機構改革背景下城市設計管理機制調整的探索

金 剛

0 引言

2018年初，黨的十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，中共中央隨即印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，提出組建自然資源部，并將住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理職能劃歸自然資源部。與城鄉(xiāng)規(guī)劃關聯(lián)密切的城市設計管理職能是同步劃轉還是仍歸屬于住房和城鄉(xiāng)建設部，并未在此次機構改革中清晰明確。因此，兩部委通過不同方式開展城市設計的管理指導工作（表1），上下級跨系統(tǒng)指導監(jiān)督、同層級跨部門事權重疊的復雜情況難以避免。由于頂層關系不明，國內各省市確定了不同的管理賦權情況 ，其中，以西藏自治區(qū)為例 ，出現(xiàn)了由住建部門管理城市設計工作的全新情況。長期以來，城市設計主要結合法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序來開展工作，盡管在編制內容與方法上有成熟的管理經驗，但尚未建立起法定且獨立實施的管理機制。

表1 2018年至今國家層面有關城市設計的指導工作概況Tab.1 overview of the national guidance work on urban design since 2018

自1983年上海虹橋新區(qū)城市設計開啟了中國城市設計實踐以來，我國城市設計管理大體可分為技術管理（2000年之前）、實施管理（2000—2015年）[1]、全過程管理（2015年之后）[2]三個主要階段（圖1）。2000年之前，研究主要集中于城市設計本身的技術方法和內容體系，尚未涉及對實施管理的探討。2000年開始，隨著城市設計作為提高和改善城市環(huán)境的一項重要工作[3]，與規(guī)劃管理脫節(jié)[4]、流于“意象展示”難于實施[5]等問題逐漸凸顯，學術領域開始關注城市設計實施管理的規(guī)范化、法制化[6]，以及建立設計管理制度[7]等方面。2015年中央城市工作會議之后，針對已有實施痛點進行針對性的改良工作的研究逐漸增多，包括對實施程序管理[8]、精細化管理[9]、法定化管理[10]等方面，側重于探討城市設計“怎么用得更好”的“后段”管理工作。2017年之后隨著《城市設計管理辦法》出臺和城市設計試點工作的開展，學術領域也開始對從編制到實施的“全過程”行政管理進行梳理[11-13]。

機構改革背景下，當不具備城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的省市級住建部門開展城市設計工作時，將面對在工作事權、部門協(xié)調、實施管控、人才建設等方面的不適應問題，迫切需求應對性的管理機制改良。從2018年機構改革之后，學術領域對新形勢下的設計框架[14]、技術改革[15]、縱向傳導[16]、創(chuàng)新應用[17-19]等內容進行探討，但針對管理機制調整的研究仍然較少。因此，本文采用文獻分析、案例研究、訪談調研 等方法，旨在國內部分省市由住建部門管理城市設計工作的背景下，結合西藏自治區(qū)的相關工作經驗，從行政管理角度，探討城市設計管理機制調整的策略方向與實踐路徑。

1 當前城市設計管理機制存在問題的思考

1.1 工作性質：技術思維局限，尚未發(fā)揮整體統(tǒng)籌作用

機構改革后，市縣層面“建設與規(guī)劃”相對分離，由于缺乏信息對稱的溝通機制，城鄉(xiāng)建設行動安排欠缺系統(tǒng)考慮，多以項目迅速建成為導向，導致建設行為的碎片化[20]，造成建設內容沖突、項目布點欠佳、資源投放浪費等問題。因此，各級住建部門亟需重新尋找發(fā)揮綜合統(tǒng)籌作用的行政工具。

城市設計具有整體視野、綜合協(xié)調的價值，具備“五年規(guī)劃”所缺乏的空間安排屬性。但當前城市設計工作仍舊局限在“形態(tài)管理與風貌管控”的單一技術領域，尚未拓寬概念內涵，與其他城鄉(xiāng)建設平行職能缺乏對接，未能發(fā)揮整體性與系統(tǒng)性的統(tǒng)籌作用。

1.2 編制內容：存有事權爭議，缺乏針對性與靈活性

部分工作內容存有事權爭議。當前城市設計發(fā)揮落實城市規(guī)劃、指導建筑設計的上下銜接作用[21]，與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理結合緊密，部分工作內容與原城鄉(xiāng)規(guī)劃較類似。因此，單獨編制的城市設計通常也涉及人口、功能產業(yè)、用地劃分、交通路網、公共設施等系統(tǒng)內容，與國土空間規(guī)劃較為重復，在具體實施時易產生事權爭議，部分成果只能成為跨部門工作建議甚至完全棄用。

缺少針對性的作為與靈活性的調整。部分城市設計延續(xù)城市擴張時期的理念，為管控開發(fā)而設置龐雜的編制內容。與住建部門事權對比，對公共空間、步行環(huán)境、小微綠地等人民更關注的內容投入力量不足，對功能策劃、道路交通、市政安全等非必要內容又不能合理調減，存在“所需與所為”錯配情況。

1.3 實施管控：部門協(xié)同不暢，缺少直接建設抓手

與法定規(guī)劃結合的實施路徑發(fā)生調整。國內天津、南京[22-23]等地的經驗表明，將城市設計管理納入城市規(guī)劃管理環(huán)節(jié)，可以建立起完整的城市設計管理體系，發(fā)揮城市設計作用[24]，《城市設計管理辦法》最終也肯定了這一路徑模式。但是，當原城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市設計職能分屬不同行政部門時，將需要構建全面及時的信息共享、爭議協(xié)調、方案校核機制，才能保障城市設計實施（圖2）。這種行政能力要求高、行政溝通成本大的實施機制需要調整磨合，近期內可能會遇到關鍵信息丟失、圖文理解偏差、建設效果走形等挑戰(zhàn)。

城市設計難以轉為直接建設項目。國內城市設計為適應城市快速擴張的規(guī)劃管理需求，發(fā)展至今已偏重于開發(fā)工具的屬性；而在注重“建筑”與“工程”的城鄉(xiāng)建設管理事權內，較少轉為直接實施項目，實施抓手過于單一。

1.4 隊伍建設：管理人力不足，非官方力量補充機制尚未建立

城市設計基層管理人力嚴重不足。城市設計專業(yè)性較強，即便不考慮美學等主觀審查，僅是對成果規(guī)范性、合理性、可實施性等管理審查也需要相當的專業(yè)技術儲備，對管理人員相關專業(yè)素質要求較高。原市縣級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門中城市設計相關技術人員本就相對不足；機構改革后，市縣級住建部門也很少接轉原城鄉(xiāng)規(guī)劃技術人員。西藏自治區(qū)市縣級住建部門幾乎沒有設立單獨的城市設計管理機構，城市設計專業(yè)人員幾近空白。

亟待建立非官方力量補充機制。盡管部分城市建立了城市設計專家?guī)?，但從實施效果來看，在?guī)范性、操作性等方面的審查精度較難達到使用要求。實際工作中更需要穩(wěn)定的專業(yè)技術團隊，通過合法合規(guī)的長期約定，直接參與到城市設計審查審批工作。

2 國內外城市設計管理機制改革更新的實踐經驗

國外城市設計管理機制經歷數十年變化，逐步形成當前較為成熟的制度規(guī)范[25]，對管理機制如何調整演化有較多經驗。同時，近年來住房和城鄉(xiāng)建設部也開始探索非傳統(tǒng)城市設計的工作類型與管理路徑，對城市設計管理機制的調整改良也有所啟發(fā)。本文通過梳理總結部分國內外在機制改革方面的實踐經驗，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)出以下共同特征。

2.1 強調城市設計在建設領域的系統(tǒng)協(xié)調作用

在城市建設領域的系統(tǒng)作為來看，強調與其他系統(tǒng)要素的統(tǒng)籌考慮和各專項系統(tǒng)的協(xié)調銜接。英國以設計導引（design guide）、設計準則（design code）、評估體系（assessment framework）等程序強化城市設計管理的法定效力，在建設工作中加強如人車分流、視覺政策、歷史性環(huán)境等多個跨專業(yè)系統(tǒng)的協(xié)調落實[26]。新加坡在總體規(guī)劃層級中疊加了城市設計導則與專項詳細控制規(guī)劃，以設計角度建立起與公共利益相關規(guī)劃設計的協(xié)調平臺，加強城市設計導則與各專項系統(tǒng)在價值理念、成果表達、實施路徑的一致性。

2.2 緊跟理念轉型調整工作重點

在工作的內容框架方面，注重與時俱進，結合時代需求，適時調整編制內容與重點。

為了應對城市開發(fā)形態(tài)的無序發(fā)展，美國眾多地區(qū)通過區(qū)劃控制（zonging）中的設計審查（design review），對城市形態(tài)管控進行詳實的設計管控[27]，技術團隊的工作在于編制管控圖文。隨著“以人為本”價值取向的回歸，為改變形態(tài)引導粗放單一、場所營造缺失、均質蔓延等問題，美國100多個城市逐步使用《精明準則》進行建設管控，更加關注混合利用、公共場所、街道空間、自然地區(qū)設計等細節(jié)內容[28]。

國內重慶市開展的城市體檢工作中，聚焦城市人民所需，通過問卷、電話、手機等多元方式收集基層民意，梳理人民最關注的工作內容[29]。依據城市體檢，重慶住建部門出臺了《重慶市城市更新管理辦法》，擯棄了全面鋪開的思路，針對性地制定治理提升內容。

2.3 關注實施路徑的精準有效

在設計實施方面，強化在具體項目立項、審查、批準等微觀層面的程序機制，也關注直接生成具體實施項目。

新加坡采用競標技術條款的方式，在項目審查實施層面提出可操作性的控制要求，并推行雙信封響應機制[30]，確保開發(fā)項目優(yōu)先滿足城市設計要求，再進入商務審議，極大地提高了城市設計導則的實施管控力度。

近年來，國內眾多城市開展的“雙修”（生態(tài)修復與城市修補）工作，在整體空間系統(tǒng)安排的基礎上，更加注重落實具體的建設項目庫[31]，明晰項目空間邊界、主管部門、投資規(guī)模、時間進度，制定直接面向建設的操作手冊。

2.4 注重多部門協(xié)作的法定程序

從多部門協(xié)調管理的經驗來看，國外更關注明文立法來保障協(xié)同機制，注重制定清晰準確的工作指南。英國行政部門調整較為頻繁，城市設計控制程序涉及多個部門間的交叉行政[32]，因此在制度安排上更突出程序立法，由各地方政府具體制定設計審查與管控的協(xié)作機制。新加坡則成立專業(yè)設計審查機構，成員來自與城市建設相關的多個部門，如旅游局、土地局、陸交局等[33]；在協(xié)作機制上將人力細分為設計咨詢委員會、設計導則豁免委員會、專家顧問小組等，賦予清晰的工作主題與邊界。

2.5 保障公眾、專家和非官方機構的參與合作

在多方參與方面，依據自身體制環(huán)境保障公眾參與的機制，提供非官方機構合作的制度接口，確保價值理念與人民所需契合，提升成果的規(guī)范合理性。

國外多數國家始終強調公眾作為政府行政的監(jiān)督者和共同治理的參與者，在公眾調查、咨詢、質詢等方面進行法制保障。英國建筑與建成環(huán)境委員會（CABE）[34]為非官方機構，為政府提供設計決策判斷素材、專業(yè)技術導則和專著、宣傳推廣、成果審查、實施評價等技術工作支持。日本在《建筑基本法》的制度框架下[35]，催生出大量民間團體參與城市設計的審議、監(jiān)督與執(zhí)行，建立起基于民事權利的非官方機構參與制度。

國內浙江、江蘇、重慶等地近年來推動了城市設計公示制度，有效提升了公眾參與力度。北京、上海、廈門等城市探索了存量更新地區(qū)的“社區(qū)責任規(guī)劃師”制度[36]，深圳探索了“總設計師”團隊模式[37]，在為官方提供技術支撐方面取得了良好效果。2020年住房和城鄉(xiāng)建設部開始探索“城市總建筑師制度”，逐步建立總建筑師牽頭推進城市設計及審查的工作機制。

3 西藏自治區(qū)城市設計管理機制的實踐探索

為落實西藏自治區(qū)機構改革的決策部署，省級住建部門（以下簡稱“住建廳”）開展了一系列有關城市設計的工作（表2）?；趪鴥韧獾某晒涷灒〗◤d對西藏自治區(qū)城市設計工作中存在的若干痛點問題進行了針對性的機制調整（圖3），取得了一定的實踐成果。

表2 西藏自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設廳制定的城市設計相關文件Tab.2 working documents on urban design formulated by Housing and Urban-Rural Development Department of Tibet

3.1 明確以城市設計為龍頭統(tǒng)籌各項城鄉(xiāng)建設工作

基于西藏自治區(qū)城市建設工作中：發(fā)展目標缺少支撐、專項系統(tǒng)缺乏協(xié)調、具體建設零散組織等現(xiàn)實問題，住建廳探索以城市設計為統(tǒng)籌的工作機制。

統(tǒng)一部門共識。《西藏自治區(qū)“十四五”時期城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)劃》和《關于推進我區(qū)城市設計工作的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）中明文確定“以城市設計為龍頭推進城鄉(xiāng)建設高質量、高品質、高效率發(fā)展”，極大地拓展了城市設計職能的內涵。

統(tǒng)籌平行職能。住建廳確定了具體處室來管理城市設計，統(tǒng)籌其他平行職能的工作成果，現(xiàn)階段重點關注價值理念契合、方案框架優(yōu)化、項目布局協(xié)調。例如，經與相關處室協(xié)商，《西藏自治區(qū)完整綠色社區(qū)創(chuàng)建行動實施意見》（以下簡稱“《社區(qū)行動》”）中強調了以城市設計全面指導各項基礎設施的投放與建設。

3.2 依據新發(fā)展理念制定動態(tài)靈活的編制內容框架

住建廳明確了城市設計工作的新理念[38]，始終緊扣“幸福家園美好生活”主題，將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市設計全過程。圍繞新理念，適時增減編制的內容框架，準許各地動態(tài)調整框架。

強調“以人為本”增加重點內容，《西藏自治區(qū)城市設計編制導則（試行）》（以下簡稱“《導則》”）強調要結合城市體檢，以人民為中心，就人民關注的人居環(huán)境問題確定編制內容或加強工作深度。

允許因地制宜減少無謂工作，各級市縣可依據本地實際，不硬性編制與國土空間規(guī)劃的重疊內容，減少不必要的設計內容。例如，阿里地區(qū)首府因人口與自然本底特征，無需過多涉及路網、停車、通風廊道等內容。

3.3 探索“總體設計—專項行動—實施項目”的直接實施機制

基于西藏自治區(qū)城市建設以各地援建項目為主的特征，結合國內“雙修”工作經驗，住建廳著手打通宏觀設計與微觀項目之間的傳導關系，拓展出總體城市設計的新實施路徑。

中觀層面，《意見》《導則》明確要將總體城市設計轉為專項的行動計劃，要體現(xiàn)時代價值理念，不拘泥于單項職能，應集成多個系統(tǒng)要素。例如，《拉薩堆龍中心城區(qū)總體城市設計》中就制定了高原韌性、阡陌交通、賞街讀巷等行動計劃。

微觀層面，《意見》《導則》指出在行動計劃基礎上，策劃以政府投資或省市援建為主的項目清單，并初步框定空間布局，明確政府主導部門。

在此路徑下，總體城市設計成果不僅限于下位的城市設計或國土空間規(guī)劃中的若干條文，成果中涉及的公共設施、步道、園林等內容均能轉化為實施項目。

3.4 探索以項目審批為平臺的部門協(xié)同機制

面對西藏自治區(qū)部門溝通對接的現(xiàn)實情況，住建廳與其他相關部門共商，探索了將城市設計轉為審查依據，依據“項目審批”平臺的部門協(xié)同機制。

一是轉換思維。建設項目作為城市建設的微觀載體，具有易于多部門理解的審批流程。在項目審查審批程序中植入城市設計審查，將改變部門之間的抽象技術對接，搭建起邏輯簡潔的協(xié)同機制。考慮到部門協(xié)同尚需磨合，近期僅以“建筑設計審查”為切入點開展“試點工作”，三部門聯(lián)合下發(fā)《西藏自治區(qū)關于明確加強城市與建筑風貌管理相關要求的通知》（以下簡稱“《風貌通知》”）。

二是轉變關系。在審批項目時，部門協(xié)同關系由“部門之間對接”轉化為“部門協(xié)同對外”，事權重疊內容由互相爭議轉為共同使用，更易建立聯(lián)合機制?！讹L貌通知》發(fā)改、住建、自然資源三部門聯(lián)合發(fā)布和《社區(qū)行動》十六部門聯(lián)合發(fā)布，均得益于這一關系轉變。

三是明確事權?！讹L貌通知》中明文確定會商和函商機制，明晰各項城市設計審查要素的歸口事權，指出各部門在項目審批程序中的工作責權與處理方式，例如，項目的建筑方案設計必須符合城市設計專章要求，才能通過相應的審查程序。

3.5 結合城市總建筑師制度分階段建立非官方的輔助審查機制

基于城市設計管理人員匱乏的實際局面，住建廳一方面建議地方可近期引入第三方技術機構；另一方面結合試點工作，探索應對長遠的城市總建筑師審查機制。

著眼當下，借助市場與公眾力量加強設計審查?！兑庖姟贰秾t》提出城市設計應在住建部門相關網站進行公示，納入公眾建議。參照西藏自治區(qū)在施工圖審查、消防設計審查等工作中的成功經驗，建議市縣級住建部門可采購技術咨詢服務，加強成果審查，出具審查報告。審查重點關注與其他規(guī)劃是否一致，成果內容是否規(guī)范準確，成果轉譯（針對項目審查所需的條文、指標、簡圖）是否清晰簡潔等。

面向未來，圍繞總建筑師設立專業(yè)審查機構。以拉薩試點為基礎，擬采用政府聘用與考核，建立團隊，按量有償計酬，明確團隊在城市設計審查、項目可研、規(guī)劃評審等工作中的參與權、建議權和否決權。

4 城市設計管理機制調整的策略建議

基于西藏自治區(qū)城市設計管理機制調整的探索實踐和操作辦法，本文初步歸納總結出同類管理背景下機制調整的策略方向，供其他省市參考。

4.1 藍圖統(tǒng)籌：從單一工具到全局引領

城市設計要突破管控“形態(tài)與風貌”的范疇，依據各地現(xiàn)實需求，拓展城市設計“用來干什么”的性質內涵，成為城鄉(xiāng)建設事業(yè)的統(tǒng)籌“藍圖”。部門內應搭建起城市設計協(xié)調城鄉(xiāng)建設各職能工作的規(guī)章制度，各系統(tǒng)的技術協(xié)商、事權協(xié)調、任務分工、行動方案、項目落地等工作均可與城市設計對接。技術上應鼓勵借助數據手段，實時更新信息并整合方案，形成“一對多”的“漏斗”式統(tǒng)籌模式，提升城鄉(xiāng)建設工作質量（圖4）。

4.2 理念轉變：從求全錯配到精準施策

城市設計要轉變固化求全、力量錯配的編制內容，緊扣全新的時代理念，抓住城鄉(xiāng)建設領域的關鍵環(huán)節(jié)，綱舉目張，精準施策（圖5）。

堅持理念引領。當前城市發(fā)展的邏輯正在轉變，要擺脫服務于開發(fā)擴張的固有思維，將人民對美好生活的向往作為城市設計工作的根本目標，回歸以人文本，倡導綠色發(fā)展，以時代主題引領具體編制內容的轉變。

走向精準施策。面向市民迫切需求、生態(tài)可持續(xù)訴求、關鍵資源保護等新發(fā)展理念下的重要議題，應該增加定制化的編制內容。面向城市的不同本底，允許調減操作意義不強的工作內容，解放技術單位的工作力量。

4.3 行動落實：從規(guī)劃轉譯到項目路徑

總體城市設計要改變納入國土空間規(guī)劃和轉為下位城市設計的單一“轉譯”路徑，建立“設計—行動—項目”落實機制，將間接的技術工具轉為直接的實施抓手（圖6）。

從系統(tǒng)集成維度制定行動計劃，以多要素整合、可實施操作、易宣貫推廣為原則，明確城市設計各分項系統(tǒng)的“一攬子”解決方案?？山Y合城市發(fā)展的長遠目標和近期問題，凝練行動主題，引導建設重點。

從事權分工維度落實項目庫，以行動計劃下的項目為準，明確責任部門、建設時序、空間布局、技術指標等關鍵信息。項目庫經政府審批后可直接實施，也可成為相關部門的遠期項目計劃。各省市也可結合自身實際，納入市場投資為主的項目，拓展項目庫的適用廣度。

4.4 部門協(xié)同：從技術對接到聯(lián)合審查

既有實施路徑如果不暢，則要轉變“設計對接規(guī)劃”的純技術領域思路，下沉到“建設項目”層面，圍繞項目聯(lián)合審查建立協(xié)同機制，轉變部門關系、明晰工作責權。

管控關鍵過程，要在項目“可研”“規(guī)劃許可”“施工許可”等涉及行政許可的程序中直接納入城市設計審查（圖7）。

制定工作指南，采用組建專門機構、會商、函商等多種審查方式，以部門合作最大可能性為準則形成明文的制度公約。

4.5 多方參與：從內部管控到開放共謀

城市設計工作要逐步改變內部行政管理的方式，借助公眾、技術人員、第三方機構的力量，堅定價值理念，提升管控質量。

深化公眾參與和專家合作模式。在設計公示的基礎上，需加強在前期調研訪談與后續(xù)實施監(jiān)督兩方面的人民參與力度。結合城市總建筑師制度探索，賦予專家一定的行政決策權力。

建立非官方專業(yè)機構的長期合作機制。順應當前在行政許可和行政審批方面的改革趨勢，與非官方的獨立機構、技術企業(yè)、民間團體等探索長期合作機制，賦予設計審查權力，改善一線工作人員技術儲備不足的局面。

5 結語

傳統(tǒng)城市設計管理始終與法定規(guī)劃重疊捆綁，機構改革之后，當住建部門獨立開展城市設計工作時將面臨新生的現(xiàn)實困難，推動管理機制的動態(tài)調整具有重要意義。本文結合西藏自治區(qū)實踐，探索了關于性質定位、內容框架、實施抓手、部門協(xié)同、人力隊伍等管理機制方面的調整策略，為其他同類背景城市開展城市設計工作提供了一些可借鑒的方法參考和應對建議。

需要指出，本文涉及的西藏自治區(qū)實踐不是“全盤重構”，并非建構一套完整的管理體制，而是針對現(xiàn)實需求進行的局部優(yōu)化改良；也不是“一蹴而就”，后續(xù)將根據各項規(guī)定的試行情況，適時動態(tài)修訂。

城市設計的主管權責必將逐步清晰，管理機制也需要不斷的更新迭代，期待未來結合新的痛點難點，對本文初步探索的方法策略進行優(yōu)化。

注釋：

① 在市縣（含直轄市）層面，一類明文確定城市設計工作由自然資源部門承擔（如北京市、重慶市、杭州市等）；一類暫無明文，沿用原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門（現(xiàn)自然資源部門）主管；一類由開發(fā)業(yè)主、平臺公司、屬地政府組織城市設計編制，具體管理權責部門歸屬由市縣政府自由裁量。

② 西藏自治區(qū)人民政府“三定”方案中明確由住房和城鄉(xiāng)建設廳管理城市設計工作，各市（地）相關工作也由住建部門管理。

③ 筆者在日常工作中與西藏自治區(qū)各市（地）住建部門進行對接，通過電話采訪、會議訪談等方式，了解市縣層面城市設計工作開展的實際情況、困難與建議。