求解全球糧食系統(tǒng)改革路徑

劉娟娟

有些人在挨餓，有些人在餐桌上浪費(fèi)，仿佛處于不同的平行世界。

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在2021年9月舉行的聯(lián)合國(guó)糧食系統(tǒng)峰會(huì)上說，每天全球有數(shù)億人餓著肚子，有30億人買不起健康食品，有20億人超重或肥胖，另有4.62億人卻體重不足；與此同時(shí)，近1/3的糧食被損耗或浪費(fèi)，糧食系統(tǒng)還產(chǎn)生了1/3的溫室氣體排放，并造成80%的生物多樣性喪失，因此必須盡早打造全新的全球糧食系統(tǒng)。

割裂的平行世界何以形成，兩者有無融會(huì)的可能？如何打造新的全球糧食系統(tǒng)，使其更加平衡、穩(wěn)定、安全？就這些問題，記者專訪了中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)文科資深講席教授、國(guó)際發(fā)展與全球農(nóng)業(yè)學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)李小云。

記者：你曾指出，全球糧食安全不是絕對(duì)數(shù)量供給問題，而是分配不平等問題。這一問題的形成因素有哪些？

李小云：造成全球糧食不安全的因素有很多。

一是來自外部的沖擊，包括地區(qū)沖突、極端氣候事件、經(jīng)濟(jì)減速和衰退等。當(dāng)前，俄烏沖突、新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟(jì)減速和衰退、多地極端氣候事件等同時(shí)發(fā)生，給全球糧食系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

二是全球農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，主要糧食的生產(chǎn)和出口集中在少數(shù)國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)、加拿大、歐盟、俄羅斯、澳大利亞、烏克蘭、巴西等。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)高額補(bǔ)貼加劇了國(guó)際糧食市場(chǎng)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)，也沖擊了發(fā)展中國(guó)家的糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下或資源稟賦不足的國(guó)家需要通過國(guó)際貿(mào)易獲取糧食，由此導(dǎo)致不同程度上對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)的依賴和全球分配的不平衡。

三是國(guó)家內(nèi)部貧困和收入不平等這種結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的糧食不安全，這會(huì)加劇糧食不安全對(duì)脆弱群體、邊緣群體的影響。

此外，生物質(zhì)燃料（如秸稈、鋸末、甘蔗渣、稻糠等）的快速發(fā)展產(chǎn)生了大量的農(nóng)產(chǎn)品需求，并一定程度上推高了糧價(jià)，逐漸成為影響糧食分配不平等的重要因素。

近期，糧食生產(chǎn)和出口大國(guó)出臺(tái)一系列限制糧食出口政策，進(jìn)一步加劇和放大了全球糧食系統(tǒng)的分配不平等，對(duì)全球糧食治理機(jī)制提出了新要求。

記者：聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織初步估計(jì)，全球營(yíng)養(yǎng)不足人口在2022—2023年度可能增加800萬—1300萬，增加最明顯的是亞太地區(qū)，其次是撒哈拉以南非洲地區(qū)、近東和北非地區(qū)，最終實(shí)際影響將取決于俄烏沖突的持續(xù)時(shí)間和規(guī)模。為何這幾個(gè)地區(qū)營(yíng)養(yǎng)不足人口增長(zhǎng)最快？

李小云：一方面，從人口基數(shù)來看，亞太地區(qū)、撒哈拉以南非洲地區(qū)、近東和北非地區(qū)，長(zhǎng)期以來都是全球糧食不安全發(fā)生率和營(yíng)養(yǎng)不足人口最高的地區(qū)。2020年食物不足總?cè)藬?shù)（7.68億）中，半數(shù)以上（4.18億）生活在亞洲，1/3以上（2.82億）生活在非洲。

另一方面，這些地區(qū)以低收入和中等收入國(guó)家為主，撒哈拉以南非洲地區(qū)、近東和北非地區(qū)的糧食嚴(yán)重依賴俄烏出口，糧食供給直接受到俄烏沖突影響，食品價(jià)格上漲和主要糧食作物短缺直接影響著這些地區(qū)居民的食物可獲得性和營(yíng)養(yǎng)狀況。

記者：長(zhǎng)期以來，為解決全球糧食系統(tǒng)不平衡問題，包括各種國(guó)際組織、慈善機(jī)構(gòu)、政府及企業(yè)等在內(nèi)都采取了一些措施，其中哪些被證明是行之有效的，哪些方面又亟需改善？

李小云：加快技術(shù)進(jìn)步、投資農(nóng)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、支持小農(nóng)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，都是長(zhǎng)期以來發(fā)展中國(guó)家在提升糧食生產(chǎn)能力和糧食安全水平方面取得的有效經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)通過提升糧食生產(chǎn)能力、保護(hù)和調(diào)動(dòng)糧食種植積極性、創(chuàng)新完善糧食市場(chǎng)體系、健全完善國(guó)家宏觀調(diào)控、大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、全面建立糧食科技創(chuàng)新體系、強(qiáng)化依法管理合規(guī)經(jīng)營(yíng)等，在保障自身糧食安全的同時(shí)，也為全球糧食安全作出巨大貢獻(xiàn)。一方面，中國(guó)積極與世界分享中國(guó)的糧食市場(chǎng)；另一方面，中國(guó)主動(dòng)分享糧食安全資源與經(jīng)驗(yàn)，在糧食安全領(lǐng)域開展南南合作。

全球?qū)用?，以?lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為中心的全球糧食安全治理機(jī)制，在協(xié)商重要全球糧農(nóng)問題、提供技術(shù)和政策支持、資金籌集、信息交流等方面發(fā)揮了重要作用。但在當(dāng)前沖突、疫情、經(jīng)濟(jì)減速等疊加影響之下，其協(xié)調(diào)和推進(jìn)全球糧食安全的資源和能力正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

記者：聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織市場(chǎng)及貿(mào)易司司長(zhǎng)貝爾哈桑指出，按照當(dāng)前形勢(shì)，全球無法在2030年實(shí)現(xiàn)“零饑餓”目標(biāo)，“需要采取緊急、大膽的行動(dòng)，特別是采取行動(dòng)解決糧食獲得不平等問題”。結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，有哪些可行的“緊急、大膽”行動(dòng)？

李小云：第一，加大投資，推動(dòng)有生產(chǎn)潛力的發(fā)展中國(guó)家糧食價(jià)值鏈發(fā)展。例如，非洲大陸水土資源豐富，有大量未開墾的耕地，北非地區(qū)的小麥、幾內(nèi)亞大草原地區(qū)的玉米和大豆、西非和東非的水稻都具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ哟髮?duì)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

第二，推進(jìn)全球?qū)用鏈p少食物損耗和浪費(fèi)，在以食物損耗為主要特征的廣大發(fā)展中國(guó)家，加快技術(shù)創(chuàng)新和政策支持，以減少生產(chǎn)、收獲、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸和加工環(huán)節(jié)的食物損耗；在以食物浪費(fèi)為主要特征的經(jīng)濟(jì)較好的國(guó)家，倡導(dǎo)消費(fèi)者合理飲食，通過立法、監(jiān)管等規(guī)范餐飲商家的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

第三，基于以聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為中心的全球糧食安全治理機(jī)制，制定有效政策以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的糧食危機(jī)。一方面，加強(qiáng)與重要國(guó)家、區(qū)域組織、國(guó)際組織和跨國(guó)企業(yè)的合作與對(duì)話以穩(wěn)定全球糧食市場(chǎng)，盡力保持主要糧食和農(nóng)資出口國(guó)貿(mào)易開放，同時(shí)尋求多元化糧食供給途徑，以更好保障國(guó)際市場(chǎng)上的糧食和農(nóng)資供應(yīng)，避免國(guó)際糧價(jià)過快上漲；另一方面，向受糧食危機(jī)影響最嚴(yán)重的地區(qū)和人群提供緊急糧食援助。

記者：當(dāng)前全世界70%的種子掌握在3個(gè)國(guó)家的商業(yè)公司手里，隨著高技術(shù)、生物技術(shù)不斷應(yīng)用于種子改良，產(chǎn)權(quán)保護(hù)使得種子的商業(yè)性和壟斷性越來越強(qiáng)烈，而這對(duì)于發(fā)展中國(guó)家、窮國(guó)會(huì)越來越不公平。對(duì)此，你有哪些改革建議？

李小云：種子在根本上影響著糧食生產(chǎn)和糧食安全，從確保全球糧食安全、實(shí)現(xiàn)“零饑餓”、保障人的基本生存權(quán)的角度看，種子應(yīng)該成為一種全球公共產(chǎn)品。

在生產(chǎn)端，應(yīng)加強(qiáng)全球種子研發(fā)的技術(shù)合作與知識(shí)共享，使各國(guó)都能參與到全球以及區(qū)域種子的研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)并從中受益，打破技術(shù)上的商業(yè)壟斷。

在分配端，要改革、創(chuàng)新全球農(nóng)業(yè)治理機(jī)制，建立全球種子分配制度，依托多邊機(jī)構(gòu)與各國(guó)政府的合作進(jìn)行全球采購和分配，保障低收入國(guó)家和糧食不安全國(guó)家的貧困群體能夠獲得足夠的種子。

記者：解決全球糧食安全問題需要強(qiáng)有力的國(guó)家政策的干預(yù)，同時(shí)需要強(qiáng)有力的全球糧食治理機(jī)制。這兩方面機(jī)制分別該如何進(jìn)行改革創(chuàng)新？

李小云：國(guó)家層面，需要從資金、技術(shù)、人才、政策、制度等各方面加大力度支持農(nóng)業(yè)發(fā)展；基于本國(guó)資源稟賦和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和國(guó)際進(jìn)口兩個(gè)渠道引導(dǎo)糧食安全的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展；增強(qiáng)危機(jī)時(shí)期糧食安全的保障能力。

全球?qū)用?，推?dòng)達(dá)成糧食安全作為全球公共產(chǎn)品的共識(shí)，改革創(chuàng)新全球糧食治理機(jī)制，提升以聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為中心的多邊機(jī)制在全球糧食安全中的協(xié)調(diào)能力，以聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程為指導(dǎo)制訂全球糧食安全發(fā)展計(jì)劃，包括短期應(yīng)急、中期產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及長(zhǎng)期構(gòu)建糧食安全韌性等，以幫助糧食不安全國(guó)家、脆弱國(guó)家提升糧食安全水平和糧食安全治理能力。

解決全球糧食安全問題，需要國(guó)家和全球?qū)用鎱f(xié)同采取行動(dòng)。應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家與非國(guó)家行為體之間的相關(guān)合作，推動(dòng)國(guó)家、區(qū)域與全球在糧食安全戰(zhàn)略、政策與行動(dòng)上的溝通與對(duì)接，構(gòu)建糧食安全共同體，共同構(gòu)建全球糧食安全網(wǎng)絡(luò)。

記者：綜合來看，當(dāng)前全球糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型尤其需要注意哪些方面的問題？

李小云：全球糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程，包括技術(shù)、政策、市場(chǎng)等方方面面，其中尤其要關(guān)注的是如何解決全球糧食分配不平等。

一要推動(dòng)貧困國(guó)家、脆弱國(guó)家本國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和貧困人口收入增加，提升其保障本國(guó)糧食安全的能力。通過援助、貿(mào)易和投資，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)的投入，推動(dòng)向貧困國(guó)家、脆弱國(guó)家分享適用技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、加工等農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化水平。

二要破除當(dāng)前全球糧食系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性不平等，努力構(gòu)建一個(gè)更加平等、健康、可持續(xù)的全球糧食系統(tǒng)。全球糧食系統(tǒng)一直由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)治理，發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期處于從屬和被動(dòng)地位，發(fā)展中國(guó)家的糧食體系被削弱，跨國(guó)商業(yè)力量形成壟斷。相關(guān)改革需強(qiáng)化政府和多邊機(jī)構(gòu)在全球糧食系統(tǒng)中的作用，強(qiáng)調(diào)全球糧食安全的全球公共產(chǎn)品屬性，推動(dòng)全球貿(mào)易規(guī)則更加公平合理，構(gòu)建更加公平、穩(wěn)定的全球糧食系統(tǒng)。

（作者為《環(huán)球》雜志記者）