛盾，有時會演化為“政府指導(dǎo)”下的社會服務(wù)供給，而非“顧客需求”下的社會服務(wù)生產(chǎn)。

2.客體的錯位

社會服務(wù)組織或個人作為典型的資源依賴型組織，他們需要采取策略性的行動積極主動地和所處環(huán)境進行互動。社會服務(wù)組織在自己的治理活動中追求符合自己目的的結(jié)果，總試圖在自己生產(chǎn)供給社會心理服務(wù)產(chǎn)品中獲得自身發(fā)展的資源，這就導(dǎo)致其逐漸成為資源依附下的“寄居蟹”，以地方政府的附庸者角色參與基層信訪治理。在基層信訪治理的合作關(guān)系中，地方政府作為社會心理服務(wù)組織或個人發(fā)展資源的持有者，占據(jù)著主導(dǎo)地位，迫使社會心理服務(wù)組織或個人為取得生存資源使其自主性受限，地方政府逐漸成為隱形的服務(wù)客體。

3.準則虛置化

政府購買服務(wù)有利于轉(zhuǎn)變基層信訪治理中地方政府的職能，提高基層信訪治理成效。然而，在地方政府購買公共服務(wù)時存在定向化、指定式購買[19]，大多數(shù)并沒有簽訂合同，即便簽訂了合同，不遵照合同執(zhí)行、隨意修改合同、違約的情況也比比皆是[20]。合同逐漸成為形式化的一紙空文。加之，在自我理性的驅(qū)動下，社會心理服務(wù)組織或個人為了獲取自身發(fā)展的資源，進而使得他們賴以進行自我規(guī)訓(xùn)的職業(yè)道德和準則虛置化。在內(nèi)外準則失靈的情形下，社會心理服務(wù)準則被擱置一旁。在西平縣的信訪治理體系創(chuàng)新建設(shè)實踐中，西平縣政府通過政府指定購買的方式，與鄭州Q心理科技研究院簽訂協(xié)議，簽訂合同時并沒有對服務(wù)的標準、考核績效等做出相應(yīng)的要求，導(dǎo)致兩者間的協(xié)議對其并不具有約束力，為后續(xù)社會心理服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給提供了巨大的自由空間，而其對信訪人的服務(wù)準則也在合同約束軟化的過程中日益虛置化。

4.工具懸浮化

在基層信訪治理中，地方政府簡單地將社會心理服務(wù)工具異化為治理工具，僅將其看作是進入信訪人內(nèi)心獲取信訪人真實想法的有效渠道，而沒有將其定位為信訪人心理建設(shè)和發(fā)展的有效手段。同時，隨著社會心理服務(wù)組織或個人行政化程度的加深，心理服務(wù)工具逐漸由服務(wù)工具轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)訓(xùn)工具。在基于社會心理服務(wù)的基層信訪治理體系中，服務(wù)主體日漸行政化，服務(wù)方案也開始以地方政府的信訪治理目標為制定依據(jù)和實施目標，而沒有將信訪人的心理服務(wù)作為方案制定的核心內(nèi)容。一定程度上導(dǎo)致了社會心理服務(wù)工具長期停浮在基層信訪治理空間外圍，在“服務(wù)空間”和“治理空間”運行脫節(jié)的基礎(chǔ)上，治理工具碎片化運作，未能深入發(fā)揮其效能。

5.空間異質(zhì)化

在基層信訪復(fù)合性治域中，往往將社會服務(wù)治域和行為文化治域看作是行政管理治域的延伸，相對忽視信訪人在社會服務(wù)治域和行為文化治域中的情感體驗、精神建構(gòu)。在行政管理治域強制稀釋下原本基于職業(yè)道德的社會公共服務(wù)逐漸消逝。同時，由于農(nóng)村居民對于社會心理服務(wù)的認知有些滯后，并不能科學(xué)地看待社會心理服務(wù)空間。在村民看來“樹活一張皮，人活一張臉”，進入社會心理服務(wù)空間就像是“樹不要樹皮，人不要面皮”，承認自己精神有問題。信訪人也將社會心理服務(wù)空間看作是其施展自身“表演細胞”的舞臺，在這里他們盡其所能展示其在信訪事件中的冤屈，不配合社會心理服務(wù)組織或個人對其所進行的社會心理服務(wù)，并不時地以其對社會心理服務(wù)異化的認知抵抗地方政府，認為自己是“被精神病”，這在很大程度上也影響了社會心理服務(wù)組織參與基層信訪治理的廣度和深度。

(三)復(fù)合性治域下基層信訪治理共同體的應(yīng)然進路

1.制度稀釋下的服務(wù)主體回歸

基層信訪復(fù)合性治域中服務(wù)主體行政化導(dǎo)致其作為公共服務(wù)的第三部門的屬性逐漸弱化，因而應(yīng)該加強制度建設(shè)，為基層信訪治理實踐中社會心理服務(wù)組織或個人的嵌入構(gòu)建制度防火墻，“稀釋”基層治理中的強制行政，保障其第三部門屬性的完整。一是，加強職能制度建設(shè)，明確雙方的職責(zé)定位。要明確社會心理服務(wù)組織在基層信訪治理中的功能，同時對服務(wù)生產(chǎn)和供給中的行政干預(yù)進行規(guī)訓(xùn)，以保證二者的協(xié)同，防止行政的強制吸納。二是，加強協(xié)商制度建設(shè)，增強社會心理服務(wù)組織或個人的獨立性。社會心理服務(wù)組織要保持其專業(yè)方面的獨立性，應(yīng)通過制度保障，防止行政干預(yù)下的專業(yè)化漂移。三是，加強協(xié)作制度建設(shè)，保障地方政府與社會心理服務(wù)組織的平等合作。地方政府在基層信訪治理中，應(yīng)該改變其居高臨下的領(lǐng)導(dǎo)者姿態(tài)，以平等協(xié)作的方式與社會心理服務(wù)組織開展合作，保證基于社會心理服務(wù)的基層信訪治理體系的有效運轉(zhuǎn)。

2.激勵引導(dǎo)下的服務(wù)客體歸位

面對基層信訪治理實踐中社會服務(wù)組織或個人在行政化導(dǎo)向下產(chǎn)生的服務(wù)客體錯位，應(yīng)通過激勵機制的建設(shè)引導(dǎo)服務(wù)客體歸位。一是建立合作意識，營造良好的合作基礎(chǔ)。社會服務(wù)組織或個人與地方政府的合作一方面可以減輕地方政府專業(yè)技術(shù)能力不足的壓力，提高地方政府治理成效，另一方面也為社會服務(wù)組織或個人樹立品牌形象，防止其在資源不足的情況下產(chǎn)生發(fā)展風(fēng)險。二是地方政府作為社會服務(wù)組織或個人發(fā)展中所需資源的持有者，不應(yīng)依據(jù)個人喜好，而應(yīng)按照社會服務(wù)組織或個人的服務(wù)成效，來分類分配資源，借以改變社會服務(wù)組織或個人以地方政府為導(dǎo)向的行動邏輯。通過合作激勵和按勞分配的方式，推動社會服務(wù)組織或個人在基層信訪治理中服務(wù)客體由地方政府向信訪人的轉(zhuǎn)變。

3.監(jiān)督規(guī)訓(xùn)下的服務(wù)準則回轉(zhuǎn)

基層信訪治理復(fù)合性治域的運行極易因外部合同規(guī)訓(xùn)和內(nèi)部自我監(jiān)督的失靈形成服務(wù)準則的失效。因而，亟須構(gòu)建基層信訪治理中社會服務(wù)監(jiān)督機制，以保證社會服務(wù)的成效。一是，建設(shè)外部監(jiān)督機制，以規(guī)訓(xùn)行政化下的政社共謀。地方政府往往以指派的方式與社會服務(wù)組織或個人進行合作，這種基于信任的委托—代理關(guān)系可以有效地增進主體間的協(xié)作，但是，也會導(dǎo)致委托方與代理方監(jiān)督的虛置。因而，應(yīng)構(gòu)建以社會為核心的監(jiān)督機制對兩者的合作流程進行全域監(jiān)督，以確保雙方職責(zé)的切實履行。二是，建立健全內(nèi)部規(guī)訓(xùn)的自我監(jiān)督機制。社會服務(wù)組織或個人作為專業(yè)的服務(wù)供給主體，其應(yīng)該擁有良好的職業(yè)操守和職業(yè)道德，并在自己的行動中踐行其精神價值。應(yīng)依托行業(yè)協(xié)會構(gòu)建行業(yè)自律機制，將政府評估與同行評議有效結(jié)合，推動社會服務(wù)主體對專業(yè)服務(wù)準則的履行。

4.社會容納下的服務(wù)工具銜接

面對著社會服務(wù)治域與行為文化治域懸浮化，須轉(zhuǎn)變社會心理服務(wù)供給主體間的思維，通過社會容納推動社會服務(wù)工具與基層信訪治理的其他工具無縫銜接。首先，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變對社會服務(wù)工具的定位，正視其在基層信訪治理中的心理疏導(dǎo)、心理干預(yù)等相關(guān)功能，而不應(yīng)僅將其看作是獲取信訪人真實心理的工具。其次，應(yīng)推動基層信訪治理實踐中多元工具的無縫銜接。社會服務(wù)工具作為新的工具，在基層信訪治理體系之中還處在嘗試期，地方政府應(yīng)該在遵守基層信訪治理法律規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，盡可能根據(jù)信訪人心理狀態(tài)的發(fā)展變化選擇適當(dāng)?shù)男姓ぞ?、法律工具等與之匹配，以保證社會心理服務(wù)工具的治理效能。同時，社會服務(wù)組織或個人作為服務(wù)工具的使用者，應(yīng)該科學(xué)地配合信訪治理的進度適時地對信訪人的心理服務(wù)方案進行調(diào)整，并選用恰當(dāng)?shù)姆?wù)工具進行服務(wù)，以保證基層信訪治理的有效開展。

5.認知重塑下的服務(wù)空間還原

在行政的強制吸納下原本為信訪人提供的心理服務(wù)空間，逐漸異化為對信訪人實施規(guī)訓(xùn)的空間。因而，應(yīng)該從以下兩個方面入手推動社會服務(wù)治域從“規(guī)訓(xùn)治域”轉(zhuǎn)向“服務(wù)治域”。首先，要加大對農(nóng)村居民進行社會服務(wù)知識培訓(xùn)的力度，轉(zhuǎn)變其對心理服務(wù)的傳統(tǒng)認知，實現(xiàn)能夠科學(xué)理性地看待社會心理服務(wù)的實質(zhì)內(nèi)涵。其次，在社會心理服務(wù)空間中，地方政府應(yīng)以社會心理服務(wù)組織或個人為中心，將捆綁在社會心理服務(wù)組織或個人身上的繩索解掉，恢復(fù)其能動性，并正視信訪人夸張的“表演行為”，根據(jù)社會心理服務(wù)組織或個人的要求進行干預(yù)。

五、結(jié)語

信訪工作在維護基層社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著愈加重要的作用。本文從場域理論出發(fā)，發(fā)掘基層信訪功能性治域的內(nèi)容，將社會治理共同體理論嵌入基層信訪治理中，以期克服基層信訪治理主體在治理方式、權(quán)力運行、責(zé)任落實上的碎片化，規(guī)避治理實踐的片面化，降低治理的交易成本和潛在風(fēng)險，提升治理效益。

從實踐中看，基于對河南省西平縣信訪過程的分析發(fā)現(xiàn)，基層信訪治理共同體是信訪治理不斷創(chuàng)新、不斷變革的結(jié)果，是信訪治理與社會心理服務(wù)融合互嵌的產(chǎn)物。社會心理服務(wù)體系建設(shè)為西平縣構(gòu)建基層信訪治理共同體提供了實踐基礎(chǔ)，除了基層黨委政府這一重要治理主體外，還包括縣鄉(xiāng)社會心理服務(wù)中心、縣域社會心理服務(wù)組織等治理主體。西平縣信訪治理共同體通過在行政管理治域中的科學(xué)研判行動、社會服務(wù)治域中的心理服務(wù)行動、行為文化治域中的分類處置行動，遵循以治權(quán)束為核心的權(quán)力運行邏輯，利用以信息共享為基礎(chǔ)的知識再生產(chǎn)和以專業(yè)技術(shù)為依托的技術(shù)治理，憑借公共理性的主體自治保證基層信訪治理體系的有序運行?？梢姡髌娇h的基層信訪治理共同體經(jīng)歷了功能性治域銜接下的集體行動，促進了基層信訪治理從崇尚功能性治域到擁抱復(fù)合性治域的起點重置。

作為基層信訪治理的理想形態(tài)，治理共同體以培育對話主體為基礎(chǔ)，使得信訪議題能在不同的功能性治域中展開聯(lián)合行動，同時也倒逼基層信訪功能性治域的變革發(fā)展，以有效應(yīng)對復(fù)雜多變的基層信訪難題。雖然復(fù)合性治域下基層信訪治理共同體能夠有效應(yīng)對信訪難題，然而面臨復(fù)雜多變的社會環(huán)境，基層信訪工作仍然存在主體行政化、客體的錯位、準則虛置化、工具懸浮化、空間異質(zhì)化等問題，亟需通過加強制度建設(shè)、完善組織激勵機制、健全內(nèi)外監(jiān)督規(guī)訓(xùn)機制、明確社會服務(wù)工具定位、增強認知重塑力度等手段化解。