人類命運(yùn)共同體視閾下的北極航道治理規(guī)則革新

摘要：全球變暖顯著增強(qiáng)了人類在北極區(qū)域的活動(dòng)，北極航道利益也由此逐漸進(jìn)入各國(guó)視野。北極航道的現(xiàn)有治理規(guī)則雖已具有軟法與硬法交織等特點(diǎn)，由國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法共同構(gòu)成了一整套治理體系，但北極航道的治理規(guī)則體系存在著諸如國(guó)內(nèi)立法根基缺失、沿岸國(guó)主權(quán)擴(kuò)張等矛盾，并深受大國(guó)博弈以及地緣政治環(huán)境變化的影響。北極環(huán)境變遷所產(chǎn)生的后果將會(huì)輻射全球，北極航道作為北極環(huán)境治理中的重要部分，治理規(guī)則中的重重矛盾不僅會(huì)阻礙北極航道未來(lái)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用，更會(huì)影響北極整體的環(huán)境治理。北極航道公共產(chǎn)品的屬性決定其治理效果的完善需要多方協(xié)同合作。中國(guó)是重要的“北極利益攸關(guān)國(guó)”，北極航道治理規(guī)則的革新不僅密切關(guān)聯(lián)中國(guó)的國(guó)家利益，也涉及到“冰上絲綢之路”的建設(shè)及其與中國(guó)“一帶一路”倡議的全球布局。中國(guó)倡導(dǎo)的人類命運(yùn)共同體理念可以為北極航道治理規(guī)則的變革貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，為北極航道治理機(jī)制的優(yōu)化發(fā)展指明方向。

關(guān)鍵詞：北極航道;北極治理;治理規(guī)則;“冰上絲綢之路”;人類命運(yùn)共同體

中圖分類號(hào)：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2022）02-0054-10

Innovation of Arctic route governance rules from the perspective of a

community of shared future for mankind

ZHANG Cheng

（China Institute of Boundary and Ocean Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Global warming has significantly enhanced human activities in the Arctic region， and the interests of the Arctic route have gradually entered into the vision of various countries. Although the existing governance rules of the Arctic route have the characteristics of the interweaving soft law and hard law， and a set of governance system is formed by international law and domestic law， the governance rule system of the Arctic route has several problems such as the lack of domestic legislative foundation and the expansion of the sovereignty of Arctic coastal states， and the current system is deeply affected by the game of great powers and changes in the geopolitical environment. The consequences of changes in the Arctic environment will radiate to the whole world. As an important part of Arctic environmental governance， many contradictions in the governance rules will not only hinder the further development and utilization of Arctic route in the future， but also affect the overall environmental governance of the Arctic. As a public product， the Arctic route requires multi-party cooperation to improve its governance effect. As an important Arctic stakeholder， the innovation of the Arctic route governance rules is not only closely related to China’s national interests， but also involves the construction of the Polar Silk Road and its global layout with China’s Belt and Road Initiative. The concept of a community of shared future for mankind advocated by China can contribute Chinese wisdom to the reform of the governance rules of the Arctic route， and point out the direction for the optimization and development of the governance mechanism of the Arctic route.

Key words：Arctic route;Arctic governance;governance rules;Polar Silk Road;a community of shared future for mankind

北極治理作為嵌入全球治理的重要區(qū)域治理，在百年變局的世紀(jì)背景下正呈現(xiàn)出機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)峙態(tài)勢(shì)上升的同步演進(jìn)特征，其中的北極航道在國(guó)際格局中的戰(zhàn)略地位也愈益顯著。中國(guó)作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，參與北極航道治理規(guī)則的革新既是中國(guó)在北極整體利益得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性路徑，也有助于推進(jìn)中國(guó)的海洋強(qiáng)國(guó)和交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。當(dāng)前的北極航道治理規(guī)則體系在發(fā)揮作用的同時(shí)，也暴露出一系列的體系性治理短板，由此限制了北極善治效果的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。從本質(zhì)上說(shuō)，作為公共產(chǎn)品的北極航道具有突出的人類命運(yùn)共同體屬性?，F(xiàn)有的北極航道治理規(guī)則在內(nèi)容上亟待新理念和新動(dòng)能的注入，中國(guó)倡導(dǎo)的人類命運(yùn)共同體理念契合北極航道治理機(jī)制在新時(shí)代優(yōu)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，可以為北極航道在未來(lái)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)以及“冰上絲綢之路”面向全球的互聯(lián)互通建設(shè)貢獻(xiàn)積極正能量。

一、北極航道的現(xiàn)有治理規(guī)則概述

北極航道已形成以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）為中心，以國(guó)際海事組織（International Marine Organization，簡(jiǎn)稱IMO）項(xiàng)下規(guī)則、北極理事會(huì)項(xiàng)下協(xié)定、北極八國(guó)內(nèi)部協(xié)定以及東北航道與西北航道沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)立法為基礎(chǔ)的較為完備的治理規(guī)則體系。以上治理規(guī)則發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域集中在北極航道環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、污染防治與航行安全等方面，呈現(xiàn)出“軟法”與“硬法”并行的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。

（一）《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下的“冰封區(qū)域”規(guī)則

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下關(guān)于航行的一般規(guī)則均適用于北極，包括北極航道屬于沿岸國(guó)家的領(lǐng)海部分的無(wú)害通過(guò)權(quán)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由等。在1973—1982年的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，加拿大推動(dòng)在“冰覆蓋區(qū)域”建立一種特殊的環(huán)境保護(hù)制度，并以“原則上不反對(duì)在該區(qū)域適用國(guó)際航行的海峽制度”為策略，爭(zhēng)取到了美國(guó)等其他反對(duì)加拿大1970年《北極水域污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act，簡(jiǎn)稱AWPPA）的國(guó)家的支持，[1]“冰封區(qū)域”條款得以在1982年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》文本中誕生。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條規(guī)定：“沿岸國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴荆@種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無(wú)可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全?！薄氨鈪^(qū)域”條款也被稱為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的“北極例外條款”，這一規(guī)則源自加拿大為維護(hù)AWPPA以實(shí)現(xiàn)本國(guó)對(duì)于北極航道的實(shí)際控制而提出的國(guó)際公約文本草案，本質(zhì)上是裹挾各國(guó)利益的微妙存在，但實(shí)踐中對(duì)極地區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)起到了積極的正面作用。不同于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條中沿海國(guó)為防治船舶對(duì)海洋環(huán)境的污染所進(jìn)行的國(guó)內(nèi)立法需要通知國(guó)際組織或受限于“一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”，“冰封區(qū)域”條款賦予沿海國(guó)豁免于國(guó)際組織審核的自主立法權(quán)，[2]同時(shí)也將制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)未分離地一同賦予沿岸國(guó)。但“冰封區(qū)域”規(guī)則基于權(quán)利義務(wù)的相稱性，也規(guī)定沿岸國(guó)在制定以及執(zhí)行規(guī)則時(shí)，需要受到“非歧視性”“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”以及“適當(dāng)顧及航行”的限制。

（二）IMO項(xiàng)下的治理規(guī)則

IMO項(xiàng)下的北極航道治理規(guī)則由《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（International Convention for the Prevention Pollution from Ships，簡(jiǎn)稱MARPOL公約）、《國(guó)際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，簡(jiǎn)稱SOLAS公約）、《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers，1978，簡(jiǎn)稱STCW公約）以及專門適用于南北極的《國(guó)際極地水域營(yíng)運(yùn)船舶規(guī)則》[The International Code for Ships Operating in Polar Waters（Polar Code），簡(jiǎn)稱《極地規(guī)則》]構(gòu)成，形成了關(guān)于船舶構(gòu)造、航行技術(shù)、海員培訓(xùn)互聯(lián)互通的一整套船舶航行、航道污染防治與人員救助規(guī)則體系。

適用于全球的航行規(guī)則因極地環(huán)境敏感脆弱的特殊性而不具備適用于南北極水域的普適性。極地惡劣的航行環(huán)境與脆弱的環(huán)保狀況，均對(duì)船舶本身、船員操作等條件提出了相較于普通航行更高的要求。2017年1月1日《極地規(guī)則》正式生效，且對(duì)于現(xiàn)存的極地船舶具有溯及力。作為專門適用于極地地區(qū)的針對(duì)性規(guī)范文件，《極地規(guī)則》以技術(shù)性規(guī)范為其規(guī)則的制訂導(dǎo)向，通過(guò)促進(jìn)航行安全以實(shí)現(xiàn)對(duì)于極地海上安全和污染防治的全覆蓋。《極地規(guī)則》采取了較為獨(dú)立的立法安排，將強(qiáng)制性規(guī)范與建議性規(guī)則相結(jié)合，用以提升各國(guó)對(duì)其的接受度，同時(shí)采取將《極地規(guī)則》文本融入MARPOL公約與SOLAS公約的立法技術(shù)，增強(qiáng)了《極地規(guī)則》自身的可實(shí)踐性與執(zhí)行力。《極地規(guī)則》雖然對(duì)MARPOL公約的四個(gè)附則進(jìn)行了修改以實(shí)現(xiàn)污染防治的目標(biāo)，但其并未對(duì)附則六“防止船舶對(duì)空氣污染部分”進(jìn)行修訂，因此船舶航行的黑碳排放問(wèn)題并未得到解決。2021年11月IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第77次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于黑碳排放的決議，敦促成員國(guó)和船舶運(yùn)營(yíng)商盡快普及對(duì)清潔燃料的使用，以減少船舶航行的黑碳排放。

（三）北極理事會(huì)項(xiàng)下的協(xié)定、宣言與報(bào)告制度

北極理事會(huì)作為具有準(zhǔn)國(guó)際組織性質(zhì)的政府間國(guó)際論壇，自成立以來(lái)通過(guò)諸多“軟法”與“硬法”性質(zhì)協(xié)定的協(xié)同規(guī)范形式，為北極治理進(jìn)程的推進(jìn)作出了貢獻(xiàn)。北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議所發(fā)布的各類宣言，以及北極理事會(huì)下屬的北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組（Protection of the Arctic Marine Environment，簡(jiǎn)稱PAME）所發(fā)布的各類報(bào)告，也已形成固定的宣言與報(bào)告制度，在北極航運(yùn)治理領(lǐng)域分別發(fā)揮著檢視既存問(wèn)題和提供專家組建議的積極作用。

1991年由芬蘭發(fā)起的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》開(kāi)啟了北極國(guó)家共同參與北極環(huán)境治理的新時(shí)代，PAME也因該戰(zhàn)略的執(zhí)行而正式設(shè)立。2013年北極理事會(huì)的第八次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。該協(xié)定以加強(qiáng)各國(guó)合作防治石油污染為宗旨，在大規(guī)模石油開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下以合作協(xié)定的方式明確了各締約國(guó)責(zé)任，相較于1991年的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》而言具有更高的約束力與執(zhí)行力。2015年4月北極理事會(huì)的第九次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了《加強(qiáng)黑碳和甲烷減排的行動(dòng)框架》，[3]而后為推動(dòng)該框架的進(jìn)一步細(xì)化，在2017年5月召開(kāi)的第十次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)布了《費(fèi)爾班克斯宣言》。前述行動(dòng)為遏制北極地區(qū)的氣候變暖趨勢(shì)、減輕北極航運(yùn)帶來(lái)的黑碳排放污染提供了軟法上的規(guī)制力。自2019年2月起，PAME開(kāi)始著手實(shí)施北極船舶交通數(shù)據(jù)（ASTD）項(xiàng)目，旨在收集北極航運(yùn)活動(dòng)有關(guān)數(shù)據(jù)，為北極航道的進(jìn)一步治理與規(guī)劃提供保障。2020年3月PAME發(fā)布的《北極航運(yùn)增長(zhǎng)報(bào)告》指出北極船舶數(shù)量急劇增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)境況，[4]這意味著北極航道的使用頻次增加，出現(xiàn)海上碰撞等安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性激增。此外，2019年P(guān)AME發(fā)布的《北極水下噪聲知識(shí)狀態(tài)報(bào)告》詳細(xì)分析了北極水下噪聲的來(lái)源以及水下噪聲等級(jí)的日漸提升對(duì)北極動(dòng)物所造成的影響，清晰指明水下噪聲問(wèn)題仍存在的眾多研究領(lǐng)域空白。即使北極理事會(huì)的上述報(bào)告均屬專家組建議或倡議呼吁的性質(zhì)，但北極理事會(huì)對(duì)于北極航運(yùn)治理中的前沿問(wèn)題、存在爭(zhēng)議的治理議題的重視與把控，奠定了其在北極航運(yùn)治理體系中無(wú)可替代的重要地位。

（四）沿岸國(guó)（俄羅斯、加拿大）制定的治理規(guī)則

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條賦予了北極航道沿岸國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法制定航道水域航行規(guī)則的法理基礎(chǔ)，可以說(shuō)是對(duì)加拿大、俄羅斯等國(guó)訴求的妥協(xié)。北極航道最大的沿岸國(guó)俄羅斯與加拿大雖然在國(guó)內(nèi)法的規(guī)則制定方面遵循了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基本框架，但對(duì)于航道管控方面一直秉持著“內(nèi)水觀”，并通過(guò)一系列規(guī)則的制定，用以宣示、鞏固其對(duì)于北極航道的主權(quán)。

加拿大對(duì)西北航道的國(guó)內(nèi)立法規(guī)制起始于1969年的“曼哈頓”號(hào)事件，以AWPPA為核心，輔之以2010年進(jìn)一步出臺(tái)的《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》（Northern Canada Vessel Services Zone Regulations，簡(jiǎn)稱NORDREG）以及其他國(guó)內(nèi)法，面向西北航道建立了一整套以污染防治為核心內(nèi)容的完整管控體系。AWPPA禁止任何未經(jīng)許可的污水排放行為，以“零排放”標(biāo)準(zhǔn)要求北極水域的船舶;NORDREG則在北方船舶交通服務(wù)區(qū)（NORDREG Zone）內(nèi)設(shè)立強(qiáng)制性的通過(guò)報(bào)告制度，以便于加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)保障船舶在該水域內(nèi)的安全行進(jìn)，并對(duì)載有石油等易污染物船舶的行蹤進(jìn)行監(jiān)控。俄羅斯對(duì)東北航道的管控自蘇聯(lián)時(shí)期即已開(kāi)始，歷經(jīng)一系列立法沿革，于2013年出臺(tái)了《北方海航道水域航行規(guī)則》（Rules of Navigation on the Water Area of the Northern Sea Route）。由于俄羅斯沿線的北方海航道的適航性較強(qiáng)，該航行規(guī)則更多關(guān)注的是航行安全方面的問(wèn)題，對(duì)強(qiáng)制引航制度的規(guī)定也有所松動(dòng)。但與加拿大相同，俄羅斯出臺(tái)的該航行規(guī)則也要求駛?cè)氪奥男胁煌瑫r(shí)段的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。《極地規(guī)則》頒布并于2017年1月1日正式生效后，加拿大和俄羅斯對(duì)本國(guó)原有的北極航道治理法規(guī)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，將《極地規(guī)則》的規(guī)范條款引入本國(guó)的國(guó)內(nèi)立法之中。加拿大運(yùn)輸部于2018年1月宣布實(shí)施新的《北極航運(yùn)安全和防治污染條例》（Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations），俄羅斯也于2017年1月對(duì)《北方海航道水域航行規(guī)則》進(jìn)行了一定的修正。除加拿大和俄羅斯外，其他北極國(guó)家也對(duì)經(jīng)其水域的船舶設(shè)立了一定的規(guī)制條款。以丹麥為例，隨著格陵蘭島周圍水域通航船舶的日益增多以及北極航道利益的日顯重要，丹麥在格陵蘭水域?qū)σ愿窳晏m為航行目的地的船舶作出了更加具體的航行規(guī)制。[5]

二、北極航道現(xiàn)有治理規(guī)則所存在的問(wèn)題

（一）海冰融化所致的立法根基缺失

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款最主要也是最重要的限定即為“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)”。對(duì)于這一限定條件是否具有時(shí)間含義，即是以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》簽訂時(shí)的情況為準(zhǔn)，亦或是以變化的現(xiàn)實(shí)為準(zhǔn)，當(dāng)前存在實(shí)踐爭(zhēng)議。

參照第234條的締結(jié)歷史與最終呈現(xiàn)的條款文本，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)第234條中的“冰封區(qū)域”與第211條第6款中的“其他脆弱區(qū)域”采取了分離處理的立法技術(shù)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第211條第6款中明確規(guī)定了一個(gè)“適當(dāng)協(xié)商”的要件，要求“因與其海洋學(xué)和生態(tài)條件有關(guān)的公認(rèn)技術(shù)理由……采取防止來(lái)自船只的污染的特別強(qiáng)制性措施，該沿海國(guó)通過(guò)主管國(guó)際組織與任何其他有關(guān)國(guó)家進(jìn)行適當(dāng)協(xié)商……”。與之相比，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條并未設(shè)置“通過(guò)主管國(guó)際組織與任何其他有關(guān)國(guó)家進(jìn)行適當(dāng)協(xié)商”這一要件，即《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條中有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定相較于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條第6款的“其他脆弱區(qū)域”更為特殊，適用條件也更為精確。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條的締結(jié)目的，“冰封區(qū)域”規(guī)則旨在保護(hù)因冰封而具有特殊性的脆弱敏感海洋環(huán)境，“冰封”是造成環(huán)境特殊性因而需要以立法形式加以保護(hù)的直接動(dòng)因。隨著北極海冰的加速融化，當(dāng)“冰封”條件發(fā)生改變時(shí)，北極海域與其他海域之間的自然差別正在逐漸縮小。據(jù)科學(xué)家預(yù)測(cè)，約有一半的北極夏季海冰都會(huì)在21世紀(jì)內(nèi)融化。[6]在北極海冰融化趨勢(shì)不斷加劇的現(xiàn)實(shí)境況下，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條作為沿岸國(guó)授權(quán)制定更高國(guó)內(nèi)法管制標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)，其規(guī)則本身的立法根基正在遭受愈發(fā)強(qiáng)烈的普遍質(zhì)疑。美國(guó)學(xué)者林肯·E·弗萊克（Lincoln E. Flake）認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條之特殊性完全依賴于海冰的存在。[7]雖然目前在北方海航道航行的國(guó)家都遵守俄羅斯頒布的國(guó)家海事法規(guī)，然而當(dāng)北冰洋與其他海洋難以區(qū)分，其他國(guó)家的遵從意愿很可能會(huì)減弱。[1]當(dāng)“冰封區(qū)域”不再“冰封”，沿岸國(guó)所制定的國(guó)內(nèi)法規(guī)則是否應(yīng)受到《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條中關(guān)于“沿岸國(guó)因保護(hù)海洋環(huán)境之立法應(yīng)符合一般接受的國(guó)際規(guī)章”的標(biāo)準(zhǔn)的限制，而不再享有豁免于國(guó)際組織審查的標(biāo)準(zhǔn)制定之權(quán)限？在《極地規(guī)則》的商討歷程中，加拿大提出過(guò)本國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)優(yōu)先適用的想法，但最后由于美國(guó)的反對(duì)而未有結(jié)果。[8]

在北極航道現(xiàn)有治理規(guī)則的適用過(guò)程中，還涉及到“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的識(shí)別和適用問(wèn)題?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》的文本前后有8處涉及“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的規(guī)定，其中絕大部分均和船舶航行的規(guī)制問(wèn)題相關(guān)。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》未直接對(duì)“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的具體識(shí)別和適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行文義解釋的前提下，在該領(lǐng)域與之有最密切關(guān)系的IMO對(duì)于“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的認(rèn)定問(wèn)題采用了定量的解釋方法。IMO秘書(shū)處在其發(fā)布的研究報(bào)告中指出，國(guó)際條約或習(xí)慣中具有約束力的規(guī)則當(dāng)屬“一般接受的國(guó)際規(guī)章”范疇，因此SOLAS公約、MARPOL公約以及STCW公約均屬此列。[9]《極地規(guī)則》作為IMO項(xiàng)下規(guī)制極地航運(yùn)的最為重要的規(guī)則，且其同屬于SOLAS公約與MARPOL公約體系的組成部分，國(guó)家對(duì)《極地規(guī)則》的承認(rèn)及實(shí)踐均指明其屬于“一般接受的國(guó)際規(guī)章”。此外，由于《公約》

第234條中“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”的限制，在《極地規(guī)則》通過(guò)并正式產(chǎn)生法律約束力的背景下也對(duì)北極航道沿岸國(guó)的航運(yùn)管理政策提出了更高的規(guī)范要求。如沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)立法高于《極地規(guī)則》中的標(biāo)準(zhǔn)，沿岸國(guó)需自己進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)并提出科學(xué)證據(jù)以證明其國(guó)內(nèi)立法標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性。由此可見(jiàn)，在“冰封”自然條件逐漸削弱的今天，沿岸國(guó)關(guān)于北極航道國(guó)內(nèi)立法所依賴的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條的制度賦權(quán)，正在面臨越來(lái)越多的爭(zhēng)議和質(zhì)疑。在此情形下，相對(duì)于《公約》第234條已顯僵化過(guò)時(shí)的“特權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”，作為“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的《極地規(guī)則》正因其制度彈性以及技術(shù)規(guī)范性，在治理規(guī)則的適用條件上更具有可加期待的現(xiàn)實(shí)空間。

（二）沿岸國(guó)管制權(quán)的擴(kuò)張

如前所述，在《極地規(guī)則》頒布后，加拿大與俄羅斯雖然為達(dá)到與《極地規(guī)則》技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相契合的國(guó)際規(guī)范要求，先后對(duì)本國(guó)的國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，但仍然存在超出《極地規(guī)則》與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條授權(quán)范圍之規(guī)定。相對(duì)于以統(tǒng)一極地水域航行規(guī)則、減少規(guī)則不一致所帶來(lái)的航行阻礙為其制定目的的《極地規(guī)則》，以加拿大和俄羅斯為代表的沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)立法的管制權(quán)擴(kuò)張行為，對(duì)于航行規(guī)則在適用上的一致性以及其他國(guó)家在北極水域的航行自由顯然會(huì)造成負(fù)面影響。

加拿大的《北極航運(yùn)安全和污染防治條例》中對(duì)于冰區(qū)領(lǐng)航的規(guī)定超出了《極地規(guī)則》中對(duì)于領(lǐng)航的要求。在《北極航運(yùn)安全和污染防治條例》中，其領(lǐng)航制度項(xiàng)下的第10條第1款規(guī)定：“除500總噸或以上的貨船或經(jīng)認(rèn)證符合SOLAS公約第一章要求的客船外，在附表一第14項(xiàng)所列期間以外，在附表一第2至17欄所列船舶安全控制區(qū)航行的，船上必須有一名冰上領(lǐng)航員?！边@體現(xiàn)的就是強(qiáng)制性的領(lǐng)航規(guī)定。而《極地規(guī)則》規(guī)定，在船舶自身已經(jīng)配備合格的領(lǐng)航員的情況下無(wú)需強(qiáng)制性領(lǐng)航。[10]

俄羅斯的《北方海航道水域航行規(guī)則》對(duì)于進(jìn)入北方海航道的船舶適用申請(qǐng)?jiān)S可制，要求進(jìn)入北方海航道水域的船舶必須至少提前15日向俄羅斯主管部門提出申請(qǐng)。然而，北方海航道水域是橫跨俄羅斯內(nèi)水、領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的，對(duì)于進(jìn)入俄羅斯內(nèi)水的船舶適用申請(qǐng)?jiān)S可制無(wú)可厚非，但對(duì)于僅進(jìn)入俄羅斯領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)船舶適用申請(qǐng)?jiān)S可制顯屬不當(dāng)，會(huì)分別減損其他國(guó)家正常使用北方海航道的無(wú)害通過(guò)權(quán)和航行自由權(quán)。此外，俄羅斯的《北方海航道水域航行規(guī)則》還對(duì)進(jìn)入北方海航道的船舶附有購(gòu)買保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等前置條件。雖然《極地規(guī)則》也要求船舶在航行資質(zhì)上必須有“極地船舶證書(shū)”，這也可以被視為對(duì)駛?cè)霕O地水域的船舶的前置要求，但該證書(shū)僅是從船舶結(jié)構(gòu)等技術(shù)角度進(jìn)行考察以確認(rèn)船舶的極地適航性，并未如俄羅斯在立法中附加有其他額外的強(qiáng)制性前提條件。俄羅斯對(duì)于《極地規(guī)則》的“層層加碼”，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條的“適當(dāng)顧及航行”要求相悖，對(duì)駛?cè)氡狈胶：降浪虼灰勒铡堵?lián)合國(guó)海洋法公約》所享有的航行自由權(quán)利也造成了阻礙。其他同處于“冰封區(qū)域”的北極國(guó)家，如挪威、美國(guó)等均采納《極地規(guī)則》對(duì)極地水域進(jìn)行規(guī)制的航行標(biāo)準(zhǔn)，并未進(jìn)行單邊立法。[10]加拿大和俄羅斯管制權(quán)的擴(kuò)張以及與其他北極國(guó)家不同的立法實(shí)踐不僅阻礙了北極航道治理國(guó)際規(guī)則的形成，更因缺乏法律確信而難以構(gòu)成有約束力的國(guó)際習(xí)慣。美國(guó)雖然于1988年接受了加拿大關(guān)于美國(guó)船舶應(yīng)在加拿大政府同意的前提下使用西北航道的要求，但美國(guó)同時(shí)也表示這并不影響其反對(duì)加拿大對(duì)北極水域?qū)嵤皟?nèi)水化”管制的法律立場(chǎng)，這也是“法律確信”缺失最為明確的證據(jù)之一。

（三）大國(guó)博弈對(duì)航道治理的負(fù)面影響

冷戰(zhàn)的結(jié)束也改變了北極作為美蘇冷戰(zhàn)對(duì)峙前線的地位，北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境以及安全局勢(shì)有了顯著好轉(zhuǎn)。自冷戰(zhàn)末到21世紀(jì)初，北極航道的國(guó)際合作治理出現(xiàn)了一個(gè)發(fā)展上的黃金時(shí)期。但在晚近十年，隨著國(guó)際局勢(shì)變化的日趨復(fù)雜，大國(guó)博弈逐漸向北極區(qū)域外溢。2007年的俄羅斯北冰洋底插旗事件成為北極地緣政治環(huán)境與安全局勢(shì)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[11]雖然這一事件直接誘發(fā)的是北極外大陸架層面的主權(quán)及資源之爭(zhēng)，但自該事件后，北極的“再安全化”態(tài)勢(shì)明顯，大國(guó)博弈日漸升級(jí)，這也從經(jīng)濟(jì)與安全治理層面為北極航道的進(jìn)一步國(guó)際合作帶來(lái)了一系列消極影響。

在全球變暖的語(yǔ)境下，北極航道的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與戰(zhàn)略地位逐漸提升，已經(jīng)引發(fā)了北極域內(nèi)外國(guó)家的廣泛關(guān)注。在多個(gè)國(guó)家相繼頒布各自北極目標(biāo)政策的背景下，北極國(guó)家日漸感受到本國(guó)沿岸北極水域的主權(quán)及管轄權(quán)所面臨的威脅，這也成為各國(guó)不斷加強(qiáng)自身在北極軍事存在的動(dòng)因。如果說(shuō)2014年之前各國(guó)在北極地區(qū)的安全競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)還未從整體上危及北極區(qū)域的國(guó)際合作治理進(jìn)程，那么2014年烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)則可被視作是北極合作走勢(shì)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的主要分水嶺事件。在當(dāng)年克里米亞事件發(fā)生后，西方啟動(dòng)了對(duì)俄羅斯的制裁并且持續(xù)至今，所帶來(lái)的影響加速外溢至北極地區(qū)的安全合作。在2017至2020年的美國(guó)特朗普政府施政時(shí)期，北極安全對(duì)峙局面快速升級(jí)。俄羅斯破冰船數(shù)量與質(zhì)量上的優(yōu)勢(shì)、其與中國(guó)等國(guó)家合作開(kāi)展的北方海航道開(kāi)發(fā)，及其在航道沿線進(jìn)行的軍用機(jī)場(chǎng)與深水港的建設(shè)，均被美國(guó)視為對(duì)其國(guó)家利益的挑戰(zhàn)。特朗普政府于2020年6月9日簽署了《關(guān)于維護(hù)美國(guó)在南北極地區(qū)國(guó)家利益的備忘錄》，大幅增加了對(duì)極地破冰船隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)武器裝備升級(jí)的預(yù)算投入，要求美國(guó)必須于2029年奪回在北極地區(qū)的“安全優(yōu)勢(shì)”。[12]拜登政府上臺(tái)后，在氣候及環(huán)境議題上對(duì)前任特朗普政府的北極政策進(jìn)行了修正性調(diào)整，在與美國(guó)北極安全議題有關(guān)的訴求上則延續(xù)了特朗普政府強(qiáng)化美國(guó)北極安全及能力建設(shè)的具體政策方針。[13]自冷戰(zhàn)后作為“在超越傳統(tǒng)地緣政治基礎(chǔ)上尋求參與各方共享式治理”的地區(qū)合作治理樣范的北極，曾被奧萊·陽(yáng)等北極國(guó)際關(guān)系專家認(rèn)為是“從舊地緣政治的邊陲地帶躍升為當(dāng)代全球治理的中心”，[14]但當(dāng)前北極地區(qū)的原有國(guó)際合作似已讓位于地緣安全與集團(tuán)政治語(yǔ)境下的對(duì)抗邏輯，北極地區(qū)正儼然復(fù)歸為美俄兩國(guó)的大國(guó)博弈新前沿。2020年5月，美國(guó)海軍與英國(guó)皇家海軍共同組成的艦艇編隊(duì)駛?cè)氚蛡愔Ш?2020年8月，俄羅斯在美國(guó)阿拉斯加水域附近舉行了針?shù)h相對(duì)的大規(guī)模軍事演習(xí)。除與英國(guó)進(jìn)行聯(lián)合軍事演習(xí)之外，美國(guó)與挪威、美國(guó)與加拿大均在北極地區(qū)開(kāi)展了軍事合作，并在北極地區(qū)加緊部署先進(jìn)武器。以美俄為核心的北極軍事安全博弈態(tài)勢(shì)緊張，而北極軍事安全緊張態(tài)勢(shì)的沖力也當(dāng)然地波及至北極航道，嚴(yán)重干擾了其作為聯(lián)通歐亞美三洲三洋“黃金大動(dòng)脈”的開(kāi)發(fā)前景。[15]軍事基地的建設(shè)、聯(lián)合軍事演習(xí)頻次的增加對(duì)北極敏感脆弱的環(huán)境造成了負(fù)面影響，更降低了北極航道在現(xiàn)實(shí)使用上的安全價(jià)值。

進(jìn)入21世紀(jì)20年代，地緣政治的回歸全面加劇了北極地區(qū)已有的“再安全化”的態(tài)勢(shì)。2022年2月，烏克蘭危機(jī)再次爆發(fā)，俄烏劇烈沖突的陰影也已擴(kuò)展至北極航道。受俄烏沖突與西方進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)俄羅斯制裁的波及，北極地區(qū)的國(guó)際航運(yùn)正面臨新一輪危機(jī)。多國(guó)選取北極航道的目的之一即為繞行因美國(guó)退出《伊朗核問(wèn)題全面行動(dòng)計(jì)劃》而導(dǎo)致局勢(shì)緊繃的海灣地區(qū)，但北極軍事安全博弈的不斷升級(jí)以及俄羅斯周邊地緣政治環(huán)境的強(qiáng)震動(dòng)沖擊，已極大地減損了北極航道尤其是北方海航道的安全價(jià)值，為北極航道的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作治理帶來(lái)了極為深遠(yuǎn)的多重負(fù)面影響。且由于俄羅斯已在2021年接任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，西方國(guó)家自2022年3月起已開(kāi)始抵制在俄羅斯主持下召開(kāi)的相關(guān)北極會(huì)議，北極理事會(huì)在接下來(lái)的一年半時(shí)間面臨著停擺的風(fēng)險(xiǎn)。更為嚴(yán)峻的是，與冷戰(zhàn)時(shí)期北極地區(qū)的大國(guó)博弈情境不同，當(dāng)年北極博弈的參與主體僅限于蘇聯(lián)與美國(guó)及其少數(shù)西方盟國(guó)，現(xiàn)階段的北極大國(guó)博弈態(tài)勢(shì)更具有復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。當(dāng)前在美國(guó)的挑動(dòng)下，西方已刻意凸出北極地緣政治博弈中的“中國(guó)因素”，自2019年起，美國(guó)開(kāi)始全面針對(duì)和污名化中國(guó)在北極的活動(dòng)。拜登政府上臺(tái)后積極修補(bǔ)美國(guó)與西方盟友的關(guān)系，更加仰仗盟友體系來(lái)抗衡中國(guó)日益增長(zhǎng)的北極影響，在北極問(wèn)題上極力動(dòng)員盟友強(qiáng)化對(duì)中國(guó)和俄羅斯的施壓。

三、北極航道的人類命運(yùn)共同體屬性

（一）北極航道的全球公共產(chǎn)品屬性

公共產(chǎn)品這一概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性與受益的非排他性的特征。全球公共產(chǎn)品突破了國(guó)家、地區(qū)與集團(tuán)的限制，將受益者范圍擴(kuò)大至全世界任何國(guó)家的任何人。[16]且其并不只使一代人受益，而是使數(shù)代人受惠于其中。[17]

北極航道的受益范圍可以從空間和時(shí)間兩個(gè)維度進(jìn)行延展。作為便捷人類海上交通的有形產(chǎn)品，北極航道自身具備明顯的跨邊界、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性與受益的非排他性特征。北極航道的開(kāi)發(fā)和建設(shè)活動(dòng)由加拿大與俄羅斯兩國(guó)主導(dǎo)，面向全世界所有國(guó)家開(kāi)展開(kāi)放合作。以中國(guó)和俄羅斯所主導(dǎo)的“冰上絲綢之路”建設(shè)為例，中國(guó)倡導(dǎo)多國(guó)共同參與北極東北航道的各航段合作建設(shè)。在俄羅斯航段是進(jìn)一步探索俄羅斯北方海航道的航運(yùn)潛力開(kāi)發(fā)，在巴倫支海則是與挪威等國(guó)合作，將北極東北航道的北歐航段輻射向歐洲的商貿(mào)中心區(qū)域，實(shí)現(xiàn)“冰上絲綢之路”在“一帶一路”框架下的歐亞兩端交通與貿(mào)易動(dòng)脈對(duì)接。同時(shí)，北極航道面向國(guó)際社會(huì)多元主體開(kāi)放，可供所有參與者使用和消費(fèi)。公共產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)更依賴于其自身的被使用方式與使用程度，北極航道的建設(shè)與開(kāi)發(fā)能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)亞洲與歐洲之間最為便捷的聯(lián)通，促進(jìn)亞歐之間的海上貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)往來(lái)，推動(dòng)人類文明的海洋交往交流實(shí)踐。北極航道建設(shè)與開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的便利性無(wú)需通過(guò)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的形式來(lái)進(jìn)行消費(fèi)，相反，北極航道的合作開(kāi)發(fā)面向整個(gè)國(guó)際社會(huì)，歡迎并接納各國(guó)共同參與其中的建設(shè)活動(dòng)。各國(guó)對(duì)于北極航道建設(shè)的支持以及對(duì)該航道的積極使用是北極航道綜合價(jià)值全面實(shí)現(xiàn)的最佳方式。歷史證明任何一國(guó)對(duì)北極航道的封鎖無(wú)法使航道的自身價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，公共產(chǎn)品的本質(zhì)更決定任何一國(guó)無(wú)法以“獨(dú)占”形式來(lái)進(jìn)行管轄和治理。公共產(chǎn)品誕生的動(dòng)因是以解決人類社會(huì)所出現(xiàn)的各類問(wèn)題為其宗旨目標(biāo)，在巴拿馬運(yùn)河運(yùn)載受限、蘇伊士運(yùn)河堵塞與索馬里海盜襲擊等背景底色之下，北極航道自身的國(guó)際共享性也更加夯實(shí)了其全球公共產(chǎn)品的價(jià)值和功能屬性，在一定程度上有利于協(xié)助解決現(xiàn)階段人類海洋實(shí)踐活動(dòng)所累積的歷史性問(wèn)題。

（二）北極航道環(huán)境治理中的人類命運(yùn)共同體屬性

安全治理領(lǐng)域的問(wèn)題從來(lái)都是關(guān)涉人類社會(huì)政治共同體存續(xù)與否的重大問(wèn)題，氣候環(huán)境變化所引發(fā)的自然災(zāi)害即是人類所面臨的安全威脅之一。[18]305北極地區(qū)的氣候環(huán)境變遷將會(huì)輻射全球，因而北極環(huán)境始終都是人類共同利益中不可分割的重要組成部分。不論是北極國(guó)家還是非北極國(guó)家，也不論是沿海國(guó)家還是內(nèi)陸國(guó)家，都會(huì)受到作為地球生態(tài)系統(tǒng)重要部分的北極環(huán)境變化所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)或潛在影響。北極治理超越區(qū)域的全球性特征與北極環(huán)境“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的整體性，決定了北極航道是北極環(huán)境治理中的重要一環(huán)。[19]

隨著《極地規(guī)則》的生效與北極航道的建設(shè)，使用北極航道的船舶數(shù)量增加，這將會(huì)進(jìn)一步加劇人類活動(dòng)對(duì)北極的影響。船舶行進(jìn)時(shí)所釋放出的二氧化碳、甲烷等氣體也會(huì)反過(guò)來(lái)加速北極海冰的融化，從而進(jìn)一步加劇北極地區(qū)全球變暖效應(yīng)的惡性循環(huán)。此外，北極航運(yùn)船舶數(shù)量從2013年至2019年增加了25%，2019年參與北極航運(yùn)的1 628艘船舶中有41%為漁船，[18]11船舶總數(shù)量的提高及漁船數(shù)量的大幅增加大大提高了船舶碰撞與油污泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，北極低溫環(huán)境與浮冰遍布的現(xiàn)實(shí)因素提高了北極航道環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)壁壘，決定了航道治理并非可由一國(guó)或少數(shù)幾國(guó)輕易完成。然而，北極周邊多為發(fā)達(dá)國(guó)家，以美國(guó)和俄羅斯為核心的大國(guó)博弈正在日漸侵蝕北極地區(qū)脆弱的地緣政治環(huán)境，以軍事安全博弈代替和平合作對(duì)話，對(duì)峙雙方戰(zhàn)略博弈的沖力也將誘使各國(guó)日漸拘于狹隘、短期的現(xiàn)實(shí)國(guó)家利益，從而削弱了國(guó)際社會(huì)對(duì)于北極地區(qū)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的人類共同利益的維護(hù)力量。頻繁的軍事演習(xí)與軍事基地的建設(shè)活動(dòng)，無(wú)疑也會(huì)對(duì)北極的航道環(huán)境、甚至北極的整體區(qū)域環(huán)境造成消極甚至惡劣的影響?！耙詫?shí)現(xiàn)人類繁榮為終極目標(biāo)”的人類命運(yùn)共同體理念要求各國(guó)跳出本國(guó)利益視角的狹隘窠臼，通過(guò)彼此合作以共同維護(hù)人類的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。[20]北極航道的環(huán)境治理任務(wù)作為人類共同利益賴以實(shí)現(xiàn)的重要組成部分，是人類社會(huì)在21世紀(jì)所面臨的共同問(wèn)題，有待于通過(guò)各國(guó)的攜手合作來(lái)達(dá)到促進(jìn)北極航道周邊人與自然和合共生的終極目標(biāo)，因而當(dāng)然地具備人類命運(yùn)共同體理念所包含的根本屬性與綜合特征。

（三）北極航道經(jīng)濟(jì)治理中的人類命運(yùn)共同體屬性

全球變暖一方面造成了海平面上升、海岸線向內(nèi)陸侵蝕等負(fù)面影響，另一方面也顯著增強(qiáng)了北極航道的適航性。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷上升的底色之下，北極航道經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開(kāi)發(fā)日漸成為北極航道治理的核心。不論是亞歐之間航程地理距離的縮短，亦或是作為蘇伊士運(yùn)河與巴拿馬運(yùn)河等國(guó)際傳統(tǒng)運(yùn)輸航道的替代選擇，北極航道的重要經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位都是不言而喻的。但經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與維護(hù)北極脆弱、敏感的生態(tài)環(huán)境之間的價(jià)值沖突，以及多方多主體對(duì)北極航道經(jīng)濟(jì)價(jià)值日趨激烈的爭(zhēng)奪傾向，也引發(fā)了北極航道在經(jīng)濟(jì)治理方面的不和諧態(tài)勢(shì)。

在西方“環(huán)保主義政治正確論”的引領(lǐng)之下，各國(guó)際航運(yùn)巨頭已于2020年初帶頭簽署了《北極航運(yùn)公司承諾》，將北極環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)置于對(duì)立面。這是國(guó)際環(huán)保領(lǐng)域的非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會(huì)（Ocean Conservancy）和零售巨頭耐克于2019年10月發(fā)起的一項(xiàng)自愿承諾，即要求各國(guó)的船只不使用北極航道。當(dāng)前大約有21家國(guó)際航運(yùn)公司簽署了該承諾。海洋保護(hù)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人聲稱，這些航運(yùn)公司占據(jù)著全球航運(yùn)業(yè)約1/3的市場(chǎng)份額，共涉及1 366艘船，其中三個(gè)航運(yùn)公司位列全球前五。由于作出不使用北極航道決定的國(guó)際航運(yùn)公司為數(shù)較多，并且占據(jù)了可觀比例的市場(chǎng)份額，其在全球航運(yùn)業(yè)內(nèi)的地位和話語(yǔ)權(quán)可謂舉足輕重。因此可以認(rèn)為，上述國(guó)際航運(yùn)公司的決定能在一定程度上反映當(dāng)前國(guó)際航運(yùn)界對(duì)于北極航道使用前景的整體看法?！侗睒O航運(yùn)公司承諾》正在得到更多有影響力的國(guó)際航運(yùn)公司的簽署和接受，這也是多重內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。

首先，這一局面出現(xiàn)的直接源于以非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會(huì)為代表的西方環(huán)保主義公共團(tuán)體對(duì)國(guó)際航運(yùn)公司的強(qiáng)烈壓力。其次，各大國(guó)際航運(yùn)公司集體作出不使用北極航道的決定也出于經(jīng)濟(jì)層面的現(xiàn)實(shí)考慮，這反映了當(dāng)前國(guó)際航運(yùn)界對(duì)于北極航道利用前景的不樂(lè)觀評(píng)估。北極航道中目前僅有東北航道可以在每年夏季為各國(guó)船舶提供穩(wěn)定的近三個(gè)月的通航環(huán)境，但構(gòu)成東北航道主干的是完全由俄羅斯一國(guó)管轄的北方海航道，該航道在向外界承擔(dān)北極航運(yùn)主要功能的同時(shí)，也同樣面臨著不少不利條件。受制于北方海航道的航程條件，當(dāng)前北方海航道不能支撐足夠的回程貨量，而對(duì)于航運(yùn)公司來(lái)說(shuō)，空船返回?zé)o疑增加了成本;而且受限于俄羅斯及其北方沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，北方海航道沿線港口設(shè)施老舊，高達(dá)40%的港口功能性不強(qiáng)，大大降低了北方海航道的運(yùn)輸能力。所以從北方海航道乃至東北航道的整體條件來(lái)看，整個(gè)北極航道的運(yùn)輸能力目前仍然十分有限。在這樣的環(huán)境下，各大國(guó)際航運(yùn)公司必然更傾向于從現(xiàn)實(shí)而非遠(yuǎn)景出發(fā)來(lái)評(píng)估北極航道尤其是俄羅斯管轄的北方海航道的高運(yùn)輸成本情況，這就使得北極航道在與世界現(xiàn)有主要航道的競(jìng)爭(zhēng)中天然處于劣勢(shì)。再者，除了經(jīng)濟(jì)收益層面的評(píng)估，各大國(guó)際航運(yùn)公司的上述決定也凸顯了國(guó)際航運(yùn)界既得利益者階層對(duì)于開(kāi)發(fā)北極新航道的保守態(tài)度。讓各大國(guó)際航運(yùn)公司放棄使用現(xiàn)有國(guó)際航道的現(xiàn)成豐厚收益，轉(zhuǎn)而投入高昂成本去研發(fā)適合冰區(qū)航行的破冰技術(shù)，同時(shí)還需承擔(dān)極難控制的環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)和可以預(yù)見(jiàn)的輿論壓力，顯然屬于舍近求遠(yuǎn)。而且環(huán)保主義的大旗也難掩國(guó)際航運(yùn)資本對(duì)于私利的追求。各大航運(yùn)巨頭在現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)中，已與現(xiàn)有國(guó)際航運(yùn)大動(dòng)脈周邊的港口、國(guó)家及其上下游服務(wù)承包商之間形成了完整、鞏固的既得利益鏈條。北極航道一旦全面開(kāi)通利用，其利用的常態(tài)化勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際航運(yùn)格局形成巨大的沖擊，從而極大改變世界海運(yùn)業(yè)的運(yùn)行狀況，甚至可能使世界海運(yùn)版圖發(fā)生根本變革。因此，《北極航運(yùn)公司承諾》一方面盡可能限制北極航道探索開(kāi)發(fā)對(duì)于國(guó)際航運(yùn)界既得利益者階層的影響和沖擊，另一方面雖然這一協(xié)定只能約束已簽署的各公司，但西方盛行的“環(huán)保主義政治正確論”無(wú)疑會(huì)對(duì)尚未簽署該協(xié)議的有關(guān)國(guó)際航運(yùn)公司形成隱形的壓力，從而達(dá)到國(guó)際航運(yùn)界既得利益階層打壓有意參與北極新航道開(kāi)發(fā)的業(yè)內(nèi)同行的事實(shí)效果。最后，各大國(guó)際航運(yùn)公司集體作出上述決定也有航運(yùn)之外的因素。一方面，正如前文所述，目前可以利用的北極航道在很大程度上僅指為俄羅斯一國(guó)所管控的北方海航道，而作出不使用北極航道承諾的各大航運(yùn)公司，基本上都是西方國(guó)家的航運(yùn)巨頭。這清晰地反映出經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估之外的政治博弈因素，或者至少說(shuō)是政治動(dòng)因和經(jīng)濟(jì)動(dòng)因交織。西方國(guó)家一直指責(zé)俄羅斯對(duì)北方海航道的管理措施“不透明”，未遵守“通行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”。這表現(xiàn)在使用北方海航道的船只可能面臨俄羅斯昂貴的破冰、領(lǐng)航、護(hù)航、救助費(fèi)用以及種類繁多的關(guān)稅，西方各國(guó)認(rèn)定上述費(fèi)用和關(guān)稅中的大部分都不符合“國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)”，這反映出西方國(guó)家與俄羅斯在北方海航道管理措施上的根本性矛盾。西方國(guó)家所掌控的國(guó)際航運(yùn)界巨頭對(duì)北方海航道使用的抵制現(xiàn)象，已然揭示出西方國(guó)家希望借航運(yùn)巨頭對(duì)俄羅斯管理措施的不合作態(tài)度，對(duì)俄羅斯從政治上和經(jīng)濟(jì)上形成雙重打擊。

《北極航運(yùn)公司承諾》是否會(huì)形成未來(lái)的國(guó)際共識(shí)，還有待于后續(xù)對(duì)各方博弈結(jié)果的進(jìn)一步觀察?？傮w來(lái)看，在北極航運(yùn)領(lǐng)域形成真正的國(guó)際共識(shí)并達(dá)成相關(guān)國(guó)際公約的可能性是相當(dāng)?shù)偷?。至多?huì)在西方相關(guān)企業(yè)和環(huán)保主義團(tuán)體的力推下，達(dá)成由西方國(guó)家簽署的“暫?；蛴邢奘褂帽睒O航道”的西方陣營(yíng)內(nèi)部共識(shí)，其不僅很難約束一力振興北方海航運(yùn)的俄羅斯，也不符合期望在未來(lái)更充分使用北極航道的中國(guó)、日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家的發(fā)展需要。并且，即便是西方國(guó)家在未來(lái)達(dá)成更高位階的共識(shí)版本，也只能選擇采取較為寬泛的約束性字眼來(lái)作出限制性規(guī)定，如對(duì)北極航道“暫?；蛴邢奘褂谩保^不會(huì)完全照搬《北極航運(yùn)公司承諾》的現(xiàn)有表述，對(duì)北極航道完全采取“拒絕使用”的強(qiáng)硬姿態(tài)。例如，仿照《防止中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的相關(guān)表述，在一個(gè)固定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)北極航道使用方的各項(xiàng)約束。不可能通過(guò)構(gòu)筑制度的壁壘來(lái)強(qiáng)迫北極事務(wù)的參與各方一概拒絕來(lái)自北極的動(dòng)人前景召喚。從深層的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因來(lái)分析，北極航道的開(kāi)發(fā)利用已然是大勢(shì)所趨，北極航道實(shí)用價(jià)值的增強(qiáng)是日漸明朗的客觀事實(shí)，北極航道的通航里程和每年的通航時(shí)段正朝著理論最大值不斷逼近。這種發(fā)展趨勢(shì)不會(huì)因?yàn)橐患埐皇褂帽睒O航道的業(yè)內(nèi)承諾書(shū)而停止。開(kāi)發(fā)北極航道具有不可遏止的深層經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，其重要意義不僅在于可以節(jié)約可觀的航運(yùn)成本，規(guī)避傳統(tǒng)航道途經(jīng)的巴拿馬運(yùn)河、蘇伊士運(yùn)河和索馬里海域等所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有助于推動(dòng)一個(gè)全新的環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈的形成，借助北極航道的開(kāi)發(fā)推動(dòng)航道沿線相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展、就業(yè)崗位和社會(huì)福利的不斷增加，因此，北極航道承載著各國(guó)巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益和價(jià)值。這對(duì)于北半球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的各地區(qū)而言都是可以共享的新的寶貴發(fā)展機(jī)遇。所以，對(duì)于已經(jīng)簽署了《北極航運(yùn)公司承諾》的有關(guān)國(guó)際航運(yùn)公司而言，在未來(lái)視情勢(shì)的發(fā)展變化而退出這一協(xié)議，重新參與到北極新航道的開(kāi)發(fā)利用之中，也是不難預(yù)見(jiàn)的。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，需要對(duì)《北極航運(yùn)公司承諾》的簽署動(dòng)向保持一定的關(guān)注，但從根本上講，還是需要保持戰(zhàn)略定力。北方海航道的發(fā)展已經(jīng)為俄羅斯北極能源輸送到中國(guó)提供了巨大便利，在更廣泛的北極航道全面開(kāi)通前，中國(guó)可以北方海航道為抓手，深耕中俄北極合作，建立以“冰上絲綢之路”為新起點(diǎn)的中俄藍(lán)色伙伴關(guān)系，在岸上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上尋求與俄羅斯的合作機(jī)會(huì)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)提前布局港口和航運(yùn)服務(wù)業(yè)，為將來(lái)國(guó)家北極航運(yùn)業(yè)的持續(xù)開(kāi)展提供便利。

由上述之，北極航道作為海上貨物運(yùn)輸?shù)摹吧€”，對(duì)全人類來(lái)說(shuō)意義至關(guān)重要，不應(yīng)因一己私利或一國(guó)私利而阻滯其開(kāi)發(fā)使用，環(huán)保主義也不應(yīng)成為謀取私利的遮羞布。人類命運(yùn)共同體理念秉持“以人類為本”的人本思想，倡導(dǎo)和平對(duì)話、共同承擔(dān)與合作共贏。北極航道經(jīng)濟(jì)價(jià)值博弈無(wú)法掩蓋其作為全球公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，而全球公共產(chǎn)品的話語(yǔ)權(quán)只能依靠國(guó)家自身的貢獻(xiàn)來(lái)取得。只有各國(guó)和平對(duì)話、共同承擔(dān)北極航道的保護(hù)與開(kāi)發(fā)，才能最終實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同使用北極航道、共同投入北極環(huán)境保護(hù)的共贏局面，這也是人類命運(yùn)共同體理念在北極航道經(jīng)濟(jì)治理層面的深刻應(yīng)用。

四、結(jié)語(yǔ)

北極航道在本質(zhì)上是一種全球公共產(chǎn)品，構(gòu)建合作共贏、公平開(kāi)放的北極航道治理機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，無(wú)疑將契合未來(lái)北極航道治理走向的主要發(fā)展趨勢(shì)。在人類命運(yùn)共同體視閾下，依托現(xiàn)有的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和IMO項(xiàng)下各規(guī)則共同組成的治理機(jī)制，推動(dòng)北極理事會(huì)治理機(jī)制的進(jìn)一步完善，進(jìn)而限制沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)治理規(guī)則的隱性擴(kuò)張，應(yīng)可作為推動(dòng)北極航道治理規(guī)則革新具體實(shí)施路徑的總體思路。由于北極理事會(huì)的治理框架相對(duì)成熟，并且具有較大的包容性和制度自組織能力，因此需充分理解北極理事會(huì)內(nèi)部核心主導(dǎo)國(guó)對(duì)北極理事會(huì)的改革意愿和改革思路，進(jìn)而研究可行的利益組合和議題設(shè)計(jì)?？紤]到北極理事會(huì)相對(duì)成熟但不完全合理的運(yùn)作機(jī)制，可以認(rèn)定當(dāng)前的北極理事會(huì)治理結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未達(dá)到平衡狀態(tài)，在頂層結(jié)構(gòu)的封閉性與底層結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性之間存在顯而易見(jiàn)的張力。有鑒于此，推進(jìn)北極航道治理規(guī)則的革新，并非僅以單一的革新路徑為憑據(jù)，相反，參與北極航道治理事務(wù)的各方，有必要從治理規(guī)則的具體內(nèi)容、治理規(guī)則的制訂主體、治理規(guī)則的表現(xiàn)形式以及各國(guó)對(duì)治理規(guī)則的認(rèn)知狀態(tài)等方面多管齊下通力合作，共同引領(lǐng)北極航道治理規(guī)則從規(guī)則文本到運(yùn)作機(jī)制的一體化革新，借此更加充分地踐行人類命運(yùn)共同體理念在北極地區(qū)的國(guó)際合作實(shí)踐。

在北極航道治理規(guī)則具體內(nèi)容的革新層面，各國(guó)有必要以人類命運(yùn)共同體理念作為推進(jìn)合作商討的價(jià)值指引和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為治理合作的推進(jìn)排除不必要的意識(shí)形態(tài)障礙，進(jìn)而確定北極航道治理規(guī)則在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩大層面實(shí)現(xiàn)具體內(nèi)容革新的合作研討議題，如徹底解決各國(guó)船舶在北極航道航行的黑碳排放問(wèn)題、減少沿岸國(guó)對(duì)北極航道開(kāi)放使用的不必要管制措施等;在北極航道治理規(guī)則制訂主體的革新層面，現(xiàn)有的北極理事會(huì)治理框架正在轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，面臨一定程度的運(yùn)作機(jī)制與議程重構(gòu)問(wèn)題。隨著北極理事會(huì)頂層結(jié)構(gòu)封閉性與底層結(jié)構(gòu)開(kāi)放性之間張力的不斷加強(qiáng)，新的北極理事會(huì)觀察員方數(shù)量的日漸增多，引領(lǐng)北極航道治理規(guī)則革新的動(dòng)力機(jī)制，正從以往的由包括俄羅斯在內(nèi)的北極八國(guó)的絕對(duì)主導(dǎo)，逐漸向有條件地向北極理事會(huì)其他參與方讓渡一部分治理權(quán)利的方向過(guò)渡。北極理事會(huì)治理機(jī)制的這一轉(zhuǎn)型趨向，背后就有來(lái)源于中國(guó)等參與北極事務(wù)的新興國(guó)家的集體驅(qū)動(dòng)因素。在北極航道治理規(guī)則表現(xiàn)形式的革新層面，新的治理規(guī)則需要在經(jīng)濟(jì)層面反映北極航運(yùn)開(kāi)發(fā)背后的深化推進(jìn)走向，改良目前北極治理總體目標(biāo)與具體利益層次相互背離的矛盾現(xiàn)狀，從而在規(guī)則層面實(shí)現(xiàn)對(duì)原有治理障礙及治理困境的最終克服;在各國(guó)對(duì)北極航道治理規(guī)則認(rèn)知狀態(tài)的革新層面，則需要協(xié)調(diào)主要國(guó)家北極利益觀的認(rèn)知沖突，在攜手合作的過(guò)程中共同應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的安全對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。在各項(xiàng)革新議題的對(duì)話與合作進(jìn)程中，逐步完成北極航道合作治理參與方及參與面的擴(kuò)容，在克服“逆全球化”因素對(duì)北極航道治理的消極影響的情形下，為構(gòu)建一個(gè)更受矚目的具有人類命運(yùn)共同體屬性的北極航道治理框架奠定更加堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的規(guī)則示范基礎(chǔ)。

北極航道治理以海洋治理和規(guī)則之治為其最主要的表現(xiàn)特征，并與正在演進(jìn)中的國(guó)際海洋法律體系變革緊密銜接。以人類命運(yùn)共同體理念為視角，為推進(jìn)更高質(zhì)量的北極航道治理機(jī)制建設(shè)，中國(guó)一方面需要對(duì)人類命運(yùn)共同體、海洋命運(yùn)共同體的中國(guó)方案進(jìn)行理論構(gòu)建和價(jià)值推廣，[21]從觀念層面協(xié)調(diào)各國(guó)的利益，從國(guó)際制度層面協(xié)調(diào)國(guó)際和區(qū)域規(guī)則;[22]另一方面需要積極推動(dòng)有關(guān)北極航道治理規(guī)則革新路徑的具體議題對(duì)話，助推北極航道的互聯(lián)互通，同時(shí)落實(shí)治理規(guī)則革新的具體議程，在已有規(guī)則的基礎(chǔ)上推動(dòng)北極航道多邊合作治理體系的形成與完善，以合作共贏的理念攜手各國(guó)共同應(yīng)對(duì)北極航道的治理挑戰(zhàn)，共創(chuàng)北極航道的生態(tài)福祉。參考文獻(xiàn)：

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