我國少數(shù)民族權(quán)利的保障成就、實踐特征與時代意義

【摘 要】歷年人權(quán)白皮書表現(xiàn)出，我國少數(shù)民族權(quán)利保障進一步具體化、規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化，實現(xiàn)了從“賦權(quán)”到“賦能”的歷史性跨越。這反映少數(shù)民族權(quán)利保障的實踐特征：推行民族區(qū)域自治制度;提升少數(shù)民族權(quán)利保障的法治化水平;以發(fā)展促人權(quán)，加強少數(shù)民族群眾的可行能力和實質(zhì)性自由。我國少數(shù)民族權(quán)利保障不僅體現(xiàn)出少數(shù)民族群眾的政治、經(jīng)濟、社會、文化等權(quán)利的現(xiàn)實享有，更意味著鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)，具有提升各族人民對中華民族共同體的歸屬感和使命感，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族權(quán)利保障;民族區(qū)域自治;共同體意識;賦能;人權(quán)白皮書

【作 者】熊蕓萱，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院博士研究生。重慶，401120。

【中圖分類號】D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-454X（2022）02-0025-0008

少數(shù)民族權(quán)利保障是國際社會少數(shù)人權(quán)利保障的重要內(nèi)容，也是中國人權(quán)事業(yè)的重要組成部分。然而，部分國家對少數(shù)民族權(quán)利保障存在質(zhì)疑：在權(quán)利屬性上，有些國家不承認(rèn)少數(shù)民族的獨特性并否認(rèn)少數(shù)民族人權(quán)保障的必要性;在權(quán)利享有上，有些國家對少數(shù)民族的權(quán)利保障只能停留在紙面上;有些國家則表面上強調(diào)尊重少數(shù)族裔的文化傳統(tǒng)、宗教信仰、生活方式，實際上卻致使了少數(shù)族裔生活水平和文化程度的明顯落后。這些質(zhì)疑具有兩方面的指向：一方面，少數(shù)民族權(quán)利在很大程度上被視為一種道德權(quán)利，其意義僅在于提供一個實現(xiàn)的可能性;另一方面，某些國家側(cè)重于消極權(quán)利的保護（“不干預(yù)”的做法），表面上是在強調(diào)尊重生活方式和文化傳統(tǒng)的多樣性，但實質(zhì)上卻降低了少數(shù)族裔享有政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的整體水平。我國是統(tǒng)一的多民族國家，尊重和保障少數(shù)民族權(quán)利是鑄牢中華民族共同體意識、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的應(yīng)有之義。正如習(xí)近平同志所說：“鑄牢中華民族共同體意識，就是要引導(dǎo)各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。”[1]當(dāng)前，我國少數(shù)民族權(quán)利保障已實現(xiàn)從“賦權(quán)”向“賦能”、從“輸血”向“造血”的跨越式發(fā)展。根據(jù)中國政府發(fā)布的歷年人權(quán)白皮書，對少數(shù)民族權(quán)利保障的發(fā)展成就與實踐特征進行梳理和總結(jié)，有助于進一步闡釋少數(shù)民族權(quán)利保障對鑄牢中華民族共同體意識的時代意義。

一、少數(shù)民族權(quán)利保障的發(fā)展成就：從“賦權(quán)”到“賦能”

“少數(shù)民族權(quán)利保障”真實記錄了少數(shù)民族爭取人權(quán)、尊重人權(quán)、保障人權(quán)、實現(xiàn)人權(quán)的發(fā)展成就，是人權(quán)白皮書的重要組成部分。從1991年到2022年1月，中國政府已累計發(fā)布白皮書149部，其中關(guān)涉少數(shù)民族權(quán)利保障的年度人權(quán)白皮書有16部，關(guān)涉民族邊疆類的人權(quán)白皮書有29部。少數(shù)民族權(quán)利保障是中國人權(quán)事業(yè)進展的一個縮影，充分體現(xiàn)了以社會主義制度為根本的統(tǒng)一多民族國家，對民族平等、共同發(fā)展、共同繁榮的本質(zhì)追求。從歷年人權(quán)白皮書可以看出，我國少數(shù)民族權(quán)利保障進一步具體化、規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化。對少數(shù)民族物質(zhì)文化層面的“硬需求”進行升級，讓少數(shù)民族群眾享有更好的收入、社會保障、工作、教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、居住條件以及精神文化生活;同時也對少數(shù)民族群眾獲得感、幸福感、尊嚴(yán)等具有主觀色彩的“軟需求”提出了新的要求。[2]二者的交匯體現(xiàn)為更高層次的物質(zhì)性需求與精神性需求的多元疊加，這意味著我國少數(shù)民族權(quán)利保障水平提升到了一個全方位的新高度。

少數(shù)民族的政治參與權(quán)是廣泛的、多層面、多渠道、交融式的。[3]少數(shù)民族通過政治參與向國家政治體系表達(dá)本民族的愿望和訴求，主要體現(xiàn)為三個層面：首先，少數(shù)民族在國家層面的參政議政權(quán)獲得充分實現(xiàn)。少數(shù)民族按照一定的代表比例，在全國人大和政治協(xié)商會議兩大平臺直接參與國家的政治事務(wù)管理，這反映出其主動參與政治生活的行為可能性增大。十三屆全國人大代表和政協(xié)委員中分別有少數(shù)民族代表438名，少數(shù)民族委員247名，分別占比14.7%、11.45%。[4]其次，在民族自治地方層面按照相關(guān)法律規(guī)定，直接參與地方事務(wù)的管理。新疆第十三屆人大代表共548名，其中少數(shù)民族代表353名，占比64.42%。1最后是在非民族地方層面，通過一定的補充立法和政策措施，使散居少數(shù)民族能夠參與非自治地區(qū)的事務(wù)管理。

少數(shù)民族的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)獲得巨大改善，不僅解決了“有沒有”的問題，更朝著“好不好”的共同富裕目標(biāo)邁進。一是取消單位制基礎(chǔ)上的福利模式，并轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈葜票Ｕ?，“一個都不能少”。2012年至2020年，內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆5個自治區(qū)以及云南、貴州、青海3個多民族省份的人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2.7萬元增長到5.2萬元。[5]民族地區(qū)3121萬貧困人口全部脫貧，民族自治地方420個國家級貧困縣全部摘帽。廣西毛南族實現(xiàn)了從貧窮落后到全面小康的第二次歷史性跨越。[6]二是通過基本公共服務(wù)、義務(wù)教育的均等化來縮小民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距，破除城鄉(xiāng)二元固化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的均衡化發(fā)展。財產(chǎn)權(quán)作為衡量生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障狀況的基礎(chǔ)性指標(biāo)，已得到確立和保證。少數(shù)民族居民人均可支配收入從1978年的150多元增長到2020年的24534元。[7]城鎮(zhèn)化率也從43.1%提高到55.1%。[5]三是政府通過實施一系列肯定性行動，履行平等義務(wù)，促進少數(shù)民族群眾擁有新鮮的空氣、干凈的水、放心的食物，享有更宜居的生活環(huán)境、更好的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)條件等。譬如，西藏的人均壽命已增加到2019年的71.1歲，是1951年人均35.5歲的2倍。[8]這意味著少數(shù)民族生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和指數(shù)在持續(xù)變動和不斷提升，作為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)初級階段的基本生存已經(jīng)得到解決，并朝著生存品質(zhì)和發(fā)展空間等高級形態(tài)邁進。

少數(shù)民族的受教育權(quán)實現(xiàn)了從“公平”到“優(yōu)質(zhì)”再到“公平與優(yōu)質(zhì)”并重的升級保障。“受教育的權(quán)利，是人的全面自由發(fā)展的重要前提?！盵9]少數(shù)民族受教育權(quán)在規(guī)范形式上健全體系化、價值內(nèi)容上趨向公平化、實施效果上逐步優(yōu)質(zhì)化。首先，國家有計劃、有步驟地對不同類型、不同階段的受教育權(quán)進行積極保障，制定并實施一系列保護受教育權(quán)的政策和法律，完善少數(shù)民族受教育權(quán)的制度體系。其次，國家注重對少數(shù)民族農(nóng)村及貧困地區(qū)的教育扶持，并向少數(shù)民族文盲、婦女、殘疾人等傾斜更多的教育資源。西藏、新疆部分地區(qū)已實現(xiàn)了從學(xué)前到高中階段15年的免費教育政策。[10]最后，公平價值有利于解決如何“有學(xué)上”的問題，而優(yōu)質(zhì)教育則在于解決“上好學(xué)”的問題。教育機會公平正逐步轉(zhuǎn)向教育條件和教育結(jié)果的優(yōu)質(zhì)化。少數(shù)民族教育經(jīng)費投入大幅度增長，教育資源和教育設(shè)施得以不斷完善，數(shù)字教育的發(fā)展保證了少數(shù)民族在數(shù)字時代享有公平優(yōu)質(zhì)的受教育權(quán)。3542756C-B667-4DFA-A26B-F9C5828093D2

少數(shù)民族的文化權(quán)利得到尊重和保障。少數(shù)民族的現(xiàn)代化發(fā)展不僅在于實現(xiàn)政治統(tǒng)一和經(jīng)濟繁榮，還在于保護少數(shù)民族文化的多樣性。既尊重多元文化背景下的社會行為選擇，也賦予少數(shù)民族成員生活的多元價值和意義。一是使用和發(fā)展少數(shù)民族語言文字的權(quán)利。當(dāng)前，我國有近40部法律法規(guī)來確保“少數(shù)民族使用和發(fā)展自己的語言文字”權(quán)利的實現(xiàn)。[3]我國22個少數(shù)民族正在使用27種文字，并在司法、行政、教育領(lǐng)域，以及在國家政治生活和社會生活中都得到了廣泛使用。[4]“使用國家通用語言文字”是統(tǒng)一規(guī)定，而可以使用本民族文字則是自治體現(xiàn)。二是少數(shù)民族文化遺產(chǎn)資源得到有效的傳承與保護。我國入選聯(lián)合國教科文組織人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的42項非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，少數(shù)民族項目有15項，占比37.5%。[6]三是尊重和保護少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、宗教信仰等，將具有不同面相、不同意義效果的多元文化釋放出來。這既是少數(shù)民族權(quán)利保障的思想理論，也是統(tǒng)一多民族國家構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。

二、少數(shù)民族權(quán)利保障的實踐特征：“自治”“法治”以及“發(fā)展”

我國少數(shù)民族權(quán)利已實現(xiàn)從“形式平等”到“實質(zhì)平等”，從“賦權(quán)”到“賦能”的歷史性跨越，遵循從形式意義上的平等保護框架到具體個案的實質(zhì)平等保護路徑。這正是回應(yīng)了習(xí)近平同志關(guān)于“人民幸福生活是最大的人權(quán)”的重要指示。通過對少數(shù)民族享有權(quán)利的梳理，發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族權(quán)利保障的實踐特征：以“自治”為核心推行民族區(qū)域自治制度;以“法治”助推少數(shù)民族權(quán)利保障體系化;以“發(fā)展”促人權(quán)，提升少數(shù)民族的可行能力，實現(xiàn)人全面而自由地發(fā)展。

（一）自治：推行民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的憲法制度，是保障少數(shù)民族群眾行使民族自治權(quán)，推進民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的基本政治制度。這種民族區(qū)域自治是尊重歷史和現(xiàn)實，尊重少數(shù)民族意愿的一種平等協(xié)商下的政治制度安排，而不是像世界上多數(shù)國家那樣，是不同民族利益爭奪、角逐后妥協(xié)的結(jié)果和產(chǎn)物。[11]《憲法》對民族區(qū)域自治制度的進一步確認(rèn)，為完善少數(shù)民族自治權(quán)和政治參與權(quán)提供了全面的制度依據(jù)。

根據(jù)憲法法律規(guī)定，民族自治地方在立法、經(jīng)濟、教育、文化等方面享有廣泛的自治權(quán)。這在人權(quán)白皮書中展現(xiàn)為四個方面：一是自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)。155個民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中，均有實行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任主任或者副主任;民族自治地方政府的主席、州長、縣長或旗長，均由實行區(qū)域自治的民族公民擔(dān)任。[5]全國公務(wù)員考試錄用少數(shù)民族考生的比例也保持在13%以上。[10]二是根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，或?qū)ο嚓P(guān)法律作變通和補充規(guī)定。目前，民族自治地方共制定自治條例139件，單行條例418件。[12]306三是享有管理地方財政的自治權(quán)，自主安排、管理、發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。四是自主發(fā)展教育、科技、文化等社會事業(yè)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)體育活動、傳統(tǒng)醫(yī)藥、以及科學(xué)技術(shù)等，為統(tǒng)一多民族國家的文化大繁榮提供了重要資源。

培養(yǎng)少數(shù)民族干部，是落實民族區(qū)域自治制度的人事基礎(chǔ)，也是自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的重要體現(xiàn)。新疆企事業(yè)單位中的少數(shù)民族干部達(dá)42.8萬人，占新疆整個干部人數(shù)的50.3%。[13]政治參與權(quán)貫徹了在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下各民族一律平等的價值理念，實現(xiàn)了在國家層面和自治權(quán)層面的雙重政治參與。在主體上，政治參與主體具有一般性、廣泛性特征，少數(shù)民族自發(fā)自愿的政治參與意味著少數(shù)民族成員的自主意識、權(quán)利意識，以及與之相應(yīng)的參政自覺性與參政熱情提高;在行為上，少數(shù)民族的政治參與行為具有合法性、正當(dāng)性，不以損害他人利益和社會公共利益為前提，其參與目的在于促進民族地區(qū)的健康有序發(fā)展;在效果上，政治參與效果具有直接性、顯著性。[14]少數(shù)民族的參政質(zhì)量和參政水平得到有效提高，更能維護和實現(xiàn)好成員個體與民族整體的合法權(quán)益，其參政理性的釋放推動了政治參與行為的效力。在民族區(qū)域自治制度下，少數(shù)民族的民族自治權(quán)和政治參與權(quán)在廣度與深度方面都獲得了極大提升。

（二）法治：少數(shù)民族權(quán)利保障的法治化

2017年《中國人權(quán)法治化保障的新進展》白皮書提出：“加強人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。[15]法治在少數(shù)民族權(quán)利保障上有兩個基本面向：一方面，法律規(guī)范是反映各民族特定利益需求、整合民族資源、調(diào)整民族利益的權(quán)威依據(jù);另一方面，法治對于少數(shù)民族在思想觀念、精神情趣、生活方式上的理性化、現(xiàn)代化起著促進和推動作用。

就縱向的法律規(guī)范效力而言，少數(shù)民族權(quán)利保障是以馬克思主義民族理論為前提，同中國具體法治實踐相結(jié)合，并適應(yīng)時代發(fā)展需要的民族法治理論作為支撐。以此逐步形成了中國特色的民族法律法規(guī)體系、法治實施體系和法治監(jiān)督體系。[16]黨的十八大以來，少數(shù)民族權(quán)利保障的法治化體系臻于完善：（1）《憲法》作為最高法律效力對民族區(qū)域自治制度進一步確認(rèn);（2）《民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律;（3）其他法律法規(guī)、部門規(guī)章、自治條例和單行條例以及地方性法規(guī)等，是貫徹、落實民族區(qū)域自治、保障少數(shù)民族權(quán)利的具體措施。[17]這樣一套法律與政策相結(jié)合的制度體系，確定了少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟、社會、文化等權(quán)利內(nèi)涵，以及權(quán)利實現(xiàn)的基本方式。同時，也構(gòu)建起少數(shù)民族權(quán)利保障的行為規(guī)范和具體準(zhǔn)則，為多民族地區(qū)的法律適用提供了不同效力等級的規(guī)范秩序空間。

就橫向的法治實施環(huán)節(jié)來看，我國的人權(quán)保障注重于立法、司法、執(zhí)法三位一體，并試圖打破法律實施工作滯后于少數(shù)民族權(quán)利保障需求的局面。其一，重視立法保障。不斷完善少數(shù)民族在教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等方面的法律法規(guī)和制度設(shè)施，使少數(shù)民族群眾的權(quán)利訴求得以制度化并不斷形塑自身法治觀念。其二，加強司法保障。充分保障少數(shù)民族公民的知情權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)、辯護辯論權(quán)等程序性權(quán)利，依法受理少數(shù)民族的民事、刑事以及行政案件，努力讓少數(shù)民族群眾在司法案件中感受到公平正義。其三，強化執(zhí)法保障。行政執(zhí)法與少數(shù)民族群眾的勞動就業(yè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、食品安全、環(huán)境保護、日常生活等權(quán)益息息相關(guān)。“法無授權(quán)即禁止，法不禁止即可為”，為防范法律因脫離實際而流于形式，而構(gòu)建起公正高效的行政執(zhí)法體制。由此充分發(fā)揮依法保障少數(shù)民族權(quán)利的制度優(yōu)勢和治理效能，為少數(shù)民族的美好生活權(quán)利提供法治化保障。3542756C-B667-4DFA-A26B-F9C5828093D2

（三）賦能：以發(fā)展促人權(quán)

2019年《為人民謀幸福：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》白皮書提出：“促進人的自由全面發(fā)展是人權(quán)的最高價值追求?！盵9]少數(shù)民族權(quán)利保障是為了人的尊嚴(yán)和價值，享有“人之為人”的選擇機會和主體性地位。自由主義人權(quán)理論將人的自由作為衡量人權(quán)實現(xiàn)程度的根本標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)展主義是以人的生存和發(fā)展為前提，把全面參與各個領(lǐng)域的社會生活為條件，將個人權(quán)利的平等保護為原則。[18]以發(fā)展促人權(quán)意味著把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動少數(shù)民族權(quán)利保障向高質(zhì)量發(fā)展。[19]在保障模式上，將對少數(shù)民族的福利保障、傾斜照顧、優(yōu)惠政策等作為一種人權(quán)和自由來對待，而不是作為國家的恩賜或社會慈善的產(chǎn)物。[20]在保障價值上，消除少數(shù)民族群體的歧視，盡量避免將公民個人在財富、社會地位、職業(yè)、教育等方面的差距與族群身份聯(lián)系起來，促使少數(shù)民族充分融入進更廣泛的社會中。在保障實效上，主體性有助于以符合少數(shù)民族實際情況的方式和辦法來運行，尊重少數(shù)民族群眾的意見、尊嚴(yán)，將理論上、觀念中的少數(shù)民族權(quán)利發(fā)展為行動中的權(quán)利、實際的權(quán)利，切實提高權(quán)利保障的實效性。這既是“賦權(quán)”，也是“賦能”，進而促進人主體性的全面復(fù)歸。

“能力”理論認(rèn)為，人應(yīng)當(dāng)具有十項“核心能力”，包括生命、身體健康完整、心智、實踐理性、情感等。[21]這是個人固有的內(nèi)在潛能，并成為一個人后期發(fā)展的基礎(chǔ)，也是一個正義社會所設(shè)定的底線。當(dāng)前我國少數(shù)民族權(quán)利保護側(cè)重于從“賦能”“發(fā)展”的角度，將“平等機會”和“差異化賦能”相結(jié)合，平等保障各民族成員作為“人”應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。相較于之前以“民族身份”標(biāo)準(zhǔn)作為社會資源分配依據(jù)，更具有合理性與正當(dāng)性。“民族身份”的政策標(biāo)準(zhǔn)作為原初的“補償性正義”“實質(zhì)平等觀”的體現(xiàn)，在很大程度上保障了少數(shù)民族權(quán)利的整體性發(fā)展。[22]但社會生活的巨大變革導(dǎo)致該理念遭遇了道德價值和現(xiàn)實效力的雙重質(zhì)疑，也阻礙了少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的縱深推進。新時代的少數(shù)民族權(quán)利保障正逐步擺脫“民族身份”的思維窠臼，從“賦能”的角度去實現(xiàn)“最少受惠者的最大利益”。尤其重視基層少數(shù)民族地區(qū)的民生問題，拓寬民族地區(qū)的多渠道就業(yè)，落實公平與優(yōu)質(zhì)并重的教育問題。這二者權(quán)利具有“孵化性”功能，能夠進一步促進其他相關(guān)權(quán)利的發(fā)展，提升少數(shù)民族群眾的“可行能力”或“實質(zhì)性自由”，賦予其選擇和行動的機會，真正體現(xiàn)“以發(fā)展促人權(quán)”。

三、少數(shù)民族權(quán)利保障的時代意義：鑄牢中華民族共同體意識

習(xí)近平同志強調(diào)：“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱，所有工作要向此聚焦。”[1]而“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展，就是要堅持正確的，調(diào)整過時的，更好保障各民族群眾合法權(quán)益?！盵1]少數(shù)民族權(quán)利保障對鑄牢中華民族共同體意識具有深刻的時代意義。中華民族共同體意識體現(xiàn)為國內(nèi)各族人民的中國認(rèn)知體驗、中國價值信念和中國行為意愿三大要素。[23]只有當(dāng)這三個要素呈現(xiàn)為歸屬感、使命感的統(tǒng)一時，國內(nèi)各族人民的中華民族共同體意識才能變得更為牢固。由此，少數(shù)民族權(quán)利保障不僅反映出少數(shù)民族群眾的政治、經(jīng)濟、社會、文化等權(quán)利的現(xiàn)實享有和長遠(yuǎn)利益得到真正關(guān)注，更意味著為鑄牢中華民族共同體意識奠定了政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)。

（一）完善民族區(qū)域自治，鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治制度是少數(shù)民族公民有序政治參與的重要保障。少數(shù)民族群眾不僅能積極地參與國家政治生活，還能當(dāng)家作主，管理本民族的內(nèi)部事務(wù)。其關(guān)鍵是“兩個結(jié)合”。[24]151～152一是堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。統(tǒng)一是自治的前提，沒有國家統(tǒng)一，就沒有民族區(qū)域自治;而民族區(qū)域自治是保障少數(shù)民族權(quán)利，鑄牢中華民族共同體意識的重要制度安排。二是堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。民族區(qū)域自治是聚居區(qū)內(nèi)諸多民族的共享自治，是各民族共有的家園。這不僅要逐步縮短各民族在發(fā)展上不均衡、不充分、不平等的事實狀態(tài)，還要在民族發(fā)展、民族文化上持有多元立場，以“多元共生”穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。[25]完善民族區(qū)域自治意味著打破以“民族分層”為標(biāo)準(zhǔn)的差異賦權(quán)，強調(diào)對各民族的社會底層群體進行無差別的特殊救濟和權(quán)利保障，防止政策導(dǎo)向人為制造隔閡、固化“族群”意識。

少數(shù)民族公民有序的政治參與有利于推動民族區(qū)域自治權(quán)的實現(xiàn)。[26]這意味著少數(shù)民族作為統(tǒng)一多民族國家成員的主體地位和政治尊嚴(yán)得到充分表達(dá)，避免因少數(shù)民族群體身份所導(dǎo)致的政治參與不足;又能將個人利益與社會發(fā)展、國家利益聯(lián)系起來，克服以“族群”劃界所帶來的邊界固化乃至分離主義弊端。缺少政治參與反映出政治挫敗感和社會排斥感，而完善少數(shù)民族區(qū)域自治則代表著擴大政治參與，實現(xiàn)跨越民族、地區(qū)、身份的對話、協(xié)商與聯(lián)合。一方面，在社會公平競爭的規(guī)則下，少數(shù)民族成員可通過個體努力在國家的政治生活中提升形象和地位，增強所代表群體的自信心和存在感。這不僅有利于社會公眾降低對少數(shù)民族群體的敏感性，也會促使少數(shù)民族群體減少對原有主流政治生活的排斥，并愿意融入中華民族共同體。[27]另一方面，少數(shù)民族公民的政治參與代表了少數(shù)民族群體的實質(zhì)利益和政治訴求，更有益于政治生態(tài)的穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨與中國政府對少數(shù)民族自治權(quán)的積極保障，不僅能彌合國內(nèi)政治裂痕，增加對國家整體的政治生態(tài)產(chǎn)生接受度和認(rèn)可度，還能提高自身的社會感、責(zé)任感、歸屬感，增強國家認(rèn)同和公民意識，推動統(tǒng)一多民族國家的政治穩(wěn)定與發(fā)展。

（二）實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化，鑄牢中華民族共同體意識的經(jīng)濟基礎(chǔ)

一個不能保障少數(shù)人群體過上有尊嚴(yán)生活的國家，是不可能讓他們保持對該國家的高度認(rèn)同。少數(shù)民族地區(qū)能否脫貧攻堅、實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化直接關(guān)涉到鑄牢中華民族共同體意識的經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國對少數(shù)民族的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、工作權(quán)、文化權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)進行切實保護，就是在滿足人們的物質(zhì)性、社會性和精神性需求。正如習(xí)近平同志指出：“沒有民族地區(qū)的小康，就沒有全面的全面小康，我們一定要讓全國各族人民一起過上小康生活?！盵28]943542756C-B667-4DFA-A26B-F9C5828093D2

改革開放四十年，我國少數(shù)民族的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r獲得了極大改善：部分少數(shù)民族從原始社會、農(nóng)奴制社會直接進入社會主義時期，實現(xiàn)了從貧窮落后到全面小康的第二次歷史性跨越;更多的少數(shù)民族從國家的“立法導(dǎo)向”“制度設(shè)計”“政策安排”等措施中受益，經(jīng)濟發(fā)展水平得到不斷提升，受教育權(quán)發(fā)展指數(shù)已經(jīng)超過了全國平均水平。一般而言，少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展的路徑可分為兩類：自由競爭型和國家統(tǒng)籌型。[3]自由競爭型強調(diào)的是少數(shù)民族的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r主要由少數(shù)民族地區(qū)的自由市場決定，政府的職責(zé)在于提供維護市場有序運行的制度和規(guī)則。國家統(tǒng)籌型則強調(diào)少數(shù)民族的經(jīng)濟、社會發(fā)展在遵循一般規(guī)律的前提下，主要由中央政府的行為選擇所決定，并采取相應(yīng)的法律、制度和政策進行干預(yù)。我國少數(shù)民族的經(jīng)濟發(fā)展主要得益于政府的統(tǒng)籌能力。少數(shù)民族專項規(guī)劃、西部大開發(fā)、興邊富民行動、對口支援等一系列政策措施，促使國家從消極保護的“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極保障的“奉事者”，極大保障了少數(shù)民族經(jīng)濟平等權(quán)、發(fā)展權(quán)，為夯實鑄牢中華民族共同體意識奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。以西藏為例，1951年西藏地區(qū)生產(chǎn)總值僅為1.29億元，2020年地區(qū)生產(chǎn)總值突破1900億元，經(jīng)濟實力明顯提升，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。[29]這不僅有利于實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的社會正義，維護各民族地區(qū)之間的平衡與穩(wěn)定，還避免了少數(shù)民族成員被邊緣化和貧困化的命運，從而防范貧富差距而危害國家與社會的穩(wěn)定。

（三）加強各民族交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識的社會基礎(chǔ)

習(xí)近平同志強調(diào)要“堅持促進各民族交往交流交融，不斷鑄牢中華民族共同體意識?！盵30]交往交流交融是歷史趨勢，各族人民在交往交流交融中存在新心靈上的互信與滿意的歸屬感，有利于加強民族團結(jié)、增強中華民族凝聚力。民族交往的本質(zhì)是社會交往，是不同民族之間的接觸與互動能增進彼此的了解、緩解沖突與矛盾，以及產(chǎn)生積極情感。[31]民族交流的本質(zhì)是文化交流，這是對各族人民的生產(chǎn)生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、社會心理等相互尊重、相互包容。民族交融的本質(zhì)是結(jié)構(gòu)交融，推動不同民族成員嵌入到其他社會結(jié)構(gòu)中去，打破民族分層結(jié)構(gòu)、消除民族隔閡、實現(xiàn)民族交融。[32]通過加強民族交往交流交融來建立各民族的互嵌式社會結(jié)構(gòu)，其中最重要的是借助日常生活中的社會互嵌和民生服務(wù)來增進幸福感、生計能力、發(fā)展機會與公共福利。以此減少民族身份與就業(yè)、教育和社會分層的重合，防止族裔身份與社會角色、階層的固化和刻板印象，從而實現(xiàn)在生活上、心理上的互嵌。

少數(shù)民族權(quán)利保障側(cè)重于公共教育、居住生活、醫(yī)藥扶持、公共文化服務(wù)、就業(yè)等基本公共服務(wù)均等化，重點解決區(qū)域內(nèi)各民族共同面對的公共民生問題，創(chuàng)造各民族共學(xué)、共事、共樂的社會條件，推動多民族的空間融合、社會融合和心理融合。一是少數(shù)民族和其他民族因工作就業(yè)、生活、旅游等不斷促進跨區(qū)域流動，為流入地帶來了新的勞動力資源，也為流出地的脫貧攻堅和社會發(fā)展提供了有力條件;二是在對口項目建設(shè)、教育支援、結(jié)對幫扶等方面促進族際交往，尤其是內(nèi)地新疆（西藏）高中班、民族高等院校等招生規(guī)模不斷擴大，增進了各民族的相互了解與交流。三是網(wǎng)絡(luò)空間也逐步成為加強民族交往交流交融的新途徑。民族地區(qū)龐大的網(wǎng)民數(shù)量和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，使得網(wǎng)絡(luò)成為一個全新的社會生活空間，快速改變了人們的思考方式、行為方式和社會關(guān)系，為各民族交往活動帶來了新形態(tài)。[33]

（四）構(gòu)建各民族共有精神家園，鑄牢中華民族共同體的文化基礎(chǔ)

“文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同。文化認(rèn)同的問題解決了，對偉大祖國、對中華民族、對中國特色社會主義道路的認(rèn)同才能鞏固?！盵34]253“文化認(rèn)同是民族團結(jié)的根本”其核心在于，建設(shè)各民族共有精神家園，鑄牢中華民族共同體的文化基礎(chǔ)。

少數(shù)民族文化權(quán)利保障是建構(gòu)各民族共有精神家園的重要內(nèi)容。語言、文化權(quán)利是少數(shù)民族權(quán)利體系中關(guān)涉性最大的權(quán)利之一，它關(guān)系到少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)的維護，關(guān)系到政治參與、經(jīng)濟社會生活的各個方面。第一，保護少數(shù)民族語言文字、文化、藝術(shù)等文化權(quán)利是少數(shù)民族權(quán)利體系中的重要組成部分。我國從立法、司法、行政各個層面有力地促進了民族地區(qū)的文化事業(yè)建設(shè)，推動少數(shù)民族文化權(quán)利享有的廣度和深度。第二，保證國家通用語言文字的充分使用，為少數(shù)民族群眾享有文化成果、參與文化活動、共享文化發(fā)展成果提供了重要前提，也是保護少數(shù)民族群眾的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、文化權(quán)等基本人權(quán)的長遠(yuǎn)之舉。目前我國已在民族地區(qū)開展國家通用語言文字培訓(xùn)共350萬余人次?！皩W(xué)會普通話”行動已在部分民族地區(qū)開展試點，覆蓋43萬學(xué)齡前兒童。[35]第三，社會主義核心價值觀在政治、經(jīng)濟、社會和文化等各方面給予各民族以宏觀指導(dǎo)和引領(lǐng)，促使各族人民逐步內(nèi)生并不斷聚合共識性價值與共鳴性情感。這為構(gòu)筑各民族共有精神家園、鑄牢中華民族共同體意識奠定了思想和文化基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

歷年人權(quán)白皮書記錄了我國少數(shù)民族權(quán)利保障從“賦權(quán)”到“賦能”的發(fā)展歷程。“以人民為中心”的人權(quán)理念確立了少數(shù)民族權(quán)利保障的基本走向——“以各族人民為中心”，尊重少數(shù)民族人民的主體性地位;“生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)”凸顯出少數(shù)民族事務(wù)應(yīng)繼續(xù)堅持保障和改善民生的價值取向，擴展權(quán)利保障的寬度、深度;“平等保障少數(shù)民族權(quán)利”則意味著不因少數(shù)民族的人口、地域、文化差異而不合理的差別對待，并在推動美好生活的現(xiàn)實體驗中不斷增強各族人民對中華民族共同體的認(rèn)同與歸屬，切實鑄牢中華民族共同體意識。

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THE ACHIEVEMENTS，PRACTICAL CHARACTERISTICS AND TIMES SIGNIFICANCE OF THE PROTECTION OF MINORITY RIGHTS IN CHINA：based on the interpretation of human

rights white papers over the years

Xiong Yunxuan

Abstract：The human rights white papers over the years show that the protection of the rights of ethnic minorities in China has been further specified，standardized and high-quality，and has achieved a historic leap from "entitlement" to "empowerment". This reflects the ?practical characteristics of the protection of minority rights：to implement a system of regional ethnic autonomy centered on "autonomy"，to improve the legalization of minority rights protection，promote human rights through development and strengthen the viable capacity and substantive freedom of ethnic minority groups. The protection of the rights of ethnic minorities in China not only reflects the actual enjoyment of the ?political，economic，social and cultural rights of the ethnic minorities，but also means consolidate a firm political，economic，social and cultural foundation for a strong sense of the community of Chinese nation，enhancing the sense of belonging，care and mission of the people of all ethnic groups to the community of Chinese nation，and to promote the high-quality development of the Party's ethnic work in the new era.

Keywords：protection of minority rights;regional ethnic autonomy;a sense of community;empowerment，human rights white paper

〔責(zé)任編輯：奉 媛〕3542756C-B667-4DFA-A26B-F9C5828093D2