“趨糧化”抑或“非糧化”：糧食安全的張力及調適

阮海波

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

糧食安全是國民經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，種糧已經(jīng)從農(nóng)民單一的種地行為，上升為國家政治經(jīng)濟問題，甚至是國際問題。2022年中央一號文件強調：“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”，對糧食產(chǎn)量、種類、技術等做出了詳細的規(guī)定，這是中央一號文件第一次以如此大的篇幅來強調糧食問題，足以見糧食安全問題的重要性。從2006年取消農(nóng)業(yè)稅以來，國家實施了一系列的惠農(nóng)、支農(nóng)、利農(nóng)政策，旨在提高農(nóng)民的種糧意愿，國家糧食政策指向“趨糧化”，按照正常邏輯，惠農(nóng)政策的逐步實施，農(nóng)民的種糧積極性應該穩(wěn)步提高，但事與愿違，農(nóng)民種糧走向“非糧化”，形成農(nóng)地經(jīng)營上的二元悖論格局。那么，為什么國家干預政策與農(nóng)民的種糧行為之間出現(xiàn)相互交織，但沒有實現(xiàn)相互耦合？本文擬從國家推行種糧的政治邏輯與農(nóng)民種糧的經(jīng)濟邏輯兩方面入手，分析國家“趨糧化”下農(nóng)民種糧的“非糧化”現(xiàn)象。

一、文獻梳理與研究對象

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，具有悠久的農(nóng)業(yè)文化，在此基礎上發(fā)展出燦爛多彩的農(nóng)耕文明。民以食為天，種糧問題已經(jīng)突破了家庭的范圍，成為政治問題與國家問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制將土地的經(jīng)營權還于農(nóng)民，由其自行決定農(nóng)業(yè)種植，極大地調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，伴隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，國家惠農(nóng)政策的頒布與執(zhí)行，小農(nóng)戶種糧表現(xiàn)為“兼業(yè)化”，甚至是“非糧化”。針對此問題，學界主要從三個方面進行研究：

(一)農(nóng)民的視角：理性經(jīng)濟人假設

理性小農(nóng)理論的邏輯起點是假設小農(nóng)具有理性，小農(nóng)是理性人，小農(nóng)會根據(jù)各種條件做出最優(yōu)的決策。正如舒爾茨所言，小農(nóng)生產(chǎn)決策是以追求利潤最大化為目的，能夠對資源進行最大配置[1]。波普金沿襲舒爾茨的理性小農(nóng)理論，他認為小農(nóng)會根據(jù)自我偏好和價值觀評估決策后果，然后做出符合效用最大化原則的決策[2]。國內學者借鑒了該理論，對農(nóng)民種糧行為進行分析。對于農(nóng)民而言，采取糧食經(jīng)營擴展策略并非是為擬合政府保障糧食安全的公益目標，而是以擴展糧食經(jīng)營為手段，賺取收益才是目標[3]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進入社會化階段以后，人工、化肥、農(nóng)藥、機械費用等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升，而農(nóng)產(chǎn)品的價格上升不明顯，種糧不掙錢扼制了農(nóng)民的種糧積極性[4]。農(nóng)民會在務農(nóng)與務工之間進行比較，務工的收益遠遠大于務農(nóng)，兼農(nóng)與拋荒的現(xiàn)象就會出現(xiàn)[5]。在合作農(nóng)業(yè)中，生產(chǎn)合作的成本太高就會抑制農(nóng)民的合作積極性，在“成本—收益”的作用下阻礙合作經(jīng)濟組織的發(fā)展[6]。從理性小農(nóng)的視角研究農(nóng)民種糧行為得出的結論是，種糧的投入成本高于收益，或者種糧賺錢的利潤沒有獲得比較優(yōu)勢。

(二)國家的視角：政府干預的失敗

(三)轉型的視角：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

與農(nóng)民的視角、國家的視角不同，這一類的研究將農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民不種糧現(xiàn)象納入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程之中。在市場的作用下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型，部分小農(nóng)戶將被淘汰，或者是推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進行銜接[13]。新型職業(yè)農(nóng)民的產(chǎn)生將會緩解農(nóng)業(yè)勞動力“短缺”的問題[14]。但是，地方政府以強制力推動土地流轉，培育龍頭企業(yè)與新型經(jīng)營主體，壯大成熟的新型經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)治理的博弈集團，改變了地方政府的初衷[15]。農(nóng)民種糧和地方政府抓糧食生產(chǎn)的積極性有可能同時下降，直接威脅糧食生產(chǎn)[16]?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)追求糧食生產(chǎn)的規(guī)模效應，大量社會資本下鄉(xiāng)實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)?；?，其遵循市場的邏輯不會以保障糧食安全為經(jīng)營目標，而是以收益最大化為目標。政府可以借用大規(guī)模經(jīng)營主體的逐利心理，將扶持項目、資金以及各種補貼對準種植大戶以此激勵其種糧[17]。在農(nóng)業(yè)轉型過程中，鄉(xiāng)村治理體系尚未建立，治理能力不高，還無法對小農(nóng)戶進行生產(chǎn)動員，種植大戶應該承擔保障國家糧食安全的責任[18]。從轉型視角研究農(nóng)民的種糧行為得出的結論是，農(nóng)民的種糧行為是一個發(fā)展的過程，應當從現(xiàn)代化的視角看待，推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接。

以上文獻從不同主體、不同方面揭示了農(nóng)民與國家在種糧上產(chǎn)生分歧的原因，基本可以達成一條結論：國家的糧食安全目標與農(nóng)戶經(jīng)營主體的目標之間未能耦合。但是，上述研究也存在不足，要么偏重于尋找農(nóng)民不種糧的原因，要么集中闡釋國家干預行為何以走向失敗。實際上，國家與農(nóng)民在種糧行為上沒有耦合的原因是多重邏輯的結果。因此，需要將國家的行為與農(nóng)民的行為同時進行探討，找出其行為遵循的邏輯與行為邏輯的關系。

(四)多重制度邏輯的分析框架與研究對象

20世紀80年代，新制度理論在解釋制度變遷、社會組織塑造與個體動態(tài)行為選擇上顯得乏力。于是，阿爾弗德等人提出制度邏輯的概念，關注社會中的物質實踐、價值觀、規(guī)則，賦予個體行為以認知與意義[19]。制度本身從單一走向多元，從靜態(tài)走向動態(tài)，政府邏輯、市場邏輯、個體行為邏輯被納入分析框架，個體與組織行為被認為是多重制度邏輯相互作用的結果[20]。2010年，周雪光與艾云將多重制度邏輯的分析框架引入國內，并用于分析鄉(xiāng)村選舉制度的變遷。作者提出了多重制度邏輯的三個命題：第一，制度變遷涉及多重邏輯，需要將制度變遷中的多重過程機制及其相互作用作為分析著眼點；第二，制度邏輯提供了宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們可觀察行為之間的聯(lián)系，為認識微觀個體行為提供了一個分析視角；第三，關注制度變遷中的內生性過程[21]。周雪光提出的多重制度邏輯分析框架在國內產(chǎn)生重大影響，學者已經(jīng)用于分析區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[22]、公共政策執(zhí)行[23]等。

多重制度邏輯的核心思想有三點：一是強調邏輯的多元性，同一場域下的行為受多重邏輯的影響，如周雪光分析村莊選舉中的國家邏輯、科層制邏輯與鄉(xiāng)村邏輯，從而避免了只注重單一制度邏輯而出現(xiàn)偏差的問題。二是強調宏觀與微觀的結合性，宏觀制度提供了宏觀的邏輯安排，通過制度的嵌入式能動塑造與影響個體的行為，但微觀個體并非完全遵循宏觀的制度安排，而是會做出反映。三是強調邏輯之間的互動性，每個制度邏輯都蘊含自身的價值選擇、利益偏好，在動態(tài)社會中做出行為選擇，多個邏輯選擇之間圍繞目標、手段、價值等進行互動、交流，邏輯之間存在一定的張力，直到產(chǎn)生相互作用的結果。

可以發(fā)現(xiàn)，多重制度邏輯為分析種糧問題提供了理論分析工具，國家的“趨糧化”與農(nóng)民的“非糧化”行為同多重制度邏輯在理論要素上具有高度的契合性。首先，種糧行為內涵多重制度邏輯，最明顯的是國家的邏輯與農(nóng)民的邏輯，伴隨研究的深入還可以發(fā)現(xiàn)種糧的市場邏輯，多個邏輯并存且相互作用。其次，國家的“趨糧化”政策代表宏觀的邏輯安排，農(nóng)民的“非糧化”行為選擇代表農(nóng)民的微觀行為，種糧問題將國家宏觀制度安排與農(nóng)民的微觀行為選擇相勾連，兩者在種糧場域中進行互動。最后，國家的邏輯與農(nóng)民的邏輯在種糧目標上存在不同，在如何種糧上也存在差異，蘊含目標、價值、手段的沖突，多元制度邏輯之間相互交織。基于以上分析，本文選擇多重制度邏輯來分析國家與農(nóng)民在種糧上的行為。

馬克思認為小農(nóng)沒有“首創(chuàng)精神”，經(jīng)營土地分散，效率低、收益低，具有落后性與局限性。因此，恩格斯指出小農(nóng)生產(chǎn)是“過去的生產(chǎn)方式的一種殘余”，并預言“我們的小農(nóng)，正如任何過了時的生產(chǎn)方式的殘余一樣，在不可挽回地走向滅亡”[24]。因此，有學者認為小農(nóng)戶因缺乏戰(zhàn)勝各種自然災害、社會危機的能力走向破產(chǎn)[25]，小規(guī)模分散化的農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營格局并不構成中國糧食安全的阻礙[26]。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的正確路徑是走向組織化、規(guī)?；⑸鐣?，政府鼓勵的規(guī)模經(jīng)營、土地托管、社會化服務等更是加劇了這種觀點的蔓延。但是，應該看到，小農(nóng)戶在現(xiàn)階段的存在是必要的。2017年國家統(tǒng)計局公布的《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第一號)》顯示，我國有20743萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，其中，398萬為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，小農(nóng)戶仍然是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體。小農(nóng)戶憑借動態(tài)生產(chǎn)優(yōu)勢將構成中國糧食安全最為積極的保障性力量[27]。因此，本研究以小農(nóng)戶為主要分析對象，也會涉及到家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體。

二、國家邏輯：宏觀的“趨糧化”制度安排

國家的邏輯是中央政府及其決策部門通過的制度性安排，代表著國家的意志與戰(zhàn)略部署。國家通過頂層設計規(guī)劃種糧的整體安排，統(tǒng)籌推進種糧的各個方面?！皞}廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，民為國基，谷為民命。糧食充足，才能農(nóng)民安定、農(nóng)業(yè)興旺、農(nóng)村穩(wěn)定，國家才能統(tǒng)一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事。2019年《中國的糧食安全》白皮書指出：展望未來，我國要“筑牢國家糧食安全防線”。對于國家而言，糧食多了是經(jīng)濟問題，糧食少了是政治問題[28]。由此，國家干預農(nóng)民種糧，推行惠農(nóng)政策的目的就是始終把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。在“筑牢國家糧食安全防線”總目標的指引下，政府主要從四個方面干預農(nóng)民種糧：即誰來種、種什么、怎么種與如何激勵種糧。

改變傳統(tǒng)教學方式，使學生在使用英語的過程中更加自信。讓學生自己做主，明確自己的學習目標，使學生建立學習自主意識，激發(fā)自主學習的動機，都能夠讓學生的自主學習能力得到增強，教師在今后的語法教學過程中，要不斷地創(chuàng)新和研究，進而充分提高學生自主學習能力，使學生更好地順應時代的發(fā)展。

(一)誰來種糧：規(guī)模經(jīng)營大戶種糧

“大國小農(nóng)”是我國基本的國情與農(nóng)情，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012年我國農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積每人平均2.34畝，塑造了我國“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”的小農(nóng)生產(chǎn)方式。為此，習近平總書記指出，“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進方向和必由之路”[29]。發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營既能推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，又能保障國家糧食安全，還能助力農(nóng)民增收，成為多方主體的共同愿景。推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，土地流轉是前提。要促進土地流轉，就需要進行土地確權。從產(chǎn)權理論上來講，產(chǎn)權界定具有排他性，給產(chǎn)權主體帶來穩(wěn)定預期，明晰的產(chǎn)權確定可以降低市場交易的成本，激活土地要素，提高要素配置效率，促進土地流轉[30]。因此，原農(nóng)業(yè)部部長韓長賦指出：“穩(wěn)定土地承包關系，讓農(nóng)民吃上‘定心丸’，有利于促進土地流轉”。

表1列舉了2014年以來推進農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的法律、文件與規(guī)章制度，整體反映了土地“三權分置”改革的趨勢。從頂層設計的文件中可以看出，農(nóng)戶承包經(jīng)營權分為承包權與經(jīng)營權的政策設計目標是推動土地的有序流傳。2018年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》正式將土地經(jīng)營權入法，保護經(jīng)營者的權益。截止到2020年底，國家已經(jīng)將15億畝承包地確權給2億農(nóng)戶，承包地頒證率已超過96%。政府的意志是以土地確權放活土地經(jīng)營權，鼓勵承包戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉承包地，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。在此基礎上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2020年印發(fā)了《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》的通知，要求健全縣鄉(xiāng)兩級土地流轉服務平臺，推動家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作化規(guī)?；?jīng)營。由此，國家行為的邏輯鏈條為：“土地確權—土地流轉—土地規(guī)?；?jīng)營”。實質上，推動土地流轉，旨在解決“誰來種地”的問題，將種植大戶、專業(yè)種植戶、龍頭企業(yè)等作為種地的主體，以此來保障國家的糧食安全。國家的邏輯是：“土地確權—土地流轉—規(guī)模經(jīng)營”。

表1 農(nóng)村土地改革部分文件

(二)種什么糧：大力種植糧食作物

在國家的“趨糧化”政策下，我國的糧食產(chǎn)量逐年上升，2021年我國糧食總產(chǎn)量為68285萬噸，稻谷產(chǎn)量為21284萬噸。但是，我國糧食消費需求市場對糧食的需求量大。2021年，我國糧食進口總量首次突破1.6億噸，達到1.6454億噸，玉米進口總量在2800萬噸左右，小麥進口逼近1000萬噸，大麥進口超過1200萬噸。值得注意的是，2020年大豆進口量為10031萬噸，而我國2020年的大豆產(chǎn)量為1960.18萬噸，說明我國糧食總量供給仍然不足，農(nóng)作物種植結構需要改善。2021年，稻谷播種面積4.49億畝，比上年減少231萬畝，下降0.5%，大豆播種面積1.26億畝，比上年減少2200萬畝，下降14.8%。伴隨城鎮(zhèn)化的深入推進，膳食結構的升級，我國民眾對玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品的需求將持續(xù)上升，增加了糧食供給的結構壓力[31]。

在國際貿(mào)易市場不穩(wěn)定與疫情常態(tài)化之下，糧食高度依賴進口會給我國的糧食安全帶來威脅[32]。于是，國家提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”戰(zhàn)略目標，讓糧食起到“壓艙石”的作用。2021年中央一號文件特別強調：“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”，特別是稻谷、小麥、大麥等農(nóng)產(chǎn)品，進一步“完善玉米、大豆生產(chǎn)者補貼政策”。2022年中央一號文件更是對地區(qū)種植的糧食作物進行了特別強調：“在黃淮海、西北、西南地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復合種植，在東北地區(qū)開展糧豆輪作”，這實際上是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結構與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域布局相結合。國家鼓勵農(nóng)戶種植小麥、大豆、水稻、玉米等糧食作物，這與促進規(guī)模經(jīng)營的政策相適應，糧食作物超出一定規(guī)模后完全可以實現(xiàn)機械化，凸顯糧食作物種植的比較優(yōu)勢[33]?？梢?，國家的意圖是通過倡導種植糧食作物保障糧食安全。

(三)如何種糧：農(nóng)業(yè)社會化生產(chǎn)

在國家的宏觀制度戰(zhàn)略安排中，單家獨戶的小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式面臨勞動生產(chǎn)率低、土地產(chǎn)出率低、資源利用率低與科技含量低的問題，造成農(nóng)民“種地無利、增收乏力”的困境，成為“小農(nóng)經(jīng)濟”的無奈，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求之間相距甚遠。2016年與2017年的中央一號文件都指出，發(fā)展多元的新型農(nóng)業(yè)服務主體，開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)模化服務。黨的十九大報告中指出：“健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。農(nóng)業(yè)社會化服務是指由社會上各類服務機構為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程綜合配套服務，包括信息、資金、技術和機械服務等內容[34]。農(nóng)業(yè)社會化服務體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內部的分工，將生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化、市場化相結合。

健全面向小農(nóng)戶的社會化服務體系涵蓋五個方面：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務，包括農(nóng)資供應、綠色生產(chǎn)技術、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工等服務領域；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)精細化，可以單環(huán)節(jié)托管，也可以多環(huán)節(jié)托管，甚至全程托管；三是產(chǎn)銷服務，為改變以往小農(nóng)銷售渠道有限的問題，大力開展農(nóng)超對接、農(nóng)批對接、農(nóng)社對接，建設鄉(xiāng)村物流體系，打通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道；四是信息化服務，加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術下鄉(xiāng)，為小農(nóng)建設信息化服務平臺，以電商帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展；五是小城鎮(zhèn)服務，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)服務農(nóng)資農(nóng)技、農(nóng)產(chǎn)品交易等功能，提升小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)孵化的作用，體現(xiàn)“以鎮(zhèn)帶村”。通過多元化、多層次、低成本的專業(yè)化，推動小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。國家欲通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化的方式改造傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，達到生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)增產(chǎn)。

(四)激勵種糧：出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策

我國長期實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策，在巨大的糧食價格“剪刀差”下，將農(nóng)民的糧食收益作為解決工業(yè)資金缺乏的主要途徑。在“以農(nóng)養(yǎng)工”的糧食政策下，農(nóng)民的利益沒有得到保障，農(nóng)民的種糧積極性降低。1998年至2003年，我國糧食價格下降，糧食種植面積減少2.16億畝，糧食產(chǎn)量下降1632億斤，直接威脅到我國的糧食安全。于是，國家開始對農(nóng)業(yè)政策進行調整，在農(nóng)村實施一系列的支農(nóng)惠農(nóng)政策。所謂支農(nóng)惠農(nóng)政策是指黨和政府為了鼓勵和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設和農(nóng)民增收及生活質量提高而制定的若干扶持和傾斜政策[35]。2002年中央農(nóng)村工作會議明確提出針對農(nóng)村、農(nóng)民要“多予少取放活”，確定了惠農(nóng)政策的基調，實際上是保證農(nóng)民利益，激發(fā)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性。“多予”就是改變以往對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的吸取，采取“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略；“少取”就是降低農(nóng)民的負擔，逐步取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅等；“放活”就是充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的調節(jié)作用，尊重農(nóng)民的自主性，發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

2004年我國開始試點農(nóng)業(yè)稅減免政策，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，意味著國家對種糧進入農(nóng)業(yè)保護政策實施階段。同時，為體現(xiàn)“多予”的基本原則，出臺多項農(nóng)業(yè)補貼政策，包括良種補貼、糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼等。2009年，中央用于“三農(nóng)”支出的財政資金達7161.4億元，比上年增加1205.9億元，糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等四項補貼達1230.8億元，比上年增長19.4%[36]。2015年，開始對農(nóng)業(yè)補貼政策進行改革，將農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼與種糧直接補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，即“三補合一”。在補貼的對象上，遵照誰種地補貼誰的原則，“多種糧食，優(yōu)先支持”，將拋荒、棄耕等土地不納入補貼范圍，旨在提高種地農(nóng)民的積極性。有學者統(tǒng)計，21世紀以來，中央出臺了120多項惠農(nóng)政策，使廣大農(nóng)民獲得實惠[37]。

總體看來，國家實施的惠農(nóng)政策始終圍繞一個總目標，即鼓勵農(nóng)民種糧，提高糧食總產(chǎn)量，從而保障國家的糧食安全。由此，糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收之間就存在價值沖突，從國家對糧食市場價格的調控就可以看出，當市場糧食供給增多時，政府為儲藏糧食，降低收購價格，農(nóng)民的利益沒有得到保障，種糧意愿降低；當農(nóng)民的生產(chǎn)積極性降低時，國家又提高糧食收購價格，鼓勵農(nóng)民種糧，提倡規(guī)模經(jīng)營，從而只有一部分農(nóng)民獲益，大部分農(nóng)民沒有真正地增收。糧食收購價格在政策與市場之間動態(tài)反復調整。因此，惠農(nóng)政策的實施只是實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略的工具，農(nóng)民增收只是國家糧食安全戰(zhàn)略的副產(chǎn)品，或者是次要目標，主要目標一直是糧食安全。

三、農(nóng)民邏輯：微觀的“非糧化”個體選擇

農(nóng)民的邏輯是農(nóng)民個體的行為選擇，受到正式制度或非正式制度的制約，往往從個體、家庭與鄉(xiāng)村實際環(huán)境出發(fā)。既有研究認為，農(nóng)民的行為邏輯有道義邏輯、文化邏輯、生存邏輯、理性邏輯，本文以理性小農(nóng)為出發(fā)點，論述小農(nóng)的行為選擇。小農(nóng)的行為會受到國家宏觀政策邏輯安排的影響，在其制度框架下進行選擇，或是博弈行為、或者合作行為、或是協(xié)商行為。從小農(nóng)的實踐行為來看，近年來小農(nóng)選擇“兼農(nóng)化”“非糧化”“非農(nóng)化”的行為較為普遍，直接威脅了我國的糧食安全政策。農(nóng)民是謀取個人與家庭利益最大化的理性人，農(nóng)民為緩解人地矛盾等各種危機會充分協(xié)調使用各項生產(chǎn)要素，使得要素投入產(chǎn)出最大化。小農(nóng)戶存在著以家戶為中心的觀念意識，強調家戶成員的生產(chǎn)分配服從家戶整體利益[38]。

(一)誰來種糧：農(nóng)業(yè)女性化與老年化

在城鎮(zhèn)化的背景下，城鄉(xiāng)之間的交流與互動加速，城市就業(yè)機會廣、教育資源豐富、醫(yī)療設施較為健全，形成強大的拉力。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2020年全國農(nóng)民工總量為28560萬人，40歲及以下農(nóng)民工所占比重為49.4%，以青年勞動力居多；在性別上，男性占65.2%，女性占34.8%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示了大量青壯年勞動力流入城市，流動了的背后塑造了“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民老齡化”的樣態(tài)。由此，國家的邏輯是要求土地流轉實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。但是，農(nóng)民的行為并非如此。根據(jù)華中師范大學中國農(nóng)村研究院2021年2至3月開展的“百村觀察”項目調查數(shù)據(jù)，在2343位農(nóng)民中，有37.12%的農(nóng)民沒有種糧，種糧的有62.88%。在沒有種糧的869人中，占41.69%的農(nóng)戶沒有選擇土地流轉。從整體上看，只有18.45%的農(nóng)民選擇了土地流轉。

農(nóng)戶沒有將土地流轉，而是選擇老年人與婦女種糧，家庭分工模式呈現(xiàn)“男工女耕”“少工老耕”的現(xiàn)狀。理性小農(nóng)選擇勞動力強壯的年輕人出去務工，讓老年人、婦女等身體素質差的人留在家務農(nóng)。年輕勞動力可以在外掙取工資收入，老人與婦女可以在家解決糧食問題，農(nóng)業(yè)女性化與老年化現(xiàn)象十分嚴重。但是，這種家庭分工模式具有合理性，符合小農(nóng)戶家庭的需要，外出務工收入占家庭總收入的50%以上[39]，降低小農(nóng)對農(nóng)業(yè)收入的依賴。根據(jù)小農(nóng)戶的經(jīng)營狀況可以分為純農(nóng)戶、兼業(yè)戶、非農(nóng)戶，目前以兼業(yè)戶居多。兼業(yè)戶的表現(xiàn)形式為“抽空務農(nóng)”，年輕勞動力選擇在農(nóng)忙時回家務農(nóng)，農(nóng)閑時外出務工，達到家庭勞動力要素的最優(yōu)分配，使得家庭收入最大化。當家庭外出經(jīng)驗積累足夠后，婦女也會跟隨丈夫一同務工，雖然婦女的工資比男性少，但其收益超過了務農(nóng)的收入，這時只有老年人在家務農(nóng)。

(二)種什么糧：選擇種植經(jīng)濟作物

農(nóng)戶種植結構的選擇受到人力資源稟賦、生計壓迫、種植風險、市場效應等影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營進入到“社會化小農(nóng)”階段后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項資源要素都需要現(xiàn)金貨幣購買，增加了農(nóng)民對現(xiàn)金貨幣的需求。由此，農(nóng)民的作物種植結構盡可能實現(xiàn)利潤最大化。相對于糧食作物而言，農(nóng)民更傾向于選擇經(jīng)濟作物。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種要素包括種子、化肥、農(nóng)藥、土地、人工等成本上漲，以水稻種植為例，2003年的人工成本為152.72元/畝，2016年增長至495.34元/畝，增幅達224.34%[40]，不斷攀升的種糧成本壓縮了農(nóng)民的利潤空間，而糧價保持相對平穩(wěn)，種糧經(jīng)濟收益有所壓縮，“種糧不掙錢”基本成為農(nóng)民的共識。另一方面，通過種糧滿足基本溫飽需求的時代已經(jīng)離去，理性小農(nóng)會將農(nóng)業(yè)種植瞄準市場，根據(jù)市場需求選擇經(jīng)濟作物，如蔬菜、水果、花生、棉花、菜籽、甘蔗、香蕉、咖啡、茶葉等，且實現(xiàn)經(jīng)濟作物種植的多樣化與搭配組合，獲取農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的最大化。農(nóng)民在市場化價值觀的驅動下，已經(jīng)形成了一種抓錢行動邏輯，農(nóng)業(yè)種植的種類與形式面向市場經(jīng)濟利益[41]，種植結構調整呈現(xiàn)明顯的“少種糧”“去糧化”。

(三)如何種糧：降低成本增加收益

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，小農(nóng)戶并沒有積極采用農(nóng)業(yè)社會化服務降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，大部分仍然采用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，以家戶勞動力替代市場要素成本，帶有“自我剝削”的成分，以此降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。表2展示了華中師范大學中國農(nóng)村研究院2021年寒假“百村觀察”項目的調查數(shù)據(jù)。受訪小農(nóng)戶采用農(nóng)業(yè)社會社會化服務的占比并不高，均沒有超過30%，可能的解釋是小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)社會化服務的價格十分敏感。小農(nóng)戶在采用農(nóng)業(yè)機械服務方面的占比最高，達到29.89%，這與小農(nóng)戶家庭勞動力短缺的現(xiàn)象相吻合。小農(nóng)戶采用信息服務的占比為第二，反映了小農(nóng)戶對掌握市場信息的需求，以盡快對市場信號做出生產(chǎn)調整上的回應。小農(nóng)戶采用農(nóng)產(chǎn)品加工服務的占比最少，說明農(nóng)產(chǎn)品的價值產(chǎn)業(yè)鏈不完善，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高。從分析中可以發(fā)現(xiàn)，無論小農(nóng)戶是否采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化服務，其最終的目的是降低成本，增加收益。

表2 農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)社會化服務情況 單位：個，%

(四)激勵種糧：缺乏選擇的人的選擇

支農(nóng)惠農(nóng)政策初期取得顯著成就，但也面臨一定的問題。對于小農(nóng)戶而言，惠農(nóng)政策并沒有顯著改變其行為選擇。一方面，惠農(nóng)政策自身忽視了小農(nóng)戶。政府實行的糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼、良種補貼等都傾向于種植大戶，種植面積越大，給予補貼的標準越高。小農(nóng)戶生產(chǎn)呈現(xiàn)“小而散”的狀態(tài)，達不到規(guī)?；?jīng)營的補貼標準。正如舒爾茨所言，理性農(nóng)戶對糧食補貼政策的滿意度并非一個隨機行為，其本身就是理性選擇行為，再根據(jù)糧食補貼政策進行理性選擇[1]。同時，惠農(nóng)政策已經(jīng)表現(xiàn)出邊際效應遞減的問題。以糧食補貼政策為例，李韜的實證研究表明，糧食補貼政策逐漸不能起到增加農(nóng)戶種糧意愿的政策目標作用，沒有達到政策設計初衷。農(nóng)戶對補貼政策的滿意可能僅僅限于其增加了農(nóng)戶的收入，而對農(nóng)民的種糧意愿影響逐漸趨弱[42]。理性小農(nóng)仍然會選擇種植經(jīng)濟作物或者外出務工增加家庭收入。

另一方面，文化價值觀念抑制了惠農(nóng)政策的效應。農(nóng)村的分化選擇最窮的人種糧。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的刻板印象中，農(nóng)業(yè)勞動苦、臟、累，而收益卻少、慢、險，農(nóng)村的階層分化導致最窮的人、最沒有出路的人成為種糧的主體。農(nóng)民的身份標簽降低了農(nóng)民的社會地位，種糧逐漸被其他人看不起，不種糧也就成為農(nóng)民集體的選擇。國家的惠農(nóng)政策鼓勵農(nóng)民種糧，但是貧窮的文化價值觀念抑制農(nóng)戶種糧。調查顯示，在2343位農(nóng)民中，有37.12%的農(nóng)民沒有種糧，種糧的有62.88%?？疾焱恋鼗膹U情況發(fā)現(xiàn)，有14.48%的農(nóng)戶有土地撂荒行為，浪費了有限的土地資源。改善生活條件后的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，種地、種糧只能解決家庭的溫飽問題，僅能實現(xiàn)基本的保障，不能給家庭帶來經(jīng)濟狀態(tài)實質上突破，實現(xiàn)家庭富裕。由此，不種糧、土地荒廢情況就會出現(xiàn)，鄉(xiāng)村中最沒有出路的人才會選擇種糧。

四、國家與農(nóng)民：政治邏輯與經(jīng)濟邏輯的張力與調適

黨的十八大以來，國家始終堅持糧食安全的戰(zhàn)略布局，筑牢國家糧食安全防線，確保把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。國家與農(nóng)民在圍繞種糧問題上進行互動，但是互動的結果并不理想，政府要求“趨糧化”，而農(nóng)民卻選擇“非糧化”，農(nóng)民選擇種糧對于國家具有“外部正效應”。全國近有三分之一的耕地已“非糧化”，西南、東北和西北地區(qū)的“非糧化”更為突出[43]，國家的“非糧化”整治并沒有取得預估效果，反而產(chǎn)生負外部性[44]。可見，國家與農(nóng)民在圍繞種糧問題上有行為上的交織，但沒有實現(xiàn)有效的互動與行為上的耦合，兩者之間存在一定的張力?？梢試L試通過市場邏輯來調節(jié)兩者的張力。

(一)政治邏輯與經(jīng)濟邏輯的張力

國家結合我國的國情、世情、農(nóng)情、糧情，將“筑牢國家糧食安全防線”放在第一位，貫徹好落實好國家糧食安全戰(zhàn)略，實現(xiàn)好保障好國家糧食安全。要求糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當頭,穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)成為地方政府的政治責任，實行糧食安全黨政同責。從國家的角度理解種糧問題，其本質是政治問題，確保政治穩(wěn)定，國家的行為邏輯是遵循政治邏輯。從農(nóng)民的角度理解種糧問題，種糧已經(jīng)不是生存問題，成為經(jīng)濟問題，農(nóng)民遵循理性經(jīng)濟人假設原則，考慮的是種糧能否實現(xiàn)家庭收益最大化，農(nóng)民行為遵循的是經(jīng)濟邏輯。由此，政府的政治邏輯要的是糧，農(nóng)民要的是錢，兩者在種糧場域就會產(chǎn)生張力，實質上是兩種邏輯之間的張力。

如表3所示，國家的政治邏輯與農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯在種糧上相遇，兩個邏輯相互作用的結果是“非糧化”。國家的政治邏輯追求糧食安全，主要衡量指標是糧食產(chǎn)量，糧食產(chǎn)量高就能保障政治安全，適度規(guī)模與大規(guī)模經(jīng)營是政府期待的經(jīng)營模式。但是，理性小農(nóng)并沒有將土地流轉出去，而是將老年人和婦女的勞動力相結合，實現(xiàn)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)化，實現(xiàn)勞動力資源與生產(chǎn)要素最優(yōu)的組合。國家希望農(nóng)民種植糧食作物，如小麥、玉米、水稻等，但糧食作物的經(jīng)濟收益低，農(nóng)民會選擇種植經(jīng)濟作物，其結果是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的去糧化。國家通過農(nóng)業(yè)社會化服務提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的效率，以農(nóng)業(yè)科技提高糧作物產(chǎn)量，但農(nóng)民對農(nóng)業(yè)社會化的服務價格較為敏感，仍采用傳統(tǒng)勞動方式，使得農(nóng)業(yè)社會化服務推進不明顯。國家的惠農(nóng)政策在一定程度上忽視了小農(nóng)戶的作用，且呈現(xiàn)邊際效應遞減，農(nóng)戶認為種糧不能致富，所以出現(xiàn)農(nóng)村沒有出路的人選擇種糧。兩種邏輯張力的結果會直接威脅國家的糧食安全，那么國家的政治邏輯為什么會失效呢？

表3 國家與農(nóng)民在種糧上的張力

(二)國家的政治邏輯何以失效

在“政府要糧”與“農(nóng)民要錢”的互動中，國家在“趨糧化”上安排的失效，在于國家政治邏輯的單向性與單一性。首先，國家政治邏輯忽略了農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯。在政治邏輯的實踐中，種糧的產(chǎn)量是首要目標，直接關系國家糧食安全，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、大規(guī)模種植、土地流轉、糧食價格調整等均是政治邏輯的副產(chǎn)品，作為工具價值存在。由此，在國家糧食安全的政治邏輯中農(nóng)民種糧增收長時期沒有納入其框架，只是作為一種調節(jié)的手段。其次，國家政治邏輯忽視了農(nóng)民的需求層次邏輯。農(nóng)民的飲食需求已經(jīng)發(fā)生了重大變化，從“吃得飽”轉變?yōu)椤俺缘煤谩?，再轉變?yōu)椤俺缘媒】怠?，對農(nóng)產(chǎn)品的要素供給逐漸升級。農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求由“溫飽需求”轉變?yōu)椤吧罡辉！薄鞍l(fā)家致富”，而這是種糧無法實現(xiàn)的。最后，國家政治邏輯忽略了市場邏輯的作用。國家的邏輯與農(nóng)民的邏輯都是在市場調節(jié)背景下進行，市場為國家與農(nóng)民的互動提供了邏輯作用的場域。但是，國家卻忽視了市場邏輯的作用。農(nóng)民的種糧行為遵循鄉(xiāng)村實踐邏輯，與國家的宏偉目標之間斷裂[45]。

(三)以市場邏輯調適政治邏輯與經(jīng)濟邏輯

從計劃經(jīng)濟時代進入市場經(jīng)濟時代后，政府已經(jīng)無法通過強制性制度規(guī)范、命令等方式指定農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)，國家在種糧上的政治邏輯勢能趨弱。糧食生產(chǎn)要素市場化之后，市場對要素進行配置與調節(jié)，農(nóng)民往往遵循市場的邏輯，這與農(nóng)民追求經(jīng)濟邏輯的要求一致，市場邏輯發(fā)揮更大的作用。黨的十八屆三中全會強調：“讓市場在資源配置中起決定性作用”，這也包括讓市場在糧食生產(chǎn)中起決定性作用。從多重制度邏輯的角度來看，種糧問題包括國家的政治邏輯、農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯，還有市場的邏輯，農(nóng)民“非糧化”的出現(xiàn)是國家、農(nóng)民與市場圍繞種糧問題互動的結果。正確處理政治邏輯與經(jīng)濟邏輯之間的張力關鍵在于正確處理國家、農(nóng)民與市場的關系。強大的國家無法直接對小農(nóng)戶進行糧食生產(chǎn)的動員，只能對經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶產(chǎn)生一定的影響，國家對小農(nóng)戶種糧的干預手段失效，而無形的市場卻能夠調動成千上萬分散的小農(nóng)戶，足以說明市場邏輯的強大。

市場的邏輯遵循各種生產(chǎn)要素的可流動性，市場客觀規(guī)律調動技術、制度、人力資本等要素的配置與優(yōu)化，提高產(chǎn)品在市場中的價值[46]。其一，市場邏輯以利潤為導向，實現(xiàn)種糧致富。農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯與市場邏輯相一致，以利潤與收益最大化為原則，“種糧不掙錢”導致農(nóng)民的“非糧化”，那么“種糧掙錢”也就吸引農(nóng)民種糧，關鍵是國家要適當放松對糧食價格的控制，正確處理政府與市場的邊界，讓市場來調節(jié)糧食價格才符合等價交換的原則。在價值規(guī)律的作用下，以市場信息來引導農(nóng)民種糧致富。政府需要構建市場穩(wěn)定機制以避免“谷賤傷農(nóng)”。其二，市場邏輯實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)種糧增產(chǎn)。對于國家而言，應充分發(fā)揮市場的調節(jié)手段作用，增強彈性，實現(xiàn)合理、甚至優(yōu)質與高效的資源配置。在市場的競爭退出機制作用下，生產(chǎn)效率低下、技術落后、規(guī)模效應不明顯的小農(nóng)生產(chǎn)方式將被淘汰，在健全的土地流轉市場下，國家期望的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化與規(guī)模經(jīng)營自然可以實現(xiàn)，政府的作用是構建良性競爭的市場環(huán)境。其三，市場邏輯可以培育種糧主體。這與市場邏輯的競爭退出機制相關，種糧行為不具有公共產(chǎn)品屬性，在社會分工與自由市場要素流動下必然會培育新的生產(chǎn)主體進行種糧，既可以是大戶也可以是小農(nóng)。由此，在市場邏輯的作用下，政府可以達到保障糧食安全的目標，農(nóng)民也可以實現(xiàn)經(jīng)濟收益最大化。

多重制度邏輯之間的關系并非完全是矛盾、沖突關系，也可以存在“共贏”關系，市場邏輯為解決國家的政治邏輯與農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯之間的張力提供了思路。構建具有包容性的邏輯關系是解決兩者內在的張力的可行路徑。第一，構建“一體兩翼”的多重制度邏輯關系。所謂種糧的“一體兩翼”是指將“市場邏輯”作為“一體”，將“種糧增產(chǎn)”與“種糧增收”構成“兩翼”?！耙惑w兩翼”種糧邏輯關系的優(yōu)勢在于通過市場邏輯的作用將農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯納入國家政治邏輯的分析框架，糧食產(chǎn)量是國家的目標，糧食增收是農(nóng)民的目標。第二，正確處理國家與市場在農(nóng)民種糧行為上的干預，國家的調控必不可少，市場的調節(jié)也不可或缺，兩者圍繞著土地與種糧應形成和諧的關系，充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，以市場邏輯引導農(nóng)民種糧，以市場效應增加農(nóng)民種糧的收益，實現(xiàn)“種地富民”。第三，構建具有“韌性”的惠農(nóng)政策，小農(nóng)戶、大農(nóng)戶與專業(yè)種植戶應該均是國家糧食安全實現(xiàn)的主體，對不同的種植戶給予不同的補貼政策，體現(xiàn)差異化，但不能無視小農(nóng)戶的存在，單獨推進規(guī)模種植。總之，國家的政治邏輯與農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯之間應該相互尊重，以市場邏輯調動農(nóng)民的經(jīng)濟邏輯，構建具有包容性與韌性的政治邏輯以確保國家的糧食安全。

五、結論

在中國農(nóng)業(yè)轉型的進程中，國家的“趨糧化”行為與農(nóng)民的“非糧化”行為是現(xiàn)代社會發(fā)展的階段性特征，應置于國家經(jīng)濟發(fā)展的多重邏輯下進行理解。以多重制度邏輯為分析工具發(fā)現(xiàn)，一是國家政治邏輯與農(nóng)民經(jīng)濟邏輯遵循的原則不同導致國家的“趨糧化”行為與農(nóng)民的“非糧化”行為之間存在張力，兩種行為之間沒有實現(xiàn)耦合，兩者在價值目標、手段與途徑上存在顯著差異。國家政治邏輯遵循的是國家糧食安全原則，以糧食產(chǎn)量保安全，而農(nóng)民遵循的是經(jīng)濟收益最大化的原則。這與以往研究不同，農(nóng)民種糧的“非糧化”并非國家與農(nóng)民單一向度的結果，是相互作用的結果。二是正確處理國家與農(nóng)民在種糧問題上的張力實質是正確處理國家、農(nóng)民與市場的關系，以市場邏輯為紐帶實現(xiàn)宏觀國家與微觀小農(nóng)之間的有序互動?！敖忖忂€須系鈴人”，“非糧化”是多重邏輯疊加的結果。以市場邏輯調節(jié)國家政治邏輯與農(nóng)民經(jīng)濟邏輯之間的張力，構建“一體兩翼”的多重制度邏輯關系，增加政治邏輯的包容性，實現(xiàn)農(nóng)民“種糧增收”與國家的“種糧增產(chǎn)”。充分尊重市場邏輯的規(guī)律，發(fā)揮糧食市場的調節(jié)作用，讓市場邏輯引導農(nóng)民“種糧致富”。通過市場邏輯的調節(jié)作用，實現(xiàn)國家邏輯與農(nóng)民邏輯的共生、價值本位與工具導向的二元平衡，實現(xiàn)多重邏輯之間的耦合。