關(guān)于事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的若干思考

陳雙玲

摘 要：事業(yè)單位的評估和績效考核管理在傳統(tǒng)定義上是相對分開的。但由于近年來社會發(fā)展相關(guān)的預(yù)算績效管理模式的穩(wěn)步發(fā)展和逐步完善，兩者的結(jié)合已經(jīng)完成了以績效為導(dǎo)向，以監(jiān)督為保障的預(yù)算績效管理，具有綜合效益。以此為契機，不少事業(yè)單位逐步進(jìn)入預(yù)算績效管理，取得了高質(zhì)量的成果。但是，就具體工作而言，預(yù)算績效管理不能停留在表面。仍需深入開展工作，使其充分適應(yīng)財政改革創(chuàng)新和事業(yè)單位發(fā)展的需要。本文從事業(yè)單位的具體情況出發(fā)，思考全面預(yù)算和績效管理的有關(guān)問題。深入分析實施過程中的重點難點，并針對此，尋找與之相匹配的創(chuàng)新改革力量，并希望全方位探索預(yù)算績效管理進(jìn)一步提高單位的預(yù)算管理能力。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;全面預(yù)算管控;緒效管理

事業(yè)單位是兼顧公益性特點的國家政府行政辦公組織，所從事的業(yè)務(wù)與科教文衛(wèi)有關(guān)。事業(yè)單位性質(zhì)特殊，國家政府考慮到這一因素，為保證其穩(wěn)定運行，采取單位預(yù)算申請存量資金的管控模式。一切正常進(jìn)行，權(quán)力得到充分發(fā)揮。因此，對事業(yè)單位而言，成本管理非常重要。絕大多數(shù)和事業(yè)單位在實施預(yù)算績效管理時，并沒有獲得預(yù)期的管理成果，將全面預(yù)算的績效管理模式應(yīng)用在事業(yè)單位的運營中，應(yīng)對實際實施的諸多問題有充分的考慮。發(fā)現(xiàn)其中的問題，并將此作為改進(jìn)管理的依據(jù)。從而有效提高預(yù)算績效管理的質(zhì)量，促進(jìn)事業(yè)單位長期穩(wěn)定運營。

一、預(yù)算績效管理全面實施重要性分析

績效管理與成本預(yù)算密切相關(guān)，對績效進(jìn)行全面的預(yù)算管理，能提高成本預(yù)算的有效性，加強資產(chǎn)升級設(shè)備，協(xié)助事業(yè)單位和事業(yè)單位改進(jìn)工作，進(jìn)而推進(jìn)事業(yè)單位相關(guān)業(yè)務(wù)的建設(shè)進(jìn)程，并充分體現(xiàn)效率性、責(zé)任性和資金的透明度。

預(yù)算績效管理全面實施的另一個重要意義是實現(xiàn)公共財政收入的專業(yè)化和社會資源的精細(xì)化管理，使得事業(yè)單位的經(jīng)營成本管理更有效，為職工發(fā)放的福利，較為規(guī)范，同時也提升內(nèi)部員工的工作質(zhì)量。確保相關(guān)工作的目的性、實用性和考量性，確保績效指標(biāo)得以落實。強化全面預(yù)算績效，需從多個角度去考慮預(yù)算支出的合理性，重視管理資金的支出和對員工的考核。加強事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)，增強部門間商務(wù)談判分析能力、高運營效率、較強的盈利功能性。

二、全面實施績效預(yù)算管理面臨的阻礙

（一）思想觀念的革新障礙

對績效實施預(yù)算管理是一種新生的管理理念，在推廣和應(yīng)用的工作中，容易受到傳統(tǒng)管理思想的阻礙。在事業(yè)單位內(nèi)部，全面績效預(yù)算管理的實施時間并不長，部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理者對這一管理理念的認(rèn)識還很淺薄。單位內(nèi)相關(guān)負(fù)責(zé)人對績效預(yù)算管理的核心意義理解不深刻，解決績效預(yù)算管理的日常業(yè)務(wù)表現(xiàn)出不良情緒?，F(xiàn)階段，組織間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的約束性規(guī)章制度功能，使本單位的權(quán)益不分大局，始終是中流砥柱。

一些事業(yè)單位在預(yù)算績效管理的基本構(gòu)建中。雖然建立了相關(guān)的步驟和管理制度，但仍缺乏專業(yè)的管理單位和相關(guān)的工作管理。四風(fēng)問題普遍存在，多數(shù)企業(yè)缺乏績效考核意識、不切實際、簡單填寫，修改原有的管理規(guī)定，也使得事業(yè)單位的預(yù)算績效管理變得膚淺，所起到的現(xiàn)實作用也很微弱，在此條件下，迫切需要構(gòu)建績效評價的核心概念。有的事業(yè)單位應(yīng)用全面預(yù)算績效管理手段，獲得了比較明顯的管理成效，但其意見和控制的廣度仍有待擴大。許多地區(qū)性部門的預(yù)算評估只面向一些比較重要的項目，這就導(dǎo)致整體的資金落實情況控制效果不夠好。在此條件下，實現(xiàn)對預(yù)算績效考核的多方面管理就有一定難度，也無法充分發(fā)揮全面預(yù)算績效管理的作用。

（二）制度體系欠缺，不利于實際操作

當(dāng)前，很多地方的事業(yè)單位都強調(diào)預(yù)算管理，忽視績效考核管理。部分行業(yè)存量資金表現(xiàn)出了低效、積累、消耗的問題。不僅如此，執(zhí)行預(yù)算計劃也有難度。不能有效發(fā)揮績效考核的激勵作用。從上述情況不難推出績效全面預(yù)算存在制度體系缺陷。具體包括缺乏規(guī)章制度的支持，事業(yè)單位內(nèi)部在執(zhí)行績效管理模式時，缺乏制度的支持，導(dǎo)致獲得的績效管理效益不夠好。

實際執(zhí)行全面預(yù)算績效管理時，由于目前認(rèn)識不足，綜合管理體系建設(shè)不完善，股票基金以外的資產(chǎn)已成為績效考核管理的盲點，如缺乏實物投資管理。事業(yè)單位內(nèi)部，固定資產(chǎn)占很大比重，單位內(nèi)部對資產(chǎn)的管理和控制是否及時會在投資環(huán)節(jié)有所反映。在管理采購環(huán)節(jié)方面，存在的問題是沒有嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行申請。庫存系統(tǒng)仍然需要實施，改善賬目不一致，避免財產(chǎn)外流未獲救助，將不利于事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。此外，在采購管理層面也存在一些會計不可控點，控制難度高，不可能全部使用。

（三）預(yù)算方法單一，指標(biāo)量化功能弱

目前事業(yè)單位在全面實施預(yù)算績效管理的工作中，存在使用單一預(yù)算方法的問題，所設(shè)置的指標(biāo)量化功能也不夠強。管理績效過程中，具備較強量化作用的指標(biāo)能為數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)處理工作提供支持。缺乏科研管理機制和有效的管理方案，甚至有的還在繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的管理方法。因此，人工錄入數(shù)據(jù)信息嚴(yán)重危害了事業(yè)單位全面落實預(yù)算績效管理手段，導(dǎo)致管理有效性顯著弱化。

確定指標(biāo)這項工作非常重要，關(guān)系到績效考核的合理性和準(zhǔn)確性，成本預(yù)算指標(biāo)值的優(yōu)化和溶出是否科學(xué)有效的量化分析，同時會影響制定指標(biāo)值的有效性和可行性。成本預(yù)算指標(biāo)值的單一量化分析，也將危及本單位預(yù)算管理的實施。發(fā)現(xiàn)集成成本預(yù)算管理模型并不難?？冃Э己斯芾砜梢詮亩喾矫嫣剿魇聵I(yè)單位資產(chǎn)等各種資源的配置和運用。

（四）數(shù)據(jù)處理技術(shù)陳舊，有效性不佳

全面預(yù)算績效的管理方式，需要做大量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和處理工作，需要用到計算機的數(shù)據(jù)處理功能，確保信息資源的質(zhì)量，提高對信息的處理效率。間接改善組織的業(yè)務(wù)。單位預(yù)算績效管理的整體水平，我不知道具體的應(yīng)用情況。目前事業(yè)單位執(zhí)行績效預(yù)算管理，采用的考核技術(shù)不夠先進(jìn)，使用陳舊的考核軟件，導(dǎo)致事業(yè)單位績效考核的發(fā)展落后于先進(jìn)的發(fā)展水平。

事業(yè)單位經(jīng)濟活動內(nèi)控體系也存在前期檢查不足、申報程序不規(guī)范、立項后先立項等問題。就預(yù)算管理而言，不科學(xué)的設(shè)置和隨機調(diào)整問題的高發(fā)率將使內(nèi)部控制體系形同虛設(shè)，失去權(quán)威和約束。

（五）績效結(jié)果應(yīng)用不夠，追求問責(zé)不力

影響事業(yè)單位預(yù)算績效評估結(jié)果的因素五花八門，一是預(yù)算績效評估還沒于財務(wù)資金安排真正掛鉤，如一部分社會民生項目，即使通過評估得出這一部分績效欠佳，考慮到其社會經(jīng)濟效益，也不會真正減少資金預(yù)算，甚至還可能加大資金投入;二是不健全的獎懲制度以及執(zhí)行不力。雖然各大事業(yè)單位在回報部門年度預(yù)算時也遞交了預(yù)算績效計劃和評價報告，財務(wù)部門也邀請了專業(yè)行家對事業(yè)單位績效評估報告進(jìn)行專業(yè)評審。然而，現(xiàn)階段只對優(yōu)秀的事業(yè)單位作出物質(zhì)獎勵，缺乏對績效工作態(tài)度不良或結(jié)果不優(yōu)事業(yè)單位的重視，沒有采取相應(yīng)的問責(zé)措施。

三、全面實施預(yù)算績效管理的發(fā)展策略

全面預(yù)算績效管理模式的應(yīng)用，要積極改善管理意識淡薄的問題，健全并完善管理體系，提高管理的規(guī)范性水平，為全面預(yù)算績效管理提供足夠的幫助和支持。在此條件下，績效預(yù)算管理才能得到全面有效的落實。融入成本預(yù)算監(jiān)督過程，解決以上四類績效考核管理瓶頸，為完善最終預(yù)算績效管理，需要多方面制定相關(guān)制度并認(rèn)真落實。

（一）強化認(rèn)識，贏得多維度支持

事業(yè)單位要高度關(guān)心和重點預(yù)算績效管理各項工作，切實加強全體員工對績效管理模式的認(rèn)識，并充分彰顯其管理職能，想盡辦法提升管理效果。一方面，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和管理者應(yīng)對全面預(yù)算績效管理引起重視，為管理活動的開展提供有效支持，加強調(diào)整事業(yè)單位內(nèi)部對全面預(yù)算績效管理的認(rèn)識;另一方面，強化預(yù)算管理人才隊伍建設(shè)，著重培養(yǎng)績效管理專業(yè)人員，不斷提升績效管理人員的專業(yè)基礎(chǔ)和技能，促使各個部門在預(yù)算績效管理中發(fā)揮其功能和作用。具體來說，各大單位應(yīng)該創(chuàng)設(shè)專業(yè)知識培訓(xùn)活動，并融合技術(shù)培訓(xùn)的內(nèi)容，從而有效增強全面預(yù)算管理的專業(yè)性和技術(shù)性。與事業(yè)單位內(nèi)部實際情況相結(jié)合，對績效預(yù)算進(jìn)行全面的統(tǒng)籌規(guī)劃，細(xì)化責(zé)任，明確分工。以傳遞員工激情，突出整合與管控責(zé)任。此外，塑造預(yù)算績效管理的常態(tài)核心理念，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行面向、整體、系統(tǒng)、多層次、多角度、全步驟的控制，確定合適而又有效的績效考核指標(biāo)。對績效的預(yù)算和評估應(yīng)包含多方面的內(nèi)容，基礎(chǔ)的是公共預(yù)算、政府資金預(yù)算，除此之外還應(yīng)該有經(jīng)營資產(chǎn)預(yù)算、投資項目預(yù)算，真正體現(xiàn)績效預(yù)算的全面性、整體性概念。

（二）面向管理重點，完善制度體系

首先，事業(yè)單位應(yīng)該從以往粗放、隨意的預(yù)算績效管理方式轉(zhuǎn)化為專業(yè)化、精細(xì)化的模式。事業(yè)單位在運營期間，重視對成本的預(yù)算管理，應(yīng)該將績效預(yù)算管理納入到成本預(yù)算管理的范圍內(nèi)，也要將地、市政府的收支納入績效考核管理，可以提高財政局的運作水平，促進(jìn)事業(yè)單位的整體績效考核和監(jiān)督。不難看出，績效考核管理對完善事業(yè)單位的成本預(yù)算管理非常關(guān)鍵，全面績效預(yù)算管理的開展會影響到單位多項事物的進(jìn)展。在完善績效考核服務(wù)體系時，要格外重視從預(yù)算管理到采購物資、存儲物資設(shè)備、質(zhì)量驗收環(huán)節(jié)、物資申領(lǐng)、設(shè)備維修、加工等各個環(huán)節(jié)。做好業(yè)務(wù)和財務(wù)銜接，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)干部的前提下，落實屬地管理、向人負(fù)責(zé)的實際責(zé)任制，發(fā)現(xiàn)不合格的管理，立即報告并妥善處理，有效控制重點風(fēng)險行業(yè)。

其次，建設(shè)和健全事業(yè)單位預(yù)算績效指標(biāo)體系。主管部門應(yīng)該樹立正確的管理觀念，統(tǒng)一部署，資源整合，落實績效指標(biāo)體系的建立，同時可以邀請熟悉事業(yè)單位績效管理的專家，以財政資金、預(yù)算績效高效管理為主要目標(biāo)，對績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和體系的建立提出科學(xué)、恰當(dāng)、合理的建議，從而打造具有事業(yè)單位、行業(yè)、部門特色的預(yù)算績效評估指標(biāo)體系。同時，績效指標(biāo)應(yīng)該兼顧靈活、多元和穩(wěn)定性，根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)和變化不斷健全指標(biāo)體系，推動各項工作的有序進(jìn)行。

（三）實現(xiàn)量化分析，提高預(yù)算準(zhǔn)確性

預(yù)算績效計劃的合理性，會影響到事業(yè)單位預(yù)算管理和控制的有效性，也會影響到管理工作的開展效率。優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效管理辦法對于促進(jìn)績效管理有效落實、大幅健全預(yù)算管控起著至關(guān)重要的作用。有關(guān)監(jiān)管部門要結(jié)合多方面成本管理的具體現(xiàn)狀，積極開展預(yù)算績效管理方案的創(chuàng)新，淘汰傳統(tǒng)的人工錄入，融入現(xiàn)代信息技術(shù)，有效改進(jìn)成本管理，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行績效考核工作，分析時使用過去的數(shù)據(jù)，完成對資源消耗的預(yù)算，以專項分析的模式來處理支出，實現(xiàn)對預(yù)算績效指標(biāo)的精細(xì)化管理。為有效緩解績效預(yù)算的現(xiàn)實壓力，可根據(jù)現(xiàn)實情況對指標(biāo)進(jìn)行量化的調(diào)整。

（四）借助信息技術(shù)，強化內(nèi)部控制

事業(yè)單位對信息技術(shù)的應(yīng)用非常廣泛，在全面實施預(yù)算績效管理手段時，也要借助信息技術(shù)的優(yōu)勢，提高內(nèi)部控制的有效性，及時反饋科研監(jiān)督意見，推動部門從始至終走在正確的內(nèi)部控制軌道。事業(yè)單位可根據(jù)實際情況設(shè)立重點軟件開發(fā)單位，開發(fā)設(shè)計更適合自身實際技術(shù)和專業(yè)計算的軟件。同時，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)績效考核管理互聯(lián)網(wǎng)，方便相關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行考核。對信息內(nèi)容進(jìn)行匯總分析，完成對預(yù)算執(zhí)行情況的實時管控。在有效保證資產(chǎn)流動性充分透明和安全的同時，突出預(yù)算績效管理的實效性，使信息技術(shù)的交付和運用自始至終都注重提高資產(chǎn)利用的經(jīng)濟效益，從成本效益角度考慮，然后利用信息化對科技支撐部門和事業(yè)單位進(jìn)行事前評估、事中監(jiān)督、事后評估過程的預(yù)算績效管理。

（五）建立完善的事前績效評估機制

事業(yè)單位預(yù)算績效評價是全面落實績效管理的關(guān)鍵抓手，各大事業(yè)單位應(yīng)該設(shè)立獨立、專門、專業(yè)的績效評估機構(gòu)，而不是具體執(zhí)行落實某一項目的部門，堅持績效評價的專業(yè)性，以形成有效、積極、高效的制衡。財政部門負(fù)責(zé)起草預(yù)評估管理制度和相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確項目預(yù)評估，制定總體評估計劃。主管部門負(fù)責(zé)各預(yù)算單位在預(yù)評估工作中的組織和指導(dǎo)，并監(jiān)督預(yù)評估和改進(jìn)工作。各預(yù)算單位負(fù)責(zé)制定本單位預(yù)評估的相關(guān)管理制度。在預(yù)評估工作的實際組織和實施中，他們與行政和第三方審查部門合作開展評估工作。選擇重點、重點項目，委托第三方中介部門開展績效評價，可以提高成本預(yù)算的準(zhǔn)確性，保證成本預(yù)算運行規(guī)模的有效化。

外部評價方面，各財務(wù)部門和事業(yè)單位可以根據(jù)我國財政部下發(fā)的政策文件，結(jié)合現(xiàn)實實際制定相應(yīng)的實施細(xì)則和管理辦法;建立事業(yè)單位預(yù)算績效管理專家?guī)?，對第三方合作結(jié)構(gòu)進(jìn)行專門管理和指導(dǎo)，財務(wù)部門則需要做好第三方結(jié)構(gòu)的監(jiān)督、規(guī)范、引導(dǎo)工作，能夠為各項工作開展提供整體方向，促進(jìn)事前績效評估各項工作的順利進(jìn)行。

（六）合理應(yīng)用預(yù)算績效評估結(jié)果。

一是建立科學(xué)的績效結(jié)果網(wǎng)絡(luò)管理平臺。一方面，將評估數(shù)據(jù)輸入網(wǎng)絡(luò)管理平臺，在事業(yè)單位和財政內(nèi)部之間實現(xiàn)信息資源共享;另一方面，收集預(yù)算績效評價管理、評價、指標(biāo)等數(shù)據(jù)信息，通過大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)為各大事業(yè)單位、各大行業(yè)形成績效標(biāo)準(zhǔn)體系和績效參考標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步健全、精細(xì)、完善績效評價指標(biāo)提供依據(jù)和參考;二是健全預(yù)算績效評價結(jié)果通報規(guī)章制度?？冃гu估結(jié)果相對優(yōu)秀的部門給予相應(yīng)的獎勵和表彰，評價結(jié)果相對落后的部門，應(yīng)該要給予科學(xué)范圍內(nèi)的通報批評;三是將績效評價結(jié)果有效納入目標(biāo)責(zé)任制考核范圍內(nèi)，并確定其占有相應(yīng)的分值比例?？冃гu價結(jié)果應(yīng)該及時返回同級人事管理、組織、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，作為公務(wù)員評獎評優(yōu)和干部任用選拔的重要根據(jù);四是建立績效評估結(jié)果信息公開規(guī)章制度。應(yīng)該按照我國政府機關(guān)部門信息公開的規(guī)定，與部門決算、預(yù)算一樣，在科學(xué)范圍內(nèi)公開?？梢栽谪斦块T網(wǎng)站和事業(yè)單位網(wǎng)站上向全社會成員公考績效評價的結(jié)果，接受公眾和社會的監(jiān)督，促使財政資金使用更加透明、公平;五是建立財政預(yù)算安排與績效評估結(jié)果掛鉤制度。對于資金使用效率高、評價得分高的事業(yè)單位，給予適當(dāng)?shù)莫剟詈捅碚?對于資金使用效益相對較差、評價得分低的事業(yè)單位責(zé)令整改，整改不到位或整改不及時的單位可以消減預(yù)算、停撥資金，甚至取消一定的項目。

四、結(jié)束語

事業(yè)單位要加強成本預(yù)算審查結(jié)論使用制度，建立審查報告意見和反饋制度，完善問題整改力度的事后核準(zhǔn)，建立績效評價結(jié)果和制度調(diào)整關(guān)系制度，并對績效考核結(jié)果突出的項目實施獎勵。類型確保項目督促審核結(jié)果后立即進(jìn)行調(diào)整。堅持統(tǒng)籌兼顧、支出責(zé)任、崗位責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)心重點單位，全面客觀反映存量資金履責(zé)水平，進(jìn)一步完善制度，持續(xù)提高經(jīng)濟效益和存量資金的應(yīng)用效率，為決策部署的有力落實提供有力支撐。

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