中小學(xué)教師減負(fù)的地方行動(dòng)

張書寧 王換芳

[摘 要]2019年12月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)進(jìn)一步營造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見》，中小學(xué)教師減負(fù)工作在全國范圍內(nèi)正式開啟。通過分析31份省級政府推進(jìn)教師減負(fù)舉措的政策文本，發(fā)現(xiàn)地方減負(fù)政策體現(xiàn)出一定不足，具體表現(xiàn)為政策目標(biāo)側(cè)重單一領(lǐng)域、政策話語存在模糊表述、政策內(nèi)容傾向同質(zhì)化，以及政策布局有待優(yōu)化等。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)開闊目標(biāo)視野，減輕多樣態(tài)教師負(fù)擔(dān);細(xì)化減負(fù)話語，厘清權(quán)責(zé)邊界;求索地方表達(dá)，因時(shí)因勢因情制宜;優(yōu)化政策系統(tǒng)布局，提升政策指導(dǎo)力。重新規(guī)劃減負(fù)路徑，以推進(jìn)各地中小學(xué)教師減負(fù)政策有效落實(shí)。

[關(guān)鍵詞]中小學(xué)教師;教師負(fù)擔(dān);教師減負(fù);減負(fù)政策;地方政府

[中圖分類號]G451.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號]1005-5843（2022）03-0052-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.03.009

一、問題提出

近年來，關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的社會(huì)呼聲日益高漲，教師減負(fù)問題業(yè)已引起教育決策者的重視并上升至國家議程高度。2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)進(jìn)一步營造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著中小學(xué)教師減負(fù)工作正式開啟。在《意見》的指導(dǎo)下，各地相繼頒布本地區(qū)“減負(fù)清單”，截至2021年5月31日，全國31個(gè)省級政府“減負(fù)清單”全部發(fā)布完成。

縱觀學(xué)界關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的研究，發(fā)現(xiàn)主要聚焦于教師減負(fù)的現(xiàn)狀調(diào)查與國家政策文本的價(jià)值探析，缺乏對省級教師減負(fù)政策的分析與探究。省級政府是政策決策與實(shí)施承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其出臺(tái)的減負(fù)政策是對國家政策的文本再生產(chǎn)，也是政策執(zhí)行的可操作化依據(jù)。對現(xiàn)有省級政策文本進(jìn)行考察，有助于提高地方政府的政策決策力，對國家政策的貫徹落實(shí)意義匪淺。有鑒于此，本研究基于31份省級“減負(fù)清單”，同時(shí)結(jié)合各地具體實(shí)踐成效，把握地方政府減負(fù)政策文本的特征與不足，進(jìn)而省思如何進(jìn)一步有效推進(jìn)地方中小學(xué)教師減負(fù)。

二、研究設(shè)計(jì)與文本特征

（一）研究思路與樣本選擇

文本分析法是“對大量文本數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理并賦予意義”，通常包括3種類型：第一種是通過對文本中關(guān)鍵詞進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)的定量分析;第二種是通過對文本的語句進(jìn)行話語分析的定性分析;第三種是文本定量與定性相結(jié)合的混合型分析。本研究通過各地黨委、人民政府和教育廳網(wǎng)站，以及新聞媒體平臺(tái)收集到31個(gè)省級地區(qū)的中小學(xué)教師“減負(fù)清單”，采用第三種方法從文本形式與具體內(nèi)容角度對中小學(xué)教師減負(fù)政策進(jìn)行研究。

（二）文本特征

通過對31份省級“減負(fù)清單”進(jìn)行文本分析，可以得到如下文本特征。

一是從頒布時(shí)間來看，各地響應(yīng)時(shí)間不一，差異較大。國家層面的減負(fù)政策于2019年12月頒布，廣西、江西、貴州等5個(gè)省份反應(yīng)較為迅速，2020年上半年即發(fā)布了本地區(qū)“減負(fù)清單”，映射出中小學(xué)教師減負(fù)問題已得到省級政府高度重視，多地力爭盡快將減負(fù)落至實(shí)處。大部分省份“減負(fù)清單”集中于2020年下半年頒布，說明從國家到地方，政策的執(zhí)行有一個(gè)消化、吸收和再造的過程，同時(shí)，也有6個(gè)省份政策發(fā)布相對遲緩，直到2021年上半年才先后發(fā)布，截至2021年5月31日，全國31個(gè)省級政府“減負(fù)清單”全部發(fā)布完成。

二是從頒布機(jī)構(gòu)來看，各地統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)一致性較高。國家層面的《意見》由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，大多省級政府的“減負(fù)清單”由省級黨委辦公廳和政府辦公廳印發(fā)，只有遼寧、重慶和四川三地由教育主管部門牽頭印發(fā)，揭示出省級政府對國家下派工作的承接性，同時(shí)也表明教師減負(fù)工作具有復(fù)雜性與長期性的特點(diǎn)，僅靠某一部門的管轄難以全面掌控，需要省級黨委和政府的統(tǒng)一籌措與部署。

三是從文件名稱與體例結(jié)構(gòu)來看，各地整體差異不大。就文件名稱而言，大部分政府按照《意見》中“列出具體‘減負(fù)清單’”的要求，將文件直接命名為“（地區(qū)）中小學(xué)教師‘減負(fù)清單’”，也有北京、青海等少數(shù)地區(qū)仿照國家《意見》的標(biāo)題形式進(jìn)行命名。云南、江蘇、廣東等地按照“總體要求”“具體策略”“組織保障”這一體例編制文本，但大多數(shù)省份的文本僅有“具體策略”部分，對中小學(xué)教師減負(fù)具體措施進(jìn)行直接呈現(xiàn)，體現(xiàn)出減負(fù)工作的核心要旨。

四是從指導(dǎo)思想來看，各地均強(qiáng)調(diào)深入貫徹黨和國家的教育發(fā)展理念，落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的部署，發(fā)揮各級黨委和相關(guān)部門作用，確保中小學(xué)教師潛心教書、靜心育人。借助文本挖掘軟件ROST CM6對各省“減負(fù)清單”政策文本進(jìn)行詞頻和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析（見圖1），采用定量和定性相結(jié)合的方式挖掘減負(fù)政策的核心要旨，得出相同結(jié)論。各省政策文本語義網(wǎng)絡(luò)核心位置的關(guān)鍵詞有教師、教育、不得、中小學(xué)、部門、黨委等，表明省級政府減負(fù)政策的指導(dǎo)思想聚焦教師教書育人的主責(zé)主業(yè)，通過各級黨委和相關(guān)部門的配合，切實(shí)減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)。

三、地方政府減負(fù)政策的特征與問題

采用文本分析法對中小學(xué)教師減負(fù)政策進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)各地的結(jié)構(gòu)與特征均有不同，但在推行減負(fù)的總體要求和基本任務(wù)上較為一致，與國家《意見》互為補(bǔ)充。由于我國教師減負(fù)工作剛剛起步，政策中難免有待進(jìn)一步商榷與考量的地方，通過明確政策目標(biāo)、政策話語、政策內(nèi)容以及政策布局中存在的不足，有利于更好地將理想化的政策轉(zhuǎn)化為可操作的實(shí)然路徑。

（一）政策目標(biāo)側(cè)重單一領(lǐng)域

國家《意見》出臺(tái)的核心目的是進(jìn)一步營造良好的育人環(huán)境和氛圍，讓教師全身心地投入教書育人工作，為達(dá)成這一目的，需將教師所承擔(dān)的不合理負(fù)擔(dān)系統(tǒng)有序地予以剔除。對各地減負(fù)政策關(guān)注要素進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前減負(fù)政策目標(biāo)側(cè)重單一領(lǐng)域，政策九成以上內(nèi)容聚焦在與教育教學(xué)無關(guān)的“面子上”的負(fù)擔(dān)，包括駐村扶貧、上街執(zhí)勤、社區(qū)衛(wèi)生督導(dǎo)等社會(huì)性負(fù)擔(dān)，亦包括“文山會(huì)?！?、名目繁多的檢查評比、交叉重復(fù)的報(bào)表填寫等行政性負(fù)擔(dān)。相反，政策對教育教學(xué)內(nèi)部、深層的負(fù)擔(dān)問題關(guān)注相對匱乏。一方面，教師的心理負(fù)擔(dān)缺乏必要回應(yīng)。當(dāng)前減負(fù)政策更多關(guān)注客觀負(fù)擔(dān)，對教師的主觀感受缺乏關(guān)注，但過重的應(yīng)試壓力和社會(huì)生活負(fù)擔(dān)確給教師心理造成較大損耗。應(yīng)試教育背景下，學(xué)校硬性分配給每位教師升學(xué)指標(biāo)任務(wù)，優(yōu)質(zhì)“教育資本”爭奪壓力由此傳遞給教師。從社會(huì)期待來看，社會(huì)大眾往往賦予教師崇高與無私奉獻(xiàn)的形象，如“蠟燭”“春蠶”等，認(rèn)為教師理所應(yīng)當(dāng)承載培育英才和社會(huì)發(fā)展的壓力，社會(huì)對教師的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求大大加劇了教師的心理負(fù)擔(dān);于社會(huì)角色而言，手機(jī)客戶端的普及應(yīng)用帶來工作便利的同時(shí)，也延展了教師的工作時(shí)間，身處家庭場域的教師常需繼續(xù)扮演職業(yè)角色，社會(huì)角色和家庭角色的順利轉(zhuǎn)換難以實(shí)現(xiàn)，教師由此陷入責(zé)任與義務(wù)的兩難境地。另一方面，教師的專業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)未受重視?！案咚刭|(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型”是新時(shí)代對教師的更高要求，為達(dá)成這一目標(biāo)，需要教師通過專業(yè)發(fā)展活動(dòng)，提升其專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，但“教師培訓(xùn)中重復(fù)培訓(xùn)現(xiàn)象普遍”“教研活動(dòng)流于形式”“大班額教學(xué)、兼任多科等科任負(fù)擔(dān)重”“補(bǔ)寫備課記錄、作業(yè)批改記錄、教學(xué)反思等占用大量時(shí)間”等阻礙了教師的專業(yè)發(fā)展，抑制了教師教學(xué)能力與教育質(zhì)量的提升，并引致消極情緒，這一點(diǎn)在減負(fù)政策中卻體現(xiàn)寥寥。

由此觀之，在將與教育教學(xué)無關(guān)的內(nèi)容擋在校門之外的同時(shí)，更要關(guān)注教育自身的亂作為，如何審時(shí)度勢，將教師心理負(fù)擔(dān)和專業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)納入教師減負(fù)政策目標(biāo)，拓寬減負(fù)領(lǐng)域成為亟待完善的內(nèi)容。

（二）政策話語存在模糊表述

話語（discourse）不僅指為了達(dá)到交際目的所使用的口頭或書面語言，還指一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)和過程。教師減負(fù)話語由社會(huì)實(shí)踐中利益相關(guān)主體共同牽制，不同主體立足于自身利益訴求，對“減負(fù)”話語進(jìn)行個(gè)性化建構(gòu)，塑造了“減負(fù)”話語的多元樣態(tài)，話語的多元化使“減負(fù)”難免出現(xiàn)表述模糊、責(zé)任不清現(xiàn)象。

各地減負(fù)政策在一定程度上考慮到政策執(zhí)行中的多樣化特點(diǎn)，賦予地方一定的自主權(quán)，但“確需中小學(xué)教師參與”“不合理要求”“影響正常教育教學(xué)”等話語表述較為模糊，判斷標(biāo)準(zhǔn)難以把握，行政部門往往依靠其行政職權(quán)和管理地位，將非教育教學(xué)工作直接分派給學(xué)校，要求學(xué)校和教師予以配合。強(qiáng)制攤派的社會(huì)責(zé)任和行政事務(wù)超出了教師可承受的壓力范圍，使其感到茫然無措，日漸陷入“無限責(zé)任”的漩渦無法自拔。模糊性的話語表達(dá)，使教師在學(xué)校教育中該負(fù)哪些責(zé)任、不該負(fù)哪些責(zé)任變得愈加模糊，宗教維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧、要求學(xué)生家長接種疫苗等事項(xiàng)皆由學(xué)校和教師負(fù)責(zé)，既不合法理，亦不合情理。

從具體措施來看，各地減負(fù)政策文本中禁令性話語頻頻出現(xiàn)，如“未經(jīng)縣級以上黨委審批，不得開展”“堅(jiān)決杜絕強(qiáng)制攤派無關(guān)事務(wù)”等，麥克唐納爾（McDonnell）和艾莫爾（Elmore）將其稱為命令性工具或負(fù)向激勵(lì)性工具，此類話語工具使用過溢，易激化不同主體間的矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致教師責(zé)任邊界模糊化。

（三）政策內(nèi)容傾向同質(zhì)化

國家減負(fù)政策是國家對減負(fù)工作的方向性把握，具有普適性與指導(dǎo)性，省級政府要準(zhǔn)確傳達(dá)與貫徹國家政策精神，在總體要求、目標(biāo)任務(wù)等方面與國家意志保持一致，維護(hù)黨的權(quán)威與集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但國家政策的普適性也代表著對具體細(xì)節(jié)的關(guān)注度不足，省級政府要在國家政策精神的統(tǒng)一指導(dǎo)下統(tǒng)籌規(guī)劃，探索富有地方特色的可操作性細(xì)則。在國家減負(fù)政策中，14項(xiàng)減負(fù)任務(wù)中有9項(xiàng)將“各級黨委和政府”作為直接責(zé)任單位，多項(xiàng)任務(wù)明確要求“各級黨委和政府對具體事務(wù)進(jìn)行完善與細(xì)化”。諸如改進(jìn)考核方式方法方面，要求“各級黨委和政府及有關(guān)部門完善考核評價(jià)體系，體現(xiàn)差別化原則”，但有58.1%的省級政府僅是對該項(xiàng)舉措進(jìn)行重復(fù)，體現(xiàn)出自上而下的效仿，并未進(jìn)一步細(xì)化完善考核評價(jià)體系。

進(jìn)一步按詞匯相似性聚類分析，得到政策文本在內(nèi)容上的相關(guān)性。如表1所示，31個(gè)地方與國家政策文本的Pearson相關(guān)系數(shù)總體在0.702～0.905之間，表明各地減負(fù)政策內(nèi)容與國家減負(fù)政策相關(guān)度較高，各地政策普遍采用上行下效的政策對齊方式，對國家減負(fù)政策進(jìn)行照搬式復(fù)述或重組性復(fù)述，以規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。如：某省“減負(fù)清單”共13條，是在國家14條減負(fù)措施基礎(chǔ)上刪去1條形成的;某省“減負(fù)清單”在對國家減負(fù)措施拆分基礎(chǔ)上增至15條，合理范圍內(nèi)的因地制宜未得到必要的回應(yīng)。

同樣地，地方政府也會(huì)采取“相互對標(biāo)”的方式，以減少地方政策推進(jìn)中“不作為” “亂作為”的政策風(fēng)險(xiǎn)。諸如在報(bào)表填寫方面，國家給予地方“按需統(tǒng)籌”的自由裁量權(quán)，但多地文本中將此項(xiàng)規(guī)定“相互對標(biāo)”為“精簡填報(bào)內(nèi)容和次數(shù)，不得要求重復(fù)填報(bào)或多頭報(bào)送”，僅貫徹中央文件中“精簡報(bào)表填寫工作”的政策精神，未完全按照本地實(shí)際訴求，具化為可操作的地方行動(dòng)指南。與上級政策的對齊和同級政策的對標(biāo)使不同地區(qū)政策漸趨同質(zhì)化，一定程度上制約了政策執(zhí)行成效、壓抑了地方政策活力。因此，地方政府推進(jìn)教師減負(fù)政策時(shí)，要在對國家政策充分學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)的基礎(chǔ)上，聚焦地方性特征，積極尋求合理范圍內(nèi)的地方表達(dá)。

（四）政策布局有待優(yōu)化

科學(xué)合理的政策系統(tǒng)布局，能夠有效提升政策的指導(dǎo)力與執(zhí)行力，避免產(chǎn)生不必要的“溢出效應(yīng)”和“不虞效應(yīng)”。在國家政策的宏觀引領(lǐng)下，省級政府結(jié)合當(dāng)?shù)貞?zhàn)略需求統(tǒng)籌推進(jìn)減負(fù)政策，但政策的縱向銜接與橫向配合仍有待優(yōu)化與完善。

縱向來看，減負(fù)政策的前后銜接有待完善。在政策關(guān)注主題方面，教師減負(fù)是基于“讓教師全身心投入教書育人工作”核心要義的全新設(shè)計(jì)，應(yīng)從構(gòu)建完整的新時(shí)代教師隊(duì)伍的高度去理解本項(xiàng)政策，但遺憾的是目前多數(shù)省級政策文本僅關(guān)注教師減負(fù)本身，很少有將教師減負(fù)與新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)、教育現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)等緊密銜接與結(jié)合的。在政策關(guān)注主體方面，教師減負(fù)應(yīng)與學(xué)生減負(fù)、考試減負(fù)等相互銜接，特別是在“雙減”背景下，需要重點(diǎn)統(tǒng)籌處理教師減負(fù)與學(xué)生減負(fù)的關(guān)系，因?yàn)槎呤窍喟槎?，如果將學(xué)生減負(fù)落實(shí)到位，教師負(fù)擔(dān)則不減自輕，反之亦然。但縱觀各地教師減負(fù)政策文本，絕大多數(shù)省份僅將政策目標(biāo)群體界定為中小學(xué)教師，很少提及學(xué)生或其他目標(biāo)主體。

橫向觀之，減負(fù)政策的配套跟進(jìn)有待提升。教師減負(fù)是一項(xiàng)歷史問題，從上世紀(jì)50年代中小學(xué)教師通過報(bào)章媒體表達(dá)減輕工作負(fù)擔(dān)訴求至今，橫亙半個(gè)多世紀(jì)，國家層面終于在2019年12月正式出臺(tái)第一部教師減負(fù)專項(xiàng)政策。結(jié)合政策環(huán)境來看，目前教師減負(fù)政策仍處于初始階段，積極防范與督導(dǎo)評估等環(huán)節(jié)沒有得到應(yīng)有重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅有48.4%的省份配套制定了加強(qiáng)督導(dǎo)、加強(qiáng)引導(dǎo)等保障措施，更多的是出臺(tái)“應(yīng)急”調(diào)控工作方案，“運(yùn)動(dòng)式減負(fù)”現(xiàn)象比較突出。從長遠(yuǎn)來看，要及時(shí)補(bǔ)齊配套制度，在強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)、加大宣傳力度等方面向縱深發(fā)展，優(yōu)化減負(fù)政策系統(tǒng)布局，明確教師減負(fù)實(shí)施方向，推動(dòng)教師減負(fù)走深走實(shí)。

四、完善地方政府減負(fù)政策的路徑

為有效化解減負(fù)政策中存在的不足，各地政府應(yīng)從政策目標(biāo)、政策話語、政策內(nèi)容和政策布局方面出發(fā)，重新規(guī)劃減負(fù)路徑，全方位推進(jìn)教師減負(fù)政策的籌措與落實(shí)。

（一）開闊目標(biāo)視野，減輕多樣態(tài)教師負(fù)擔(dān)

教師減負(fù)政策既要立足于當(dāng)前實(shí)際問題，也要放眼于未來長遠(yuǎn)發(fā)展，要破除偏重非教育教學(xué)負(fù)擔(dān)單一領(lǐng)域的目標(biāo)視野，以全局化、系統(tǒng)化的戰(zhàn)略思維引領(lǐng)減負(fù)工作。以教書育人本職任務(wù)為邏輯起點(diǎn)，對教師工作量進(jìn)行合理核定，為緩解教師心理壓力和專業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)預(yù)留時(shí)間和空間，為減除教師多樣態(tài)負(fù)擔(dān)提供理論依據(jù)。

一方面，加強(qiáng)教師心理輔導(dǎo)和援助。通過心理健康教育、心理咨詢、心理疏導(dǎo)等方式，密切關(guān)注教師情感變化和心理負(fù)擔(dān)，及時(shí)舒減教師由心理和情感波動(dòng)所引致的不良情緒，增強(qiáng)其心理耐受力，以達(dá)到減壓、減負(fù)的效果。除此之外，還應(yīng)改進(jìn)教師評價(jià)體系，合理引導(dǎo)社會(huì)對教師的期待，“唯考試是從、以分?jǐn)?shù)論英雄”有失評價(jià)的客觀公正，應(yīng)扭轉(zhuǎn)單一量化指標(biāo)評價(jià)教師，合理控制班級名次、升學(xué)率等在教師業(yè)績考評中的比重，增添教師師德師風(fēng)、關(guān)懷學(xué)生等柔性評價(jià)指標(biāo)，充分發(fā)揮評價(jià)體系的正向引導(dǎo)和激勵(lì)作用。轉(zhuǎn)變家長教育質(zhì)量觀和成長成才觀，選擇“適合的教育”，引導(dǎo)個(gè)性發(fā)展，減少向?qū)W生、教師施壓，避免高期待、嚴(yán)要求加劇教師的“重負(fù)感”。加強(qiáng)家校溝通，消解雙方的不信任感，如上海、浙江等地建立線上家長發(fā)展學(xué)校，合理借助信息化手段，給予教師生存狀態(tài)的關(guān)注與尊重。

另一方面，精簡教師專業(yè)發(fā)展活動(dòng)。加強(qiáng)對形式化、與教育教學(xué)無關(guān)培訓(xùn)的減除與整治，精簡培訓(xùn)項(xiàng)目和次數(shù)，增強(qiáng)培訓(xùn)內(nèi)容的針對性，注重滿足不同發(fā)展水平的教師訴求，分層培訓(xùn)。具體實(shí)施方案為：對骨干教師進(jìn)行反思性培訓(xùn)，通過分享師帶徒經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人特色教育理論，促進(jìn)其反思與再發(fā)展;對一般教師進(jìn)行教學(xué)實(shí)踐能力的培訓(xùn)，研討如何將教育理論轉(zhuǎn)化為教育實(shí)踐，推進(jìn)教師“站好講臺(tái)”;對新手教師進(jìn)行基礎(chǔ)理論和適應(yīng)性教學(xué)的培訓(xùn)，對非師范畢業(yè)的教師增加教育學(xué)基礎(chǔ)性培訓(xùn)，助力新手教師“站穩(wěn)講臺(tái)”。

（二）細(xì)化減負(fù)話語，厘清權(quán)責(zé)邊界

具體的操作性指示越多，政策就越容易執(zhí)行，若政策表述模糊不清，會(huì)使減負(fù)行動(dòng)的方向越來越模糊，政策的執(zhí)行者也會(huì)采取各種各樣的“變通”方式，使得政策本身失去意義。有鑒于此，應(yīng)加快減負(fù)政策話語的合理細(xì)化，改變以國家干部的管理制度對教師職業(yè)進(jìn)行支配，克服教師責(zé)任行政化傾向，理順不同主體權(quán)責(zé)邊界，推進(jìn)政策話語盡快落地。

一方面，出臺(tái)權(quán)責(zé)清單劃定不同主體的責(zé)任范圍，規(guī)范相關(guān)部門管理權(quán)限。權(quán)責(zé)清單中需劃定各部門、各主體必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做哪些工作，避免減負(fù)工作的遺漏或交叉重復(fù)。即：厘清由教師教書育人本職自然延展的職責(zé)，如師資匱乏帶來的教師“包班”教學(xué)與管理職責(zé);明確多重主管部門攤派任務(wù)的職責(zé)，如不同部門同月不同時(shí)間不定期檢查驗(yàn)收同一任務(wù)內(nèi)容。對于“減負(fù)清單”中“確需參與”“不合理要求”等規(guī)定，需要規(guī)范程序進(jìn)行評估，不能由行政部門拍腦袋直接發(fā)文給學(xué)校，強(qiáng)制教師不折不扣執(zhí)行。對于是否“影響教育教學(xué)”也應(yīng)尊重學(xué)校、教師等多方意見，如多方認(rèn)為任務(wù)已影響到教育教學(xué)，就應(yīng)予以拒絕，進(jìn)而形成行政部門、街道社區(qū)、學(xué)校、教師等主體間相互影響、相互制約的良性關(guān)系。對于“減負(fù)清單”中的權(quán)責(zé)劃定，應(yīng)為每一條規(guī)定確立責(zé)任主體，使得有據(jù)可依、有責(zé)可追，河北、海南兩省“減負(fù)清單”中責(zé)任主體的劃定可為此提供一定參照。

另一方面，下發(fā)正面清單，對減負(fù)工作做正向引導(dǎo)。各地減負(fù)政策中命令性或負(fù)向激勵(lì)性禁令話語居多，雖對“不應(yīng)該做什么”做出明確限定，但過多反向話語使減負(fù)政策碎片化、教師職責(zé)擴(kuò)大化，亟需優(yōu)化政策工具組合，利用正向激勵(lì)工具、勸告工具、能力建設(shè)工具等明確多主體權(quán)責(zé)范疇，出臺(tái)系統(tǒng)規(guī)范的正面清單，正向影響不同主體的價(jià)值與行動(dòng)傾向。江蘇省對教師減負(fù)正面清單已有初步探索，對于可以進(jìn)入校園的督查、檢查、評比、考核等劃定范圍，共有12個(gè)項(xiàng)目，并根據(jù)實(shí)際情況定期更新、動(dòng)態(tài)調(diào)整、總量不增，值得借鑒與學(xué)習(xí)。

（三）求索地方表達(dá)，因時(shí)因勢因情制宜

省級政府在國家政策落實(shí)中發(fā)揮著“上傳下達(dá)”的關(guān)鍵作用，在被賦予一定自由裁量權(quán)的同時(shí)，不能將政策落實(shí)簡單理解為上級政策的“照搬照抄”以及同級政策間的“相互對標(biāo)”，而是在理解國家頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方教師負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀和省情、輿情，變粗放式的管理模板為精細(xì)化的管理方式，聚焦真實(shí)弊病和問題癥結(jié)，提煉出解決教師重負(fù)感的地方專業(yè)話語，為解決地方性難題提供范例。

求索教師減負(fù)地方表達(dá)時(shí)需要具體考慮以下幾個(gè)方面。一是起點(diǎn)多元。由于我國疆域遼闊，不同地方的政策制定起點(diǎn)各不相同，需要充分考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域等不同特點(diǎn)，避免減負(fù)政策“一刀切”。針對鄉(xiāng)村教師課時(shí)量過多的負(fù)擔(dān)，應(yīng)改革當(dāng)前師資配置標(biāo)準(zhǔn)，允許鄉(xiāng)村教師配置在“生師比”和“班師比”相結(jié)合的基礎(chǔ)上引入“科師比”，緩解鄉(xiāng)村多學(xué)科師資短缺的問題，以減輕教師課時(shí)量超標(biāo)的工作負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)較發(fā)達(dá)的地區(qū)可以借助自身資源優(yōu)勢，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)多維度觀測教師工作量，建立和完善教師超工作量的激勵(lì)機(jī)制，并將教師工作量指標(biāo)納入評價(jià)考核體系，使教師“勞”有所得。二是模式多元。各地依據(jù)自身特點(diǎn)選擇不同的減負(fù)推進(jìn)模式，在教育質(zhì)量相對均衡、教師減負(fù)相對可控的地區(qū)采取常態(tài)化模式，強(qiáng)調(diào)國家政策的地方解釋。在教學(xué)質(zhì)量參差不齊、教師減負(fù)治理難度較大的地區(qū)采取專項(xiàng)行動(dòng)模式，短時(shí)高效地開展大規(guī)模、集中式的教師減負(fù)整治行動(dòng)，優(yōu)化教師工作環(huán)境。三是中國特色。貼近國情明確地方政策的中國特色，保證各地教師減負(fù)政策的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)與國家一脈相承。首先，要加強(qiáng)比較研究，拓寬國際視野，無論是域外的“工作量挑戰(zhàn)”“減負(fù)”項(xiàng)目，還是為“減負(fù)”提供智慧支持的開放性“循證”成果案例庫，都可以為地方減負(fù)政策體系提供借鑒。其次，要回歸我們的文化傳統(tǒng)，各地應(yīng)充分汲取歷史文化中的積極經(jīng)驗(yàn)，不能通過盲目刪除古詩詞教學(xué)以減輕教學(xué)負(fù)擔(dān)。再次，要關(guān)注自身教育實(shí)踐，扎根鄉(xiāng)土大地，不斷探尋教師減負(fù)的地方表達(dá)。

（四）優(yōu)化政策系統(tǒng)布局，提升政策指導(dǎo)力

系統(tǒng)思考是美國學(xué)者圣吉（P.Senge）提出的五項(xiàng)修煉的核心和歸宿，系統(tǒng)思考要求用系統(tǒng)的觀點(diǎn)看待組織的發(fā)展。從網(wǎng)絡(luò)型嵌入到結(jié)構(gòu)型嵌入，行動(dòng)者總是處于特定的制度結(jié)構(gòu)之中，孤立地進(jìn)行單項(xiàng)教育革新通常會(huì)出現(xiàn)“社會(huì)化不足”的問題，因此，教師減負(fù)布局應(yīng)從碎片化轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種政策措施，并根據(jù)需要從縱向銜接與橫向配合上進(jìn)行結(jié)構(gòu)重建。

縱向方面，做好減負(fù)政策的前后銜接，即新頒布政策與既有政策之間的銜接，這種銜接有助于避免政策出現(xiàn)孤立性，避免產(chǎn)生過度盲目的路徑依賴，引導(dǎo)地方政府厘清思路，提高政策的執(zhí)行力?？傮w而言，教師減負(fù)政策與新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)、基層減負(fù)同步推進(jìn)，需要明確與《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》等重要政策的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及教師減負(fù)政策與學(xué)生減負(fù)、考試減負(fù)等密切聯(lián)系;需要協(xié)調(diào)《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》、“雙減”等政策;還需要充分考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)等不同特點(diǎn)，與東北振興、西部開發(fā)、中部崛起區(qū)域戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略互為補(bǔ)充，彌補(bǔ)教師減負(fù)政策銜接的缺失與不足。

橫向方面，強(qiáng)化配套政策的保障落實(shí)。配套政策的及時(shí)出臺(tái)，有助于明確政策重點(diǎn)與發(fā)展方向，進(jìn)而推進(jìn)政策順利執(zhí)行。一方面，確立追蹤檢測和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。我國目前還沒有開展教師工作負(fù)擔(dān)的專項(xiàng)監(jiān)測工作，缺少一手?jǐn)?shù)據(jù)，因此，我們要加快開展教師工作負(fù)擔(dān)監(jiān)測研究，建立教師負(fù)擔(dān)動(dòng)態(tài)追蹤機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)手段驅(qū)動(dòng)教師減負(fù)的落實(shí)。可借鑒上海、浙江等地學(xué)生減負(fù)的有益經(jīng)驗(yàn)，編制“教師負(fù)擔(dān)指數(shù)”，并將其作為教育質(zhì)量監(jiān)測核心指標(biāo)。與此同時(shí)，建立各級教師減負(fù)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，以《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》實(shí)施為契機(jī)，明確教師減負(fù)高壓線，對減負(fù)政策落實(shí)存在偏誤、敷衍塞責(zé)的，要依法問責(zé)相關(guān)負(fù)責(zé)人，維護(hù)教師合法權(quán)益。另一方面，擴(kuò)大政策宣傳，強(qiáng)化積極輿論引導(dǎo)。地方政府要規(guī)范新聞媒體宣傳工作，相關(guān)部門要加強(qiáng)對新聞媒體的管理力度，積極引導(dǎo)正向輿論，對負(fù)面新聞力爭還原真相，切忌扭曲事實(shí)，以樹立教師專業(yè)權(quán)威;準(zhǔn)確解讀與宣傳教師減負(fù)政策，以榜樣示范、事跡報(bào)道等形式強(qiáng)化教師正面形象，引導(dǎo)公眾尊重、理解教師工作，共同營造良好的教育教學(xué)環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：劉麗）

Local Action for Primary and Secondary School Teachers to Reduce Their Burdens ——Text Analysis Based on 31 Provincial “Load Reduction Lists”

ZHANG Shuning ，WANG Huanfang

（Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang 321004， China）

Abstract： In December 2019， the General Office of the CPC Central Committee and The General Office of the State Council jointly issued several Opinions on Reducing the Burden of Primary and Secondary School Teachers and Further creating a Good Environment for Education and Teaching， which officially started the work of reducing the burden of primary and secondary school teachers across the country. Through the analysis of 31 policy texts of provincial governments promoting teachers' burden reduction measures， it is found that the local burden reduction policies have some shortcomings， which are as follows： the policy objectives focus on a single field， the policy discourse has vague expression， the policy content tends to be homogenous and the policy layout needs to be optimized. Therefore， we should broaden the target vision and reduce the burden of diverse teachers. Refine the discourse of reducing burden， clarify the boundary of power and responsibility; Seek local expression， due to the beginning and the situation; Optimize the policy system layout， enhance the policy guidance， in order to promote the effective implementation of the policy of reducing the burden of primary and secondary school teachers.

Key words： ?primary and secondary school teachers; teacher burden; teachers reduce the burden; burden reduction policy; local government