糧食安全“中國(guó)策”

普蓂喆 劉合光

倉(cāng)廩實(shí)，天下安。保障糧食安全的“中國(guó)策”，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓艙石，也為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航，還為各國(guó)有效緩解世界糧食“恐慌期”的壓力提供了中國(guó)智慧。

糧食安全中國(guó)策，孕育于中國(guó)國(guó)情。中國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源的“先天不足”和長(zhǎng)久以來(lái)與饑餓抗?fàn)幍慕?jīng)歷，是糧食安全中國(guó)策應(yīng)運(yùn)而生的苗床。

古代中國(guó)一直有重農(nóng)重糧的傳統(tǒng)，形成了獨(dú)特的糧食安全思想和治理體系?！昂榉栋苏?，食為政首”，晁錯(cuò)“粟者，王者大用，政之本務(wù)”，管仲“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，都強(qiáng)調(diào)糧食是固本安邦的基礎(chǔ)。歷代農(nóng)政官員撰寫修訂的《氾勝之書》《齊民要術(shù)》《農(nóng)書》《農(nóng)政全書》等農(nóng)書，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)技術(shù)的傳播和提升，提高了糧食生產(chǎn)力。從西漢的“常平倉(cāng)”制度，到唐朝定型的“豐則貴糴，歉則賤糶”的吞吐調(diào)節(jié)，一直到清代自上而下完備的“常平倉(cāng)、社倉(cāng)、義倉(cāng)”儲(chǔ)備體系，都是中國(guó)糧食治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)是人口大國(guó)，但又是人均資源小國(guó)，人均耕地面積僅為世界平均水平的27.7%，人均水資源僅為世界平均水平的25%，每公頃耕地所占有的徑流量也僅為全球均值的80%。且中國(guó)自然環(huán)境復(fù)雜，農(nóng)業(yè)面對(duì)的自然災(zāi)害多，洪澇和干旱、低溫冷凍和高溫?zé)岷Φ冉惶骖l發(fā)，持續(xù)威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

新中國(guó)成立初期，“土肥水種密保管工”的農(nóng)業(yè)“八字方針”，對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。此后，有組織、長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行中低產(chǎn)田改造；修建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施；著力開展育種研發(fā)，促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)集成配套，推動(dòng)綜合生產(chǎn)能力大幅提升。

改革開放后，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。同時(shí)持續(xù)深化糧食流通體制改革，激發(fā)了市場(chǎng)活力。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國(guó)特色糧食安全之路。

具體舉措，可以提煉為“穩(wěn)產(chǎn)”“保供”兩大領(lǐng)域、6個(gè)著力點(diǎn)。

“穩(wěn)產(chǎn)”強(qiáng)調(diào)糧食要“產(chǎn)得出”，聚焦關(guān)鍵、要害、積極性3個(gè)著力點(diǎn)。保障國(guó)家糧食安全“關(guān)鍵”在于藏糧于地、藏糧于技；“要害”是解決好種子和耕地問(wèn)題；“積極性”則是保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性和地方政府抓糧積極性。

“保供”則強(qiáng)調(diào)糧食要“供得上”，聚焦儲(chǔ)備、流通、國(guó)際3個(gè)著力點(diǎn)。儲(chǔ)備方面，建立了中央和地方分工明確、功能互補(bǔ)的糧食儲(chǔ)備體系，全國(guó)有效倉(cāng)容量達(dá) 9億噸，覆蓋原糧和成品糧，建成了輻射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急儲(chǔ)備、加工和配送體系；流通方面，建立起“兩橫六縱”八大糧食物流線路，開展糧食公路、鐵路、水路多式聯(lián)運(yùn)，骨干物流通道全部打通，建立了規(guī)范統(tǒng)一的國(guó)家糧食電子交易平臺(tái)，確保糧食流通有序暢通、國(guó)土全覆蓋；國(guó)際合作方面，積極融入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)資源，深化國(guó)內(nèi)外糧食產(chǎn)業(yè)合作，廣泛開展南南合作和糧食援助，積極參與全球糧食安全治理，為全球糧食安全貢獻(xiàn)中國(guó)力量。

縱觀中國(guó)糧食安全發(fā)展歷程，尤其是21世紀(jì)以來(lái)形成的糧食安全實(shí)踐和政策體系，其內(nèi)核主要包括4個(gè)理念。

跨區(qū)域調(diào)劑理念?？鐓^(qū)域進(jìn)行糧食調(diào)劑，是實(shí)現(xiàn)糧食供需空間均衡的必然要求。從過(guò)去的“湖廣熟、天下足”，到現(xiàn)在的“北糧南運(yùn)”，在不斷變化的糧食區(qū)域產(chǎn)銷格局中，中國(guó)始終堅(jiān)持糧食跨區(qū)流通通道建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了空間尺度上的糧食余缺互補(bǔ)。開展跨區(qū)域調(diào)劑，為一定程度的糧食生產(chǎn)大分工留足市場(chǎng)空間，有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高整體社會(huì)效益；同時(shí)堅(jiān)持對(duì)非主產(chǎn)地區(qū)糧食生產(chǎn)的基本要求，避免產(chǎn)銷格局過(guò)度失衡，確保調(diào)劑的可持續(xù)性。改革開放以來(lái)，在主要立足自身的基礎(chǔ)上，中國(guó)也將調(diào)劑區(qū)域擴(kuò)展到國(guó)門以外，利用國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行品種調(diào)劑，滿足多樣化的消費(fèi)需要。

跨時(shí)期調(diào)劑理念。中國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)高發(fā)，糧食產(chǎn)量年際間波動(dòng)大，直到改革開放初期，仍有“兩年一歉”或“兩豐兩歉一平”的周期性波動(dòng)規(guī)律。儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制是中國(guó)應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)波動(dòng)的有力工具，是糧食安全中國(guó)智慧的結(jié)晶。通過(guò)在豐年建立儲(chǔ)備、充實(shí)庫(kù)存，在歉收或發(fā)生危機(jī)時(shí)拋儲(chǔ)來(lái)平滑糧食消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了時(shí)間尺度上的糧食余缺互補(bǔ)。儲(chǔ)備吞吐過(guò)程中的逆市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，有助于避免“谷賤傷農(nóng)，米貴傷民”。

長(zhǎng)周期增長(zhǎng)理念。除了被動(dòng)適應(yīng)糧食生產(chǎn)的短期波動(dòng)外，中國(guó)還主動(dòng)突破資源環(huán)境約束，堅(jiān)持科技創(chuàng)新，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，克服產(chǎn)量周期性波動(dòng)，力圖實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)周期尺度下的產(chǎn)能穩(wěn)步提升。在生產(chǎn)技術(shù)層面，中國(guó)研發(fā)了一系列高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、抗病抗倒伏品種，圍繞各類風(fēng)險(xiǎn)因素開展攻關(guān)，部分研究和技術(shù)已具備世界領(lǐng)先水平。在經(jīng)營(yíng)制度層面，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，深化糧食流通體制改革，開展糧食收儲(chǔ)制度改革，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力協(xié)調(diào)，進(jìn)一步釋放生產(chǎn)力。進(jìn)入新發(fā)展階段后，傳統(tǒng)技術(shù)邊際增產(chǎn)空間收窄，資源環(huán)境約束加劇，中國(guó)進(jìn)一步提出生物技術(shù)攻關(guān)、發(fā)展綠色“低碳”生產(chǎn)方式等發(fā)展方向，確保糧食產(chǎn)量可持續(xù)增長(zhǎng)。

應(yīng)急期平抑理念。提高糧食市場(chǎng)化水平、釋放市場(chǎng)活力的另一面，是人為因素下市場(chǎng)異動(dòng)的增加。進(jìn)入21世紀(jì)后，糧食金融化、能源化特征日漸突出，歷次全球糧食危機(jī)背后，都有資本炒作的影子。2007—2008年和2010—2011年糧食危機(jī)期間，國(guó)際糧食價(jià)格大幅攀升，但國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格依然維持了穩(wěn)定。2016年玉米收儲(chǔ)制度改革后，在市場(chǎng)看緊預(yù)期下，一些熱錢涌入，囤積居奇。中國(guó)政府平穩(wěn)有序拋售玉米庫(kù)存，逐漸穩(wěn)定了市場(chǎng)預(yù)期。有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)異動(dòng)的背后，是中國(guó)在常規(guī)時(shí)期不斷夯實(shí)提升的穩(wěn)產(chǎn)保供能力。只有如此，方能在應(yīng)急期及時(shí)出手，利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，抑制不良資本惡意炒作，維持市場(chǎng)正常秩序。

當(dāng)今國(guó)際政治格局動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)陰云籠罩、疫情影響持續(xù)，疊加礦物能源短缺、生物能源發(fā)展加速，全球糧食市場(chǎng)波詭云譎、驚濤不斷。全球陷入糧食恐慌，世界銀行行長(zhǎng)戴維·馬爾帕斯4月初表示，實(shí)行糧食出口限制的國(guó)家增至35個(gè)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際食物政策研究所等國(guó)際組織警告，新一輪糧食危機(jī)正在醞釀。糧食“恐慌”壓力下，中國(guó)不僅可提供糧食安全的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還將繼續(xù)有所作為。

第一，防患于未然的危機(jī)意識(shí)——在常規(guī)時(shí)期打好糧食安全基礎(chǔ)，在“恐慌期”從容應(yīng)對(duì)。常規(guī)時(shí)期，將糧食安全置于國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，建立重農(nóng)抓糧的社會(huì)氛圍、政策體系。樹立長(zhǎng)周期發(fā)展理念，持續(xù)穩(wěn)定科技投入，推動(dòng)糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。樹立跨時(shí)期調(diào)節(jié)理念，建立糧食收儲(chǔ)調(diào)節(jié)機(jī)制，以備不時(shí)之需。美國(guó)在大蕭條時(shí)期借鑒中國(guó)古人智慧而建立的營(yíng)銷援助貸款制度，至今仍是其農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的重要組成部分。在“恐慌期”，利用收儲(chǔ)體系穩(wěn)定糧食供應(yīng)，跨區(qū)域、跨國(guó)度拓展糧源，同時(shí)繼續(xù)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)投入，確保下季糧食生產(chǎn)順利轉(zhuǎn)化為下期有效供應(yīng)，緩解危機(jī)的長(zhǎng)期影響。

第二，繼續(xù)向友好國(guó)家提供糧食、技術(shù)和政策援助，促進(jìn)糧食安全水平協(xié)同提升。常規(guī)時(shí)期，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，向廣大發(fā)展中國(guó)家傳播農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、政策和技術(shù)。技術(shù)方面，中國(guó)已在亞非拉國(guó)家建立了30多個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，派遣近千名農(nóng)業(yè)專家和技術(shù)人員。僅“南南合作”一期項(xiàng)目就向20多個(gè)發(fā)展中國(guó)家派出736人，幫助當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)了4000多名農(nóng)業(yè)管理和技術(shù)人員。未來(lái)可開展糧食產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作，進(jìn)一步擴(kuò)大合作深度和廣度。政策方面，中國(guó)長(zhǎng)期為非洲國(guó)家培養(yǎng)培訓(xùn)農(nóng)業(yè)專家和官員，提高這些國(guó)家政府制定糧食政策的能力。在“恐慌期”，可在量力而行的基礎(chǔ)上，向友好國(guó)家無(wú)償提供力所能及的糧食援助，輸出用于應(yīng)急和長(zhǎng)期發(fā)揮作用的糧食生產(chǎn)技術(shù)體系。

第三，積極參與全球糧食安全治理，建立包容和諧的全球糧食治理體系。作為糧食危機(jī)的主要受害者，廣大發(fā)展中國(guó)家應(yīng)積極參與全球糧食治理。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)定與世界100多個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織、區(qū)域組織以及國(guó)際農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)建立的科技交流與合作關(guān)系。針對(duì)全球糧食安全中的關(guān)鍵技術(shù)難題、政策焦點(diǎn)，積極組織發(fā)展中國(guó)家參與研討，開展跨國(guó)合作研究，協(xié)同發(fā)展中國(guó)家解決世界糧食安全難題。繼續(xù)深入推進(jìn)南南合作、“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作，依托中國(guó)-世界糧食計(jì)劃署南南合作知識(shí)分享平臺(tái)，促進(jìn)知識(shí)交流與互動(dòng)，更好地維護(hù)世界糧食安全。

（作者分別為中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員和研究員）

（本組文章均摘自《環(huán)球》2022年第11期）