自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中的地位探討

何立榮 何宇

【摘 要】確立自治、法治與德治在鄉(xiāng)村治理中的地位，對于“三治結(jié)合”的構(gòu)建具有重大意義。自治、法治與德治并非同一層面的治理方式，自治具有獨(dú)立性，是高位階的治理方式，居于核心地位，這一核心地位的確立源自新時(shí)代“以人民為中心”思想的確立，法律法規(guī)與中央文件的明文規(guī)定，以及鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的偏移。法治與德治不具有獨(dú)立性，居于次優(yōu)的平等地位，前者是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的保障，它要求鄉(xiāng)村自治不得逾越法律邊界，法治政府的成立需去行政化，而重點(diǎn)在于約束村委會(huì)的行為;后者是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的輔助，它一方面可以彌補(bǔ)法治的缺失，另一方面又可以修正法治的不足。

【關(guān)鍵詞】三治地位;層次化;核心;保障;輔助

【作 者】何立榮，法學(xué)博士，廣西民族大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;何宇，廣西民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生。廣西南寧，530006。

【中圖分類號】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-454X（2022）02-0008-0007

一、問題的提出：“三治結(jié)合”的時(shí)代步伐

自2013年起，浙江省桐鄉(xiāng)市在全國率先開展自治、法治、德治結(jié)合（以下稱“三治結(jié)合”）的基層社會(huì)治理探索實(shí)踐，短短幾年時(shí)間便取得了顯著成效，為全國各地的鄉(xiāng)村治理樹立了典范，“三治結(jié)合”的治理模式也上升為國家認(rèn)同的典型性經(jīng)驗(yàn)，并成為一系列國家級文件中的重要內(nèi)容。例如，2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，“要健全、完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合”。黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》則指出，鄉(xiāng)村治理“堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序”，并提出要“提升鄉(xiāng)村德治水平”。2019年6月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2020年3月25日，中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持法治與自治、德治相結(jié)合。以自治增活力、法治強(qiáng)保障、德治揚(yáng)正氣，促進(jìn)法治與自治、德治相輔相成、相得益彰”。2021年4月29日通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下稱《鄉(xiāng)村促進(jìn)法》）更是旗幟鮮明地指出了：“要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系?！?/p>

當(dāng)下，學(xué)者們也緊隨中共中央、國務(wù)院各類文件的重要指示與基本精神，紛紛為“三治結(jié)合”進(jìn)言獻(xiàn)策，并提出建立“三治結(jié)合”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，須以法治“定紛止?fàn)帯?、以德治“春風(fēng)化雨”、以自治“消化矛盾”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的最終目標(biāo)。[1]但是，隨著“三治結(jié)合”的深入推進(jìn)，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中也暴露了一系列問題，例如，以村民委員會(huì)為自治體的村民自治正處于發(fā)展瓶頸狀態(tài)，民主決策、民主管理的內(nèi)容產(chǎn)生異化，民主監(jiān)督流于形式，甚至有學(xué)者直接宣告“自治已死”。[2]因此，部分學(xué)者表示擔(dān)憂，他們認(rèn)為，“三治是內(nèi)容，融合是方法，三治不是單獨(dú)支撐鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化體系，探討三治如何進(jìn)行融合十分必要，無論是自治、法治還是德治都是相互貫穿、聯(lián)系的”[3]。筆者對此深以為然，尤其是當(dāng)下“三治結(jié)合”被賦予過多的行政化色彩，使“三治結(jié)合”淪為形式主義的創(chuàng)新，甚至與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求相悖。

為了使“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)體現(xiàn)時(shí)代意蘊(yùn)，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)提供方法論工具，我們必須要重新審視“三治結(jié)合”的基本內(nèi)容，尤其是要厘清自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理體系中的地位，從而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“最后一公里”的生機(jī)與活力。筆者擬在梳理、分析學(xué)界有關(guān)“三治”地位的既有觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，提出并論證本文觀點(diǎn)，為“三治結(jié)合”在鄉(xiāng)村治理中的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供理論支撐，從而盡快落實(shí)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署。

二、確立“三治”在鄉(xiāng)村治理中地位的基本前提

（一）“三治”地位的學(xué)界現(xiàn)狀

目前，學(xué)界對于“三治”地位的研究呈現(xiàn)百花齊放的景象，并形成諸多觀點(diǎn)，但歸結(jié)起來主要是從兩個(gè)維度展開探討。其一，平面式地探討自治、法治與德治在鄉(xiāng)村治理體系中地位，彼此間沒有高低或主次關(guān)系，三者各司其職，在不同領(lǐng)域扮演好自己的角色，合力發(fā)揮治理效果。例如，有學(xué)者指出“在鄉(xiāng)村治理體系中，自治是根本目標(biāo);法治是自治、德治的保障;德治是自治、法治的基礎(chǔ)。其中，德治重點(diǎn)解決治理主體思想精神層面的素質(zhì)修養(yǎng)問題;法治重點(diǎn)解決治理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和手段問題;自治重點(diǎn)解決治理的具體形式和載體問題”。[4][5]另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“自治是法治與德治的目標(biāo)，法治是自治與德治的邊界和保障，德治是較高追求，對自治與法治形成有力補(bǔ)充”[6]。與之類似的觀點(diǎn)則將德治視為鄉(xiāng)村治理體系的價(jià)值基礎(chǔ)和道德支撐，[7]一同發(fā)揮“三治結(jié)合”的功能。

其二，階層式地探討自治、法治與德治在鄉(xiāng)村治理體系中的地位，即他們認(rèn)為，三者不是同一層面的治理方式，彼此之間有高低或主次關(guān)系。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“在設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村治理體制時(shí)要以自治為基礎(chǔ)、以法治為原則和以德治為特色，實(shí)現(xiàn)三者之間的有機(jī)協(xié)調(diào)”[8]。很明顯，該學(xué)者將法治視為最高層次的治理方式，自治次之，德治則處于治理的末端。另有部分學(xué)者則主張，“三治”在鄉(xiāng)村治理體系中形成一體兩翼的關(guān)系，缺一不可，[9]即自治是鄉(xiāng)村治理體系的核心;法治是鄉(xiāng)村治理體系的保障;德治是鄉(xiāng)村治理體系的價(jià)值導(dǎo)向標(biāo)和支撐器。[10]

應(yīng)當(dāng)說，上述觀點(diǎn)都不乏正確性的一面，1但在論證邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性與結(jié)論的科學(xué)性方面實(shí)有進(jìn)一步商榷的必要。其一，也是最根本的問題，自治、法治和德治到底是同一層面的治理方式，還是彼此間存在位階關(guān)系？在這一點(diǎn)上，上述任何一方學(xué)者要么閃爍其詞，要么避而不談。其二，即便部分學(xué)者在同一維度下探討自治、法治與德治的地位，但卻在“三治”所扮演的角色，或其所承擔(dān)的功能上得出不同結(jié)論。例如，法治在治理體系中應(yīng)當(dāng)定位于治理原則還是治理保障;德治到底是治理特色還是有力補(bǔ)充，這些結(jié)論不免令人疑惑。本文認(rèn)為，要想準(zhǔn)確界分“三治”在鄉(xiāng)村治理體系中的地位，首先就是要厘清三者的內(nèi)涵，否則對于“三治”地位的探討要么是“空中樓閣”，毫無根基;要么是“水中月、鏡中花”，虛無縹緲。3876CA60-B071-4151-9145-57F58D17EFB6

（二）“三治”內(nèi)涵的必要厘清

1.自治。中國自古就有基層自治的傳統(tǒng)，這很大程度上得益于家戶制度傳統(tǒng)和儒家意識形態(tài)的影響，家戶制的特點(diǎn)決定了國家治理無須下鄉(xiāng)直接管理;[11]儒家意識形態(tài)的教化作用在群體中生成“家訓(xùn)”“族規(guī)”，這些內(nèi)生性產(chǎn)物具有強(qiáng)大的自治力和穩(wěn)定性。[12]22現(xiàn)代社會(huì)的自治，簡單來說就是自我治理，具體到鄉(xiāng)村治理體系中便是村民自治，這被譽(yù)為是中國農(nóng)民的實(shí)踐創(chuàng)舉，當(dāng)然也是我國民主政治在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。自1998年全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下稱《村委會(huì)組織法》）起，以村民權(quán)利為本位的基層群眾自治制度就正式建立了。目前，村民自治主要以村規(guī)民約為治理依據(jù)，在村民委員會(huì)的帶領(lǐng)下進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，國家對農(nóng)村社會(huì)不再直接管理，從而減輕村級行政負(fù)擔(dān)，提高鄉(xiāng)村治理效率。由此可見，自治是一個(gè)與他治相對應(yīng)的范疇，即便沒有外部的法律強(qiáng)制或道德制約，依然能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理與自我教育，自治本身就能夠進(jìn)行單獨(dú)治理。[13]這種自治實(shí)際上也體現(xiàn)了人類社會(huì)最有力的實(shí)踐力量，無論從最初的原始部落，到后來的現(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)村，乃至大到一個(gè)民族、一個(gè)國家，自治都沒有消失。盡管進(jìn)入新世紀(jì)以來，村民自治在實(shí)踐治理中存在的問題愈發(fā)突出，如何解決這些問題已經(jīng)成為農(nóng)村基層工作中的首要任務(wù)，甚至成為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系的核心問題。因此，自治作為人類文明進(jìn)步的基礎(chǔ)性動(dòng)力和秩序，不僅不應(yīng)當(dāng)被舍棄，反而應(yīng)賦予其新的生命，讓其履行新的使命。

2.法治。所謂法治，乃是依法律而治理。中國古代的“法治”與現(xiàn)代法治大不相同，彼時(shí)的“法治”是君主統(tǒng)治下的工具，是為統(tǒng)治者服務(wù)的?，F(xiàn)代法治發(fā)軔于西方，是民主政治的產(chǎn)物，它意味著法律至高無上，人人都應(yīng)受法律統(tǒng)治，任何人或組織都不得僭越法律。

1997年黨的十五大正式提出“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，2014年十八屆四中全會(huì)首次以全面推進(jìn)依法治國為主題，明確了建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略和戰(zhàn)略目標(biāo)。法治中國作為現(xiàn)代中國的一種政治表達(dá)，必須從主體、客體、時(shí)間和空間四個(gè)維度來研究其創(chuàng)新性的邏輯理路與實(shí)踐出路，當(dāng)然核心要義是“良法善治”。鑒于此，在國家層面的法治基本特征應(yīng)當(dāng)包括以人為本、依法治理和公共治理，并且最終實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義法治體系的形成。但是，具體到鄉(xiāng)村治理體系，法治思維可能需要適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)化甚至細(xì)化：第一，鄉(xiāng)村治理體系中的法治不僅表現(xiàn)為一般意義上的制定法或村規(guī)民約，更重要的是指一種法的精神，以此確立治理底線，劃定治理規(guī)則;第二，以法治思維限制基層政府權(quán)力，避免鄉(xiāng)村治理的行政化趨向;第三，以法治思維在主體維度約束村委會(huì)行為，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，避免村主任治村的格局。

3.德治。德治源遠(yuǎn)流長，最早或可追溯至周天子時(shí)期“明德慎罰、以德配天”的基本思想。漢代之后，隨著儒家思想的傳播與滲透，德治思想逐步成為中國古代國家治理的基本方略，而在基層社會(huì)中，與德治相對應(yīng)的道德規(guī)范又具體表現(xiàn)為“三從四德、三綱五?！钡葍r(jià)值觀。

現(xiàn)代意義上的德治也是通過道德規(guī)范來約束人們的行為，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的治理觀念與方式，但在道德的具體指向上與古代儒家思想中的道德規(guī)范并不完全相同。現(xiàn)代德治所依憑的道德是具體個(gè)性的，對應(yīng)著一個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，是一個(gè)被內(nèi)化和承認(rèn)的過程。[6]在鄉(xiāng)村治理體系中，德治主要依托傳統(tǒng)優(yōu)秀文化和現(xiàn)代思想資源，注重道德的教化作用，從而形成村民共同體意識。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“治理國家、治理社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用”[14]。道德的教化不能孤立于法律或制度而存在，但它又并非單純地依靠外力可以推動(dòng)，而是更加注重個(gè)人內(nèi)心的敬畏感，使人信服。由此可見，德治是一種柔性治理方式，通過“提高社會(huì)的文明程度，為全面依法治國創(chuàng)造良好的人文環(huán)境”[15]134。簡言之，現(xiàn)代意義上的德治是在法治框架下運(yùn)行的。

綜上所述，在鄉(xiāng)村治理體系中，即便沒有法治與德治的治理方式，自治依然能夠單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樗饕揽看迕竦淖晕夜芾?、自我教育和自我約束，只不過這種自治是不完整、不充分的。反之，法治的施行不僅需要有明確的法律規(guī)定，還必須有公正的執(zhí)法主體，否則難以為繼，“徒法不足以自行”正是這個(gè)道理;而德治同樣需要鄉(xiāng)村組織的支持或引領(lǐng)，否則只能淪為一種意識或精神，也無法成為一種治理方式。[13]故而筆者認(rèn)為，自治、法治與德治絕非同一層面的治理方式，申言之，自治具有獨(dú)立性，是高位階的治理方式，居于核心地位;法治與德治由于不具有獨(dú)立性，只有與自治配合才能實(shí)現(xiàn)治理效果的最大化，因此居于次優(yōu)地位。

三、“三治”在鄉(xiāng)村治理中地位的確立與證成

如前所述，自治、法治與德治并非同一層面的治理方式，自治是“三治”的核心。那么是否確如部分學(xué)者所言，“三治”之間是一體兩翼式的關(guān)系呢？筆者認(rèn)為這種比喻并不恰當(dāng)。首先從外在形式上看，“一體兩翼”仍然是平面式的，并未凸顯自治的核心地位，此外，如上文所述，自治具有獨(dú)立性，即便沒有法治與德治這“兩翼”，其治理效果雖然會(huì)受到一定影響，但不至于喪失治理效能。其次從內(nèi)容上看，我們強(qiáng)調(diào)法治與德治兩手抓、兩手都要硬，但在現(xiàn)實(shí)治理中通常很難實(shí)現(xiàn)二者的動(dòng)態(tài)平衡，而“一體兩翼”在現(xiàn)實(shí)中則始終具有平衡性、穩(wěn)定性，否則我們幾乎無法想象飛鳥或飛機(jī)將如何在高空中飛行。

本文擬用托盤天平的構(gòu)造來比喻“三治”的地位：自治居于核心地位，是鄉(xiāng)村治理體系中的基石，猶如托盤天平的底座;法治與德治分立托盤天平的兩端，在理論上處于平等地位，但在現(xiàn)實(shí)治理中分工不同，法治在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮保障作用，而德治只起到輔助作用，并且需要在法治的框架下運(yùn)行;中間刻度盤上的指針則是對治理效果的直觀顯示，在現(xiàn)實(shí)治理中往往難以保持法治與德治的完全一致，因此指針會(huì)左右搖擺，我們通過調(diào)節(jié)游碼實(shí)現(xiàn)天平的平衡，即治理效果的實(shí)現(xiàn)。

（一）自治是核心3876CA60-B071-4151-9145-57F58D17EFB6

自治之所以能夠成為鄉(xiāng)村治理體系中的核心，主要原因在于以下三點(diǎn)：

其一，新時(shí)代“以人民為中心”思想的確立。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的“八個(gè)明確”和“十四個(gè)堅(jiān)持”都強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”，并對“以人民為中心”思想的豐富內(nèi)涵作了深入闡述。目前，“以人民為中心”的思想已經(jīng)形成了完整的理論體系，而具體到社會(huì)治理層面，“最重要、最基本的群眾工作在基層，最艱巨、最繁重的任務(wù)同樣在基層，提高基層治理水平是提升社會(huì)治理水平的關(guān)鍵之舉”[16]42。在每一個(gè)鄉(xiāng)村內(nèi)部，都要堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，抓住廣大村民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，只有這樣才能讓村民成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的參與者。我們在治理過程中攻克了最主要的矛盾，村民的獲得感、幸福感和安全感就得以實(shí)現(xiàn)，而這恰是“以人民為中心”思想的時(shí)代彰顯，其實(shí)質(zhì)就是為人民謀幸福。

唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本力量。新時(shí)代“以人民為中心”的思想繼承并發(fā)展了唯物史觀中的“人民主體論”，強(qiáng)調(diào)人民群眾是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“力量”，堅(jiān)持以人民為中心就是要堅(jiān)持人民主體地位，把人民利益放在最高位置，依靠人民發(fā)展，發(fā)展成果由人民共享。村民是鄉(xiāng)村治理的主體，也是鄉(xiāng)村治理中的最小單位，只有充分給予村民自治空間，才能讓每一個(gè)村民樂于推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治本質(zhì)。

其二，法律法規(guī)與中央文件的明文規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》（以下稱《憲法》）第111條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！洞逦瘯?huì)組織法》第1條、第2條進(jìn)一步規(guī)定，保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主;村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。上述規(guī)定為自治在鄉(xiāng)村治理體系中的地位提供了憲法和組織法上的依據(jù)。新近頒布的《鄉(xiāng)村促進(jìn)法》在這方面做了更為詳細(xì)的規(guī)定，如第42條規(guī)定：鄉(xiāng)村基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治;第44條規(guī)定：地方各級政府應(yīng)健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ);第45條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力。此外，在黨的十九大之后，中共中央各種文件無論是體系、體制還是機(jī)制，順序均為自治、法治、德治。[17]由此可見，中央制定國家政策時(shí)也將自治視為核心內(nèi)容。例如，2018年9月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”。所謂“自治為基”，實(shí)際表達(dá)的就是自治在鄉(xiāng)村治理體系中的基石作用，占據(jù)核心地位。

其三，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐自治方向的偏離。如前所述，“三治結(jié)合”正面臨著治理的行政化趨向，其中一環(huán)便在于自治。在個(gè)別地方，鄉(xiāng)村自治異化為“村干部自治”，所謂的民主決策、民主管理流于形式，基本是由一個(gè)人或幾個(gè)人“拍腦門”決定的，從而導(dǎo)致拉幫結(jié)派、專斷獨(dú)行等現(xiàn)象發(fā)生，甚至在個(gè)別地方，鄉(xiāng)村自治組織甚至被黑惡勢力滲透。[10]再比如，有的村干部在化解村民矛盾、協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，存在不作為、懶作為、亂作為等問題，甚至還出現(xiàn)以權(quán)壓法、徇私枉法等違法行為。[5]而絕大多數(shù)村民在遭受不公正待遇時(shí)，往往呈現(xiàn)兩種極端：一是態(tài)度冷漠，或許他們認(rèn)為“多一事不如少一事”，畢竟在現(xiàn)實(shí)中，普通村民與村干部“硬碰硬”往往沒什么好結(jié)果，類似事件的發(fā)生確實(shí)不在少數(shù);二是陷入“信訪不信法”“大鬧大解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤觀念，正是由于個(gè)別村委會(huì)、村干部在自治過程中沒有依法辦事、違規(guī)違法，沒有盡到模范帶頭作用，讓村民在認(rèn)知上產(chǎn)生偏差，認(rèn)為“依法難辦事”“守法沒意義”，間接導(dǎo)致了老百姓上述錯(cuò)誤觀念?？傊F(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)村自治，有的時(shí)候并沒有呈現(xiàn)國家和人民期待的圖景，樹立正確的自治核心觀尤為迫切。

綜上所述，新時(shí)代“以人民為中心”思想的確立要求我們應(yīng)當(dāng)以自治為核心;法律法規(guī)與中央文件的明文規(guī)定要求我們必須以自治為核心;鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的偏移要求我們不得不以自治為核心。

（二）法治是保障

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法律是準(zhǔn)繩，任何時(shí)候都必須遵守?！盵18]《憲法》也規(guī)定，任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。從形式上看，國家法律作為普適性的準(zhǔn)則，在鄉(xiāng)村治理語境中同樣不得違反，不得觸碰其底線。從實(shí)質(zhì)上看，國家法律相當(dāng)于為鄉(xiāng)村自治劃定了邊界，只有那些符合法律規(guī)定的自治才是真正意義上的自治，也只有嚴(yán)格執(zhí)行法治，才能從根本上保障鄉(xiāng)村社會(huì)的公平正義，從而構(gòu)建秩序穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理格局。根據(jù)筆者上文對法治內(nèi)涵在鄉(xiāng)村治理語境下的理解，法治的保障作用應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)：

首先，鄉(xiāng)村自治不得逾越法律邊界。盡管自治在鄉(xiāng)村治理體系中居于核心地位，但也必須受到法律的約束，上文提到的自治實(shí)踐中產(chǎn)生的偏差也恰好印證了這一點(diǎn)。一旦法治被破壞，意味著托盤天平的一端完全被毀滅或舍棄，那么在天平的另一端，無論我們?nèi)绾伟l(fā)揮德治的作用，天平指針永遠(yuǎn)都不可能停留在刻度盤正中間，甚至連基本的平衡都無法實(shí)現(xiàn)，治理效果可想而知?；蛟S我們可以采用一種極端的做法，即一并舍棄德治，但如前所述，這種狀態(tài)下的鄉(xiāng)村治理體系是不完整、不充分的，就好比托盤天平的兩端沒有任何治理內(nèi)容，唯獨(dú)剩下“巋然不動(dòng)”的底座——自治，顯然不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

其次，法治政府的基本要求就是去行政化。由于中國城鄉(xiāng)二元分割的體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展極其不充分，村民的基本公共服務(wù)無法得到有效保障，甚至存在基層政府對村民“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”的行為。筆者所指的法治政府建設(shè)，一是要求政府官員在特定的治理事項(xiàng)中依照法律法規(guī)辦事，去除“不作為、懶作為、亂作為”等不良作風(fēng)，充分考慮民情、民意、民愿，真正體現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，讓老百姓信法、守法;二是政府本身也要依法履行職能，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均衡化，一應(yīng)滿足鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)需求，這些需求不僅包括醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)，還包括公共文體服務(wù)等。3876CA60-B071-4151-9145-57F58D17EFB6

最后，法治重在約束村委會(huì)行為。從宏觀上看，法治為自治劃定邊界;從微觀上看，法治實(shí)則是為了約束村委會(huì)的行為。因?yàn)樵卩l(xiāng)村治理體系中，村民自己雖然是治理主體，但村委會(huì)在自我管理、自我決策、自我服務(wù)中卻扮演著極為重要的角色，尤其在民主選舉之后，村事務(wù)的實(shí)際掌控者就是村主任及主要領(lǐng)導(dǎo)班子，上述人員只要有一念之差，鄉(xiāng)村自治的整個(gè)方向都會(huì)走偏，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象，甚至演變?yōu)楹趷簞萘?。從近年來掃黑除惡專?xiàng)斗爭中看，村支書、村主任被作為“村惡”“村霸”處理的案件也不少，[19]中共中央也相繼出臺《關(guān)于持續(xù)防范和整治“村霸”問題的意見》《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》等重要文件。所以，以法治約束村委會(huì)行為，實(shí)際上是為了預(yù)防自治的偏差，從而真正實(shí)現(xiàn)民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。

（三）德治是輔助

根據(jù)筆者上述觀點(diǎn)，德治與法治在鄉(xiāng)村治理語境下是同一維度或同一層面的治理方式，中共中央也曾明確作出指示，“法治、德治兩手抓，且兩手都要硬”。但道德在調(diào)整社會(huì)關(guān)系上比法律更寬泛，同時(shí)在治理效果上，道德具有比法律更加柔和的一面。因此，德治是鄉(xiāng)村治理體系中的輔助工具，它一方面可以彌補(bǔ)法治的缺失，另一方面又可以修正法治的不足。

眾所周知，法治是規(guī)則之治，鄉(xiāng)村治理的法治要義也是通過法律規(guī)范的外在約束，將鄉(xiāng)村自治中可能出現(xiàn)的超越內(nèi)部規(guī)則邊界的行為加以約束，從而帶動(dòng)外部規(guī)則體系的形成。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，即便鄉(xiāng)村治理體系中的法治也并非必然表現(xiàn)為普遍意義上的成文法，否則可能與“法制”無異;這里的法治當(dāng)然也可能是抽象層面的法的精神或村民對法的意識，但無論如何，法治屬于“硬治理”已達(dá)成共識。[3]既然是“硬治理”，必定存在諸多條條框框，一旦受制于規(guī)則的牢籠，就很有可能陷入“一葉障目”“掛一漏萬”的境地，這也恰好印證了“法律相對于社會(huì)發(fā)展不可避免地具有滯后性”這一論斷。此時(shí)，最直接的方式或許就是重新制定規(guī)則，對于缺失的部分，我們根據(jù)當(dāng)下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀予以彌補(bǔ);對于與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀相沖突或者可能造成極大不適應(yīng)的，則予以修正。但現(xiàn)實(shí)并不允許我們這樣做，已有學(xué)者對此做出回應(yīng)，“實(shí)施法治，則法律安排成本相當(dāng)高;如果要嚴(yán)格實(shí)施法律，也需要專門的機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人才，因此法治實(shí)施成本也很高”[13]35。筆者對此深表贊同，也即在鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建中，法治作為保障手段本身就具有高成本性，因?yàn)猷l(xiāng)村治理本身就是一個(gè)龐大的體系，其治理涉及經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方方面面，與之相關(guān)的法律法規(guī)也是五花八門，如果一旦出現(xiàn)治理弊端，我們又訴求于規(guī)則本身，可能是鄉(xiāng)村振興無法承受之重。

習(xí)近平總書記曾明確指出，“我國當(dāng)下的治理體系，正是在歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、循序漸進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[20]5。由此可見，在鄉(xiāng)村治理體系下，脫離鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的根基，轉(zhuǎn)而盲目推行法治建設(shè)很有可能適得其反，我們離不開歷史的傳承、文化傳統(tǒng)的滋潤，更需要自發(fā)性的道德教化作用。鄉(xiāng)村治理語境中的德治，就是依托傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，輔之以鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣，遵循著“熟人社會(huì)”的邏輯，實(shí)現(xiàn)治理效果的成型與穩(wěn)定。故而德治也被稱為“軟治理”或“柔性治理”，德治之下的鄉(xiāng)村也被稱為“禮治社會(huì)”，“禮并不是靠一個(gè)外在的權(quán)力來推行的，而是從教化中養(yǎng)成了個(gè)人的敬畏之感，使人服膺”。[21]72道德的內(nèi)生性、自發(fā)性決定了德治具有低成本性，那么這種“廉價(jià)”的德治是否可以修正法治的不足，甚至彌補(bǔ)法治的缺失？筆者認(rèn)為，答案是肯定的。理由在于，在鄉(xiāng)村治理體系下，法治的缺失或不足，很大程度上歸結(jié)于法律實(shí)施受到限制，而法律的實(shí)施一方面需要獲得村民的認(rèn)同感，也即這些法律規(guī)定本身需要與鄉(xiāng)村治理相匹配，另一方面也需要一批法律素養(yǎng)較高的執(zhí)法者，但是在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，恰好上述兩點(diǎn)我們無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而德治卻能對此予以有效的彌補(bǔ)。因?yàn)猷l(xiāng)村在長期發(fā)展和轉(zhuǎn)型中形成了地域性很強(qiáng)的民風(fēng)民俗，這些民風(fēng)民俗已經(jīng)成為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的一種軟實(shí)力，[22]內(nèi)化于心且外化于行。除此之外，法律法規(guī)的滯后性也是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系下法治缺失或不足的原因，但道德的內(nèi)生性與自發(fā)性可以有效化解治理的滯后性，因?yàn)樗冀K貫徹“熟人社會(huì)”的治理邏輯，長期遵守的村規(guī)民約、禮教風(fēng)俗早已在當(dāng)?shù)匕傩招闹行纬衫佑?，并始終與村民自治方向保持一致。

四、余論：“三治”地位的確立對“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的意義

“三治結(jié)合”的治理范式源自對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提升，業(yè)已被證明與中國鄉(xiāng)村治理歷史與現(xiàn)實(shí)相契合。但隨著現(xiàn)代基層治理重心下放的趨勢不斷明顯，作為國家治理體系中最基本的單元也正面臨著前所未有之挑戰(zhàn)，如何適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的需求，是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理語境中無法回避且必須解決的問題。以自治為核心、法治為保障、德治為輔助來構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，既能保持鄉(xiāng)村治理的原動(dòng)力，又能為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航?！叭巍钡匚坏拇_立直接影響著“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐機(jī)制，而這一實(shí)踐機(jī)制的推進(jìn)又對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)具有顯著的政策導(dǎo)向。因?yàn)椋叭谓Y(jié)合”不僅僅是一種治理理念的倡導(dǎo)，其背后之生命力在于不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的體制、機(jī)制，從而在自治、法治與德治之間構(gòu)建起一套完整的對話機(jī)制，三者既要有效銜接，更要協(xié)同融入于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，使各自功能最大化。由此可見，“三治”地位、“三治結(jié)合”和“鄉(xiāng)村振興”幾乎可以形成一個(gè)循環(huán)互證的閉環(huán)，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，乃至缺失，則必然導(dǎo)致整條循環(huán)鏈的崩塌。與此同時(shí)，“三治”地位的確立，對于“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的全面布局，重要領(lǐng)域的自我創(chuàng)新，以及治理價(jià)值的全方位體現(xiàn)均具有重大意義，“三治結(jié)合”作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性下自覺而生的基層實(shí)踐，甚至還可以為世界范圍內(nèi)的基層治理轉(zhuǎn)型提供中國方案、體現(xiàn)中國優(yōu)勢。

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DISCUSSION ON THE STATUS OF AUTONOMY，RULE OF LAW AND RULE OF MORALITY IN RURAL GOVERNANCE

He Lirong，He Yu

Abstract：Establishing the status of autonomy，rule of law and rule of morality in rural governance is of great significance to the construction of "the combination of the three governance". Autonomy，rule of law and rule of morality are not at the same level of governance. As a kind of high-ranking governance mode，autonomy is independent and occupies the core position. The establishment of the core position stems from the establishment of the "people-centered" idea in the new era，the explicit provisions of laws，regulations and documents of the CPC，and the deviation of rural governance practice. The rule of law and the rule of morality are not independent and occupy the second best and equal status. The former is the guarantee for the construction of the rural governance system. It requires that rural autonomy should not cross the legal boundary. The establishment of a rule-of-law government needs to be de-administrative and the focus is on restricting the behavior of village committees. The latter is an aid to the construction of the rural governance system. On the one hand，it can make up for the lack of rule of law，and on the other hand，it can also correct the deficiency of rule of law.

Keywords：three-governance status;hierarchy;core;guarantee;aid

〔責(zé)任編輯：李 妍〕3876CA60-B071-4151-9145-57F58D17EFB6