“凈零排放”目標(biāo)下海運(yùn)減排法律機(jī)制的協(xié)同性及對(duì)海洋法發(fā)展的展望

劉曉菲

摘要：“凈零排放”目標(biāo)對(duì)國際海運(yùn)減排提出了更高要求，“減硫”和“降碳”成為海運(yùn)業(yè)當(dāng)下正面臨的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)行海運(yùn)減排框架下，海運(yùn)硫氧化物減排和溫室氣體減排是相互關(guān)聯(lián)并相對(duì)獨(dú)立的減排體系，在減排實(shí)踐中二者出現(xiàn)一定程度的不協(xié)調(diào)，紛爭背后的實(shí)質(zhì)是錯(cuò)綜復(fù)雜的氣候政治、監(jiān)管成本、減排理念以及國際話語權(quán)等因素的綜合較量。面對(duì)海運(yùn)減排的新形勢(shì)新要求，海洋法未來需在真實(shí)聯(lián)系原則，船旗國、沿海國和港口國的管轄權(quán)平衡以及有關(guān)海洋污染的相關(guān)定義等方面進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。中國應(yīng)當(dāng)在人類命運(yùn)共同體理念的指導(dǎo)下，堅(jiān)持海洋可持續(xù)發(fā)展理念，持續(xù)推動(dòng)海運(yùn)減污降碳，以實(shí)現(xiàn)空氣與氣候的協(xié)同治理，為全球氣候治理提供中國智慧和中國方案。

關(guān)鍵詞：氣候變化;溫室氣體減排;協(xié)同治理;碳達(dá)峰;碳中和

中圖分類號(hào)：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2022）02-0103-10

Interoperability of legal mechanisms of marine emission reduction under the

goal of “net zero emission” and prospect for the development of the law of the sea

LIU Xiao-fei

（Political Science and Law School，Weifang University，Weifang 261061，China）

Abstract：The goal of “net zero emission” puts forward higher requirements for maritime emission reduction in international shipping. “Desulfurization” and “decarbonization” have become the challenges that the shipping industry is currently facing. Under the current framework of maritime emission reduction， maritime sulfur oxide emission reduction and greenhouse gas emission reduction are interrelated and relatively independent systems. In the practice of emission reduction， the two emission reduction mechanisms are uncoordinated to some certain extent. The underlying essence of the dispute is the comprehensive competition of some complex factors， such as the political climate， regulatory costs， emission reduction concepts， and international discourse rights. Facing the new situation and new requirements of maritime emission reduction， the law of the sea needs to be adjusted in terms of the principle of genuine link， the balance of jurisdiction between flag states， coastal states and port states， and relevant definitions of marine pollution in the future. Under the guidance of the concept of a community of shared future for mankind， China should adhere to the concept of sustainable marine development， continue to promote maritime carbon reduction and emission reduction， so as to achieve coordinated air and climate governance， and to provide Chinese wisdom and solutions for global climate governance.

Key words：climate change; greenhouse gas emission reduction; cooperative governance; carbon peak; carbon neutralization

重質(zhì)燃料油是石油煉化工藝的最后一道產(chǎn)品，長期以來作為船舶的主要?jiǎng)恿碓础４笆褂弥刭|(zhì)燃料油產(chǎn)生大量廢氣，含有硫氧化物、氮氧化物等大氣污染物以及二氧化碳、黑碳、甲烷等溫室氣體。隨著海運(yùn)貿(mào)易的發(fā)展，船舶廢氣對(duì)港口大氣污染、全球氣候變化和海洋酸化的影響日益引起國際社會(huì)關(guān)注。相比陸地對(duì)空氣污染的治理，海運(yùn)業(yè)規(guī)制空氣污染的行動(dòng)開始較晚，始于1997年國際海事組織（International Maritime Organization，簡稱IMO）對(duì)《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年防止船舶污染國際公約》（International Convention for the Prevention of Pollution From Ships 73/78，簡稱MARPOL）的修訂，此次修訂的重要成果是誕生了附則VI《防止船舶造成空氣污染規(guī)則》（Regulations for Prevention of Air Pollution from Ships，簡稱MARPOL附則VI）。然而，MARPOL附則VI最初僅涉及消耗臭氧物質(zhì)、氮氧化物、硫氧化物和揮發(fā)性有機(jī)化合物等空氣污染物的排放控制，以及指定氮氧化物、硫氧化物排放控制區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和程序等，直到2011年IMO才將海運(yùn)溫室氣體減排納入其規(guī)制框架，通過船舶能效設(shè)計(jì)指數(shù)（EEDI）和船舶能源效率管理計(jì)劃（SEEMP）來規(guī)制船舶發(fā)動(dòng)機(jī)所排放的溫室氣體參見IMO Resolution MEPC. 62。

囿于對(duì)海運(yùn)排放的大氣影響物質(zhì)存在科學(xué)認(rèn)知的局限性，國際社會(huì)長期忽視大氣污染物減排和溫室氣體減排之間的聯(lián)系。[1]無論是陸地還是海運(yùn)減排，都呈現(xiàn)出階段性、碎片化、欠協(xié)調(diào)的特征。得益于陸地硫氧化物減排的成功經(jīng)驗(yàn)，海運(yùn)硫氧化物減排率先推行。2008年IMO通過了MARPOL附則VI的修正案，規(guī)定從2020年1月1日起，船用燃油硫含量不得超過0.5%m/m，自2020年3月1日起，只有加裝廢氣清潔系統(tǒng)（exhaust gas cleaning system）的船舶可以運(yùn)載不合規(guī)燃油，且僅供船舶使用。此舉被認(rèn)為是海運(yùn)減排史上最嚴(yán)格的“限硫”政策，業(yè)界通常稱其為“全球限硫令”（IMO Sulphur 2020 Limit）參見IMO Resolution MEPC. 70。“全球限硫令”是在全球氣候變化和海洋酸化日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，全球航運(yùn)業(yè)加速推進(jìn)清潔能源取代化石燃料（the fossil fuel）并最終實(shí)現(xiàn)“凈零排放”目標(biāo)的大背景下產(chǎn)生的，是綠色航運(yùn)發(fā)展史上重要的標(biāo)志性事件。然而，作為這場(chǎng)減污降碳運(yùn)動(dòng)的“急先鋒”，IMO推行的“限硫”機(jī)制尚未成熟、略顯倉促，雖然通過海運(yùn)排放的硫氧化物大幅降低，但在實(shí)施過程、政策監(jiān)管框架、減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及替代合規(guī)措施等方面都存有爭議，焦點(diǎn)主要集中在不成熟的合規(guī)替代措施（如脫硫塔）以及世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的低硫燃油質(zhì)量和安全問題。[2]在“限硫”政策推行過程中，IMO各項(xiàng)減排目標(biāo)和機(jī)制之間的不協(xié)調(diào)也愈加明顯，例如精煉低硫燃油的煉化過程以及在船舶上使用脫硫塔都增加了能源使用，進(jìn)而增加了二氧化碳的排放量。[3]“此降彼升”的結(jié)果凸顯了IMO的規(guī)范框架缺乏從船舶全生命周期角度進(jìn)行協(xié)同減排的理念，需要將海運(yùn)減排機(jī)制的協(xié)同性提高到重要緊迫地位。

海運(yùn)硫氧化物與溫室氣體同屬于船舶使用化石燃料的“副產(chǎn)品”，減污降碳是不可分割的過程。國際社會(huì)認(rèn)識(shí)到空氣污染物與溫室氣體的協(xié)同關(guān)系是從21世紀(jì)初開始，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）于2001年發(fā)布的第三次評(píng)估報(bào)告的第四部分《氣候變化2001：綜合報(bào)告》（Climate Change 2001：Synthesis Report）中首次出現(xiàn)了“co-benefits”一詞，指明溫室氣體減排的同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生其他效益（the additional benefits），后續(xù)的相關(guān)研究將上述關(guān)聯(lián)稱為“協(xié)同效應(yīng)”。[4]在此之前，1994年生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，簡稱UNFCCC）提及要關(guān)注溫室氣體對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響。隨著二氧化碳導(dǎo)致的海洋酸化問題日益嚴(yán)重，海洋氣候變化的議題也逐漸引起重視，但直到“全球限硫令”施行，海洋領(lǐng)域的空氣和氣候協(xié)同治理仍未見成效，空氣污染物和溫室氣體減排的矛盾在海運(yùn)“限硫”過程中更加凸顯。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)大氣污染物與溫室氣體協(xié)同減排長期認(rèn)識(shí)不足，定位不準(zhǔn)，甚至混為一談，對(duì)空氣和氣候協(xié)同治理的法律機(jī)制研究較為薄弱。在應(yīng)對(duì)全球氣候變化和海洋酸化的過程中，作為海洋憲章的《聯(lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，簡稱UNCLOS）逐漸顯現(xiàn)出不足之處。在“全球限硫令”施行滿兩年之際，有必要審視海運(yùn)減排機(jī)制存在的協(xié)同性問題以及對(duì)海洋法發(fā)展的新需求，完善海運(yùn)減排法律機(jī)制，以推進(jìn)海運(yùn)排放的大氣污染物和溫室氣體協(xié)同減排、系統(tǒng)減排，實(shí)現(xiàn)空氣和氣候的協(xié)同治理。

一、“化石燃料撤資”運(yùn)動(dòng)與海運(yùn)“凈零排放”發(fā)展目標(biāo)

2021年8月9日，IPCC第六次評(píng)估報(bào)告的第一部分《氣候變化2021：物理科學(xué)基礎(chǔ)》（Climate Change 2021：The Physical Science Basis）發(fā)布，提到所有氣候變化預(yù)測(cè)中最大的不確定性是人類將如何行動(dòng)，或?qū)⒂绊懳磥淼臍夂蜃呦?。[5]過去人們忽略了全球性的環(huán)保運(yùn)動(dòng)對(duì)政策制定的推動(dòng)作用，減污降碳不僅僅是一場(chǎng)環(huán)保倡議，更涉及社會(huì)各行業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型?；剂鲜窃斐煽諝夂蜌夂騿栴}的根源，在氣候變化引發(fā)的一系列極端天氣和生態(tài)災(zāi)難面前，使用化石燃料導(dǎo)致的環(huán)境危機(jī)推動(dòng)了能源替代的全球性運(yùn)動(dòng)，聚焦到海運(yùn)污染物減排領(lǐng)域的環(huán)保運(yùn)動(dòng)則是“化石燃料撤資”運(yùn)動(dòng)（the Fossil Fuel Divestment Campaign）。[6]這場(chǎng)意在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型升級(jí)的全球性運(yùn)動(dòng)，一定程度上是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體之間關(guān)于未來能源競爭場(chǎng)域的博弈。

“化石燃料撤資”運(yùn)動(dòng)最終將減排的價(jià)值追求由下而上傳導(dǎo)至國家規(guī)范層面，推動(dòng)了國家政策上的變革?！栋屠鑵f(xié)定》獲得通過兩周年之際，2017年12月12日“一個(gè)星球”峰會(huì)（One Planet Summit）在巴黎啟動(dòng)，各國元首及各行業(yè)的參與者會(huì)聚于此，共商地球可持續(xù)發(fā)展問題。在此次峰會(huì)上，多家國際性金融機(jī)構(gòu)宣布對(duì)化石燃料產(chǎn)業(yè)撤資。[7]愛爾蘭則成為世界上第一個(gè)停止化石燃料公共投資的國家，其議會(huì)下議院于2018年7月12日通過了《化石燃料撤資法案》，通過立法要求愛爾蘭戰(zhàn)略投資基金在5年內(nèi)停止對(duì)非可再生能源的投資，得到環(huán)?；顒?dòng)者們的支持。[8]海洋作為氣候的“調(diào)節(jié)者”、糧食和能源資源的“提供者”，海洋氣候變化的議題日益引發(fā)關(guān)注。2022年2月9日至11日，“一個(gè)海洋”峰會(huì)在法國布魯斯特舉行，聚焦全球海洋保護(hù)和治理問題。王岐山副主席在“一個(gè)海洋”峰會(huì)高級(jí)別會(huì)議上發(fā)表視頻致辭，強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)好聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”以及“發(fā)展綠色低碳海運(yùn)業(yè)”的重要性。[9]

“化石燃料撤資”運(yùn)動(dòng)一定程度上推動(dòng)了航運(yùn)脫碳進(jìn)程。尤其隨著全球氣候變化的影響，一種可持續(xù)發(fā)展的理念——“凈零排放”（net zero emission）逐漸成為海運(yùn)節(jié)能減排的目標(biāo)性、指導(dǎo)性理念，并出現(xiàn)了“碳達(dá)峰”“碳中和”等概念。2019年9月舉行的聯(lián)合國氣候行動(dòng)峰會(huì)確定了到2050年實(shí)現(xiàn)“凈零排放”的目標(biāo)。2021年2月8日，聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯指出，占世界經(jīng)濟(jì)70%和全球二氧化碳排放量65%的國家現(xiàn)已承諾實(shí)現(xiàn)“凈零排放”，聯(lián)合國2021年中心目標(biāo)是全球“凈零排放”聯(lián)盟成倍增長，所有國家都需要提出更加雄心勃勃的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)2030年的凈零路徑。[10]IMO作為聯(lián)合國體系內(nèi)唯一主導(dǎo)航運(yùn)的國際組織，為引導(dǎo)海運(yùn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，持續(xù)關(guān)注海洋環(huán)境保護(hù)，近些年更是

將對(duì)大氣污染的預(yù)防應(yīng)對(duì)作為重點(diǎn)工作推進(jìn)。[11]IMO根據(jù)1997年《京都議定書》（Kyoto Protocol）的授權(quán)，不斷推行海運(yùn)減排戰(zhàn)略，要求盡快將海運(yùn)排放降至最低。國際航運(yùn)協(xié)會(huì)制定了一項(xiàng)計(jì)劃，旨在2050年實(shí)現(xiàn)“凈零排放”，其中包括一份清單，列出了260多個(gè)能夠克服關(guān)鍵技術(shù)難題、應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性挑戰(zhàn)并加速脫碳轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目。[12]以“凈零排放”目標(biāo)為指引，海運(yùn)領(lǐng)域?qū)頃?huì)有更多的法律法規(guī)建設(shè)，諸如減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、清潔能源安全規(guī)范等，不斷引導(dǎo)海事公約減排規(guī)則的制定向更突出環(huán)保價(jià)值方向發(fā)展。

越來越多的國家正在啟動(dòng)并加速實(shí)施零排放航運(yùn)，除歐盟之外，新加坡作為全球燃油加注的樞紐港，在航運(yùn)轉(zhuǎn)型中也切實(shí)感受到危機(jī)，并積極部署變革。2022年3月9日，新加坡交通部長易華仁公布了2050年新加坡海事脫碳藍(lán)圖，同年4月4日召開的第16屆新加坡海事周（Singapore Maritime Week）將主題定為“轉(zhuǎn)型促增長”，圍繞著可持續(xù)發(fā)展和航運(yùn)脫碳轉(zhuǎn)型對(duì)未來航運(yùn)進(jìn)行了規(guī)劃。[13]節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是中國的基本國策，自“十一五”規(guī)劃設(shè)立污染物減排約束性指標(biāo)以來，二氧化硫始終位列第一，到“十三五”規(guī)劃期間二氧化硫減排已取得重大進(jìn)展，同時(shí)在協(xié)同控制傳統(tǒng)污染物與溫室氣體方面也取得重要成果?！笆奈濉币?guī)劃期間，二氧化硫退出污染物減排約束性指標(biāo)，表明中國大氣污染防治進(jìn)入了一個(gè)新高度，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。2021年10月24日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》發(fā)布，為碳達(dá)峰、碳中和這項(xiàng)重大工作進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃、總體部署。同年10月26日，國務(wù)院發(fā)布《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，提出了要確保如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)?！?060雙碳”目標(biāo)對(duì)未來碳減排與污染物高強(qiáng)度治理提出了更高要求，交通運(yùn)輸綠色低碳轉(zhuǎn)型和海運(yùn)協(xié)同減排任務(wù)更加緊迫，中國港口和船舶空氣氣候協(xié)同治理還有很大提升空間。

盡管航運(yùn)脫碳是大勢(shì)所趨，全球航運(yùn)監(jiān)管也逐步加強(qiáng)，但全球航運(yùn)碳排放量仍在繼續(xù)增加。Simpson Spence Young分析公司發(fā)布的一份報(bào)告顯示，2021年全球航運(yùn)的二氧化碳總排放量達(dá)8.33億噸，同比增長4.9%，總排放量高于2019年的8億噸，占世界總排放量的3%。[14]由此可見，航運(yùn)脫碳的進(jìn)程并不順利。面對(duì)嚴(yán)峻的減排形勢(shì)，必須反思既有的減排規(guī)范框架和減排機(jī)制的缺陷，將大氣污染治理和應(yīng)對(duì)氣候變化分別視為孤立的行動(dòng)已經(jīng)無法滿足全球減排的需求。在海運(yùn)業(yè)倡導(dǎo)綠色、可持續(xù)發(fā)展的背景下，“減污”和“降碳”兩種減排目標(biāo)體系都需要在頂層設(shè)計(jì)和理論架構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)空氣和氣候的協(xié)同治理。

二、海運(yùn)減排法律機(jī)制的協(xié)同性問題

受制于對(duì)海洋氣候變化機(jī)理認(rèn)知的局限性，以及減污降碳技術(shù)推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)困難，在現(xiàn)行海運(yùn)減排框架下，大氣污染物減排機(jī)制和溫室氣體減排機(jī)制出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況。隨著航運(yùn)脫碳進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，海運(yùn)減排機(jī)制的協(xié)同性問題將愈加明顯，對(duì)全球氣候治理造成不確定性影響的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。要實(shí)現(xiàn)空氣和氣候的協(xié)同治理，必須將“減污”和“降碳”視為不可分割的部分，從全生命周期減排的角度去調(diào)和減排機(jī)制之間的矛盾。對(duì)海運(yùn)減排機(jī)制的協(xié)同性問題進(jìn)行分析有助于我們認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行海洋法的不足之處。海運(yùn)減排法律機(jī)制的協(xié)同性問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）法律屬性的協(xié)同性問題

海運(yùn)排放的空氣影響物質(zhì)的法律屬性決定了對(duì)其規(guī)制方式和適用法律的不同。海運(yùn)硫氧化物屬于區(qū)域性大氣污染物，主要造成港口和繁忙航線途經(jīng)海域的環(huán)境污染，而溫室氣體屬于全球性大氣影響物質(zhì)，其對(duì)氣候變化的影響是全球性、長期性的。學(xué)術(shù)界對(duì)于溫室氣體的法律屬性一直意見不一，即對(duì)溫室氣體是否屬于“大氣污染物”存有爭議。判斷溫室氣體法律屬性的意義在于以何種模式或路徑去設(shè)計(jì)法律規(guī)制體系。中國對(duì)溫室氣體的法律性質(zhì)尚未有定論，很多國家諸如美國、澳大利亞、加拿大等國已經(jīng)在法律上把二氧化碳確立為大氣污染物來進(jìn)行規(guī)制。[15]有觀點(diǎn)認(rèn)為二氧化碳能夠達(dá)到“污染”后果需要滿足一定的濃度閾值。[16]還有觀點(diǎn)認(rèn)為溫室氣體可導(dǎo)致海洋酸化風(fēng)險(xiǎn)，在此種意義上溫室氣體可以被視為一種大氣污染物。[17]爭議的存在表明對(duì)溫室氣體屬性的界定還受制于科學(xué)認(rèn)識(shí)的局限，存在“科學(xué)不確定性”。溫室氣體和硫氧化物同屬于化石燃料燃燒的“副產(chǎn)品”，無論二者法律屬性是否相同，都不能改變其存在的相關(guān)性。

國際環(huán)保規(guī)則往往產(chǎn)生于對(duì)具體環(huán)境問題的規(guī)制，因此缺乏整體性和系統(tǒng)性。在海運(yùn)減排領(lǐng)域，不同空氣影響物質(zhì)的危害后果和減排技術(shù)發(fā)展不同，更是導(dǎo)致了減排規(guī)范框架碎片化傾向。海運(yùn)硫氧化物減排和溫室氣體減排一直采用分立的減排體系，忽視了二者產(chǎn)生的危害后果的關(guān)聯(lián)性，即對(duì)氣候變化和海洋酸化的共同影響。溫室氣體會(huì)導(dǎo)致“海洋酸化”的后果是不爭的事實(shí)。船舶排放的硫氧化物會(huì)導(dǎo)致“酸雨”，作為“限硫”合規(guī)替代措施的廢氣清洗系統(tǒng)（如脫硫塔）不但增加黑碳的排放，其運(yùn)作原理也是將大氣中的“硫”通過催化還原之后排放到海水中，由空氣污染變?yōu)樗廴?，加劇了海洋酸化的趨?shì)。以上空氣影響物質(zhì)的互動(dòng)機(jī)理使我們需要在一個(gè)更大的范圍內(nèi)重新審視自然界中溫室氣體與整個(gè)生物圈之間的交互作用。

作為海運(yùn)減排的綱領(lǐng)性文件，MARPOL附則VI以及一系列決議、通函構(gòu)成了較為詳細(xì)的海運(yùn)硫氧化物減排規(guī)范框架，而對(duì)船舶排放的溫室氣體減排僅有“船舶能耗指數(shù)”的規(guī)定。上述規(guī)定在中國的落地政策是自2019年1月1日起開始收集5 000總噸及以上的中國籍國際航行船舶的船舶油耗及相關(guān)數(shù)據(jù)。除了船旗變更或公司變更情形以外，自2020年起每年4月1日前船舶應(yīng)向船旗國主管機(jī)關(guān)或其認(rèn)可組織報(bào)告上一年度排放數(shù)據(jù)，每年6月1日前應(yīng)持有主管機(jī)關(guān)或其認(rèn)可組織簽發(fā)的船舶燃油消耗符合聲明參見《中華人民共和國海事局關(guān)于印發(fā)〈船舶能耗數(shù)據(jù)收集管理辦法〉的通知》（海危防〔2018〕476號(hào)）。在海事監(jiān)管實(shí)踐中上述規(guī)定的落實(shí)尚屬于初步推進(jìn)階段，實(shí)質(zhì)監(jiān)管成效還不顯著。

大氣影響物質(zhì)在影響范圍上的不同也使得硫氧化物、氮氧化物等大氣污染物與二氧化碳等溫室氣體在規(guī)制方式上有所區(qū)別，大氣污染物主要造成區(qū)域性污染，可以采用劃定排放控制區(qū)等方式以減輕局部污染，而溫室氣體的全球性影響特征導(dǎo)致采用經(jīng)濟(jì)工具和降碳技術(shù)更為可行。面對(duì)溫室氣體減排的困局，國際上也開始借鑒排放控制區(qū)的理念，采用“綠色走廊”的方式來推進(jìn)局部降碳。目前全球有兩條“綠色走廊”：上海至洛杉磯跨太平洋綠色走廊、澳大利亞至東亞鐵礦石綠色走廊。[18]作為同源性、同根性的大氣影響物質(zhì)，無論硫氧化物和溫室氣體的法律屬性是否相同，造成的危害后果都具有實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)性，因此重點(diǎn)航線的減排為協(xié)同減排提供了新思路。過去由于存在科學(xué)認(rèn)知的局限性，國際社會(huì)長期將其作為完全孤立的兩種空氣排放物質(zhì)，未能在法律屬性的范疇內(nèi)進(jìn)行關(guān)聯(lián)機(jī)制的調(diào)和，導(dǎo)致海運(yùn)溫室氣體減排的推進(jìn)在理念和機(jī)制上步履維艱，而協(xié)同減排理念則在法律屬性難以達(dá)成定論的局面下為溫室氣體減排提供新的路徑。

（二）減排原則的協(xié)同性問題

海運(yùn)硫氧化物減排與溫室氣體減排的爭議之處還在于減排基本原則的不同。UNFCCC確立了溫室氣體減排采用“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，而IMO在海運(yùn)硫氧化物減排領(lǐng)域?qū)嶋H上推行的卻是“平等減排”原則。明確二者的區(qū)別有利于審視中國在國際海運(yùn)減排體系中所處的立場(chǎng)，維護(hù)中國的經(jīng)濟(jì)和環(huán)保利益。

MARPOL并沒有明確提出“平等減排”原則的用語，“平等減排”原則是“非歧視、無更優(yōu)惠待遇”在減排領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。“非歧視、無更優(yōu)惠待遇”是IMO公約框架下推行的以船舶為規(guī)制對(duì)象的一項(xiàng)重要原則，主要是指國際海事公約的規(guī)定對(duì)締約國內(nèi)所有船舶均適用，不給予更優(yōu)惠待遇。[19]以MARPOL條款內(nèi)容為例，在其主體文本中提到各締約國要保證實(shí)施其承擔(dān)的公約義務(wù)，表明公約義務(wù)是無一例外地適用于所有締約國;對(duì)于非本公約締約國的船舶，必要時(shí)締約國可施用本公約的要求，以保證對(duì)這些船舶不給予更為優(yōu)惠的待遇。無論是對(duì)締約國無差別的適用，還是構(gòu)建以“船舶”為核心的規(guī)制框架，都實(shí)際上推行“平等減排”原則。

基于UNFCCC的授權(quán)，IMO對(duì)國際海運(yùn)業(yè)的氣候變化問題進(jìn)行治理。2008年4月，IMO的海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（Marine Environment Protection Committee，簡稱MEPC）第57次會(huì)議開始涉及國際海運(yùn)溫室氣體減排的法律框架問題，強(qiáng)調(diào)減排機(jī)制應(yīng)“平等適用于所有船旗國”，實(shí)質(zhì)就是在海運(yùn)溫室氣體減排中推行無差別適用公約框架下船舶的“平等減排”原則參見IMO Resolution MEPC. 57。大多數(shù)發(fā)展中國家認(rèn)為這一主張違背了UNFCCC及《京都議定書》所確立的“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，對(duì)發(fā)展中國家的航運(yùn)發(fā)展設(shè)置了不符合公平原則的條件，明確表示反對(duì)。[20]IMO力圖將海運(yùn)溫室氣體減排納入MARPOL及其附則VI的規(guī)則體系內(nèi)，于2011年7月MEPC第62屆會(huì)議強(qiáng)行通過MARPOL附則VI的修正案，誕生了全球第一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的溫室氣體減排國際規(guī)則——船舶能效規(guī)則，此項(xiàng)規(guī)定從誕生之初就具有爭議參見IMO Resolution MEPC. 62。

“平等減排”原則與“共同但有區(qū)別”原則之爭體現(xiàn)了海運(yùn)減排對(duì)國際海洋法提出的新要求。海運(yùn)減排目標(biāo)沒有取得實(shí)質(zhì)性效果的很大一部分原因在于政策所針對(duì)的“對(duì)象”有偏差。構(gòu)建以“船舶”為規(guī)范對(duì)象的監(jiān)管框架是國際海事公約的特點(diǎn)，這就區(qū)別于全球溫室氣體減排機(jī)制。海運(yùn)業(yè)具有流動(dòng)特性，IMO所制定的技術(shù)性規(guī)則針對(duì)的是“船舶”本身，跟溫室氣體減排所針對(duì)的國家減排主體不同。因此將海運(yùn)溫室氣體減排納入MARPOL及其附則VI的規(guī)范體系內(nèi)，容易被誤導(dǎo)入“平等減排”原則的邏輯陷阱，使廣大發(fā)展中國家在海運(yùn)溫室氣體減排中處于不利地位。要警惕西方發(fā)達(dá)國家通過混淆溫室氣體與大氣污染物的法律屬性，以達(dá)到利用IMO公約體系對(duì)發(fā)展中國家的海運(yùn)減排施加不公平待遇目的的做法。

（三）減排機(jī)制的協(xié)同性問題

陸源空氣污染物的治理已取得明顯的成果，與之相比，船源大氣污染物的治理一直推進(jìn)緩慢，對(duì)海運(yùn)硫氧化物的排放控制始于1997年MARPOL附則VI的通過，對(duì)船用燃油硫含量的規(guī)制從最初的3.5%m/m降到1.5%m/m，直到2020年1月1日“全球限硫令”正式施行，這一限值降低到在非排放控制區(qū)為0.5%m/m。歐盟內(nèi)一些國家和環(huán)保組織認(rèn)為IMO在控制船源污染方面步履緩慢，不斷對(duì)其施加壓力。MARPOL及其附則VI規(guī)定的默示批準(zhǔn)程序和選擇性接受原則，導(dǎo)致實(shí)施的狀況頗為復(fù)雜。不僅如此，在IMO法規(guī)框架體系內(nèi)存在多個(gè)減排目標(biāo)，如硫氧化物、氮氧化物減排和溫室氣體減排等之間缺乏協(xié)調(diào)，進(jìn)一步阻礙了航運(yùn)減排的相對(duì)經(jīng)濟(jì)性和協(xié)同性。

按照IMO未來推進(jìn)計(jì)劃，海運(yùn)氮氧化物和溫室氣體減排將是下一步減排的重點(diǎn)工作。硫氧化物、氮氧化物和溫室氣體是船舶使用化石燃料作為推進(jìn)動(dòng)力所排放的“廢氣”中占比最高的物質(zhì)，目前來看三種減排機(jī)制之間存在矛盾之處，直接原因是對(duì)空氣污染物相互作用的機(jī)理認(rèn)識(shí)以及減排技術(shù)的發(fā)展存在局限性。對(duì)氮氧化物的規(guī)制針對(duì)的是柴油機(jī)，硫氧化物限排規(guī)定是針對(duì)船用燃油，而二氧化碳減排是針對(duì)所有消耗能源的動(dòng)力設(shè)備，市場(chǎng)機(jī)制和排放交易則是針對(duì)溫室氣體。[21]以“全球限硫令”的實(shí)施為例，脫硫塔不僅不能過濾掉氮氧化物和溫室氣體，而且其所產(chǎn)生的洗滌水和廢渣還有害環(huán)境。燃燒低硫燃油也會(huì)以增加溫室氣體為代價(jià)，反過來又會(huì)增加合規(guī)燃料的生命周期排放量。未來“脫氮塔”“脫碳塔”的出現(xiàn)，會(huì)使過早安裝脫硫塔的船舶存在重復(fù)建設(shè)問題。另外，“全球限硫令”實(shí)施中的問題也表明“限硫”機(jī)制本身也有不完善之處，例如合規(guī)燃油屢次被曝出有質(zhì)量問題和安全隱患，2022年2月至3月之間有近200艘船舶在全球燃油加注樞紐港——新加坡加注了被污染的燃油，遭遇燃油系統(tǒng)故障甚至發(fā)生全船失電事故。[22]作為海運(yùn)減排的“先行”機(jī)制，海運(yùn)硫氧化物減排機(jī)制尚不完善，存在一定程度的短視和急功近利，將進(jìn)一步影響更具難度的航運(yùn)脫碳進(jìn)程。

海運(yùn)減排法律機(jī)制缺乏協(xié)同性還表現(xiàn)在監(jiān)管主體沒有形成聯(lián)合監(jiān)管局面。降碳減排是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多部門聯(lián)合執(zhí)法，相關(guān)的監(jiān)管主體較多。以中國為例，廢氣清洗系統(tǒng)等技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的主管部門是工業(yè)和信息化部，燃油質(zhì)量的主管部門是市場(chǎng)監(jiān)管部門，海事部門則主要履行港口國監(jiān)督檢查職責(zé)，審核相關(guān)文書是否有效，對(duì)燃油進(jìn)行抽檢，判斷是否存在危及船舶安全及污染海洋環(huán)境的隱患。在2018年3月新一輪國家機(jī)構(gòu)改革之后，原環(huán)境保護(hù)部的所有職能連同原屬于國家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排的職責(zé)統(tǒng)一劃歸至生態(tài)環(huán)境部，分別設(shè)立大氣環(huán)境司和應(yīng)對(duì)氣候變化司負(fù)責(zé)具體工作。此次調(diào)整對(duì)于推進(jìn)協(xié)同減排來說是一次重大進(jìn)步，有利于實(shí)現(xiàn)大氣常規(guī)污染物減排及溫室氣體排放控制的協(xié)同效益。[23]

在應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法欠缺的情況下，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法的同時(shí)，還要加強(qiáng)船用燃油監(jiān)管和溫室氣體排放監(jiān)督執(zhí)法法律法規(guī)方面的銜接。[24]協(xié)同減排理念首次出現(xiàn)在法律規(guī)定中是在2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》（簡稱《大氣污染防治法》），其總則第2條第2款明確規(guī)定了“對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，但未包含規(guī)制溫室氣體減排的具體條款，2018年修正的《大氣污染防治法》延續(xù)了上述情況。2018年《大氣污染防治法》第63條第1款、第64條和第106條是船舶燃油硫含量監(jiān)督的基本條款和執(zhí)法依據(jù)，分別規(guī)定了遠(yuǎn)洋船舶靠港后使用燃油的標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)入大氣污染物排放控制區(qū)的要求以及違反相關(guān)規(guī)定的罰則。海運(yùn)“限硫”的具體規(guī)定是中華人民共和國海事局于2019年年底頒布的《2020年全球船用燃油限硫令實(shí)施方案》，被視為中國版的“限硫令”。以上規(guī)定是中國海運(yùn)“限硫”的基本法律框架，中國在持續(xù)推進(jìn)“限硫”的過程中，還迎來了一個(gè)重大的立法進(jìn)步，即《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）于2021年進(jìn)行的修訂。作為海運(yùn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《海上交通安全法》第九章法律責(zé)任部分規(guī)定了諸多違法情形，修訂后的《海上交通安全法》較之過去提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)。但違反“限硫”規(guī)定的行為是否屬于《海上交通安全法》第103條第（十三）項(xiàng)“其他違反海上航行、停泊、作業(yè)規(guī)則的行為”則具有爭議，一定程度上造成了規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)。未來關(guān)于減污降碳的法律法規(guī)會(huì)日益增多，減排法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性也是關(guān)系到減排成效的重要因素，還需要對(duì)此保持關(guān)注。

三、海運(yùn)“減硫”與“脫碳”法律機(jī)制缺乏協(xié)同性的原因

要實(shí)現(xiàn)海運(yùn)“凈零排放”目標(biāo)，需要全球航運(yùn)業(yè)發(fā)展清潔燃料技術(shù)、開發(fā)新能源，降低船源污染物排放，加速推進(jìn)航運(yùn)脫碳進(jìn)程。海運(yùn)全生命周期的降碳減排要求使得“減硫”與“降碳”成為同源問題的兩個(gè)方面，在減排實(shí)踐中出現(xiàn)一定程度的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)了錯(cuò)綜復(fù)雜的國際氣候政治博弈、減排監(jiān)管成本、減排理念以及技術(shù)規(guī)則國際話語權(quán)等因素的綜合較量。

（一）能源轉(zhuǎn)型期關(guān)于氣候變化的政治博弈

化石燃料屬于不可再生能源，能源的缺乏會(huì)影響國防和社會(huì)生活的安全。尋找可替代的清潔能源是能源轉(zhuǎn)型升級(jí)的大勢(shì)所趨，而以清潔能源逐步取代化石燃料必然會(huì)涉及一系列技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革，掌握國際規(guī)則制定話語權(quán)的國家可以制定更有利于本國航運(yùn)發(fā)展的政策。實(shí)現(xiàn)海運(yùn)“減硫”“脫碳”不僅是海運(yùn)可持續(xù)發(fā)展的需求，更是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化的政治博弈。應(yīng)對(duì)氣候變化的過程實(shí)際上是新能源和新技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)過程，在這一過程中發(fā)達(dá)國家以極端的綠色環(huán)保政策為武器，利用其技術(shù)優(yōu)勢(shì)提高減排標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑“技術(shù)壁壘”“政策壁壘”，排擠發(fā)展中國家的發(fā)展空間。以推行航運(yùn)減碳態(tài)度最為激進(jìn)的歐盟為例，歐盟各國極度依賴俄羅斯的石油和天然氣，不可避免地涉及利益的沖突與協(xié)調(diào)。為擺脫對(duì)俄羅斯的能源依賴，歐盟極力推動(dòng)新能源的使用和制定綠色航運(yùn)規(guī)范，并向IMO施壓要求加快航運(yùn)脫碳進(jìn)程。

IMO在海運(yùn)污染物減排領(lǐng)域推行“平等減排”原則，與UNFCCC確立的“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則存在沖突，其背后的實(shí)質(zhì)是兩大陣營的發(fā)展權(quán)和排放權(quán)之爭。由于海運(yùn)行業(yè)跨地域、跨海區(qū)、跨法域的特殊性，各國在國際航運(yùn)鏈條上的位置不同，海運(yùn)減排政策對(duì)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響的程度不同，導(dǎo)致各國對(duì)海運(yùn)“減硫”和“脫碳”政策的認(rèn)可和執(zhí)行程度亦不同。率先實(shí)施嚴(yán)格減排政策的國家會(huì)面臨更高的監(jiān)管成本，并對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成一定影響。以新西蘭為例，新西蘭政府認(rèn)為在其海域航行的船舶排放的硫氧化物不足以危害港口環(huán)境，因此并不需要執(zhí)行“全球限硫令”。[25]跟新西蘭立場(chǎng)相似的國家還有印度、埃及等國。在關(guān)于氣候變化的問題上，美國歷屆政府對(duì)降碳減排的態(tài)度搖擺不定，特朗普政府時(shí)期，美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，而2021年1月美國總統(tǒng)拜登在就職之日簽署行政令，重新加入《巴黎協(xié)定》，力圖爭奪氣候變化外交主導(dǎo)權(quán)。[26]美國政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的“搖擺”態(tài)度也體現(xiàn)了航運(yùn)脫碳所面臨的復(fù)雜政治因素和困難局面。

（二）海運(yùn)污染物減排的負(fù)外部性及“囚徒困境”

根據(jù)環(huán)境保護(hù)的負(fù)外部性理論，空氣和氣候也可歸屬于公共資源。[27]在海運(yùn)減排視域下，一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中排放了過多的污染物導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，這部分損失卻被其他國家共同分?jǐn)?。?duì)于嚴(yán)格的航運(yùn)“減硫”和“脫碳”政策，受制于各國利益需求和政治意愿的差異，不同國家對(duì)國際公約義務(wù)的履行程度不同。一個(gè)國家的政府同意減少排放污染物，就是向全球提供了環(huán)境保護(hù)的利益，同時(shí)卻給本國增加了減排監(jiān)管成本，在利益權(quán)衡之間就出現(xiàn)了“囚徒困境”。在前述新西蘭的例子中，新西蘭政府認(rèn)為其他航運(yùn)國家已經(jīng)實(shí)施了MARPOL附則VI的規(guī)定，而在本國注冊(cè)登記的商船數(shù)量較少，沒有必要實(shí)施這一嚴(yán)苛規(guī)定?！扒敉嚼Ь场钡拇嬖趯?dǎo)致統(tǒng)一的規(guī)則難以制定。以“全球限硫令”的實(shí)施為例，關(guān)于脫硫塔的使用、洗滌水的性質(zhì)等問題至今未達(dá)成一致意見，國際上尚未制定關(guān)于洗滌水排放的相關(guān)規(guī)范。要擺脫這種困境，則需要各國政府達(dá)成協(xié)議以實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)域內(nèi)污染物減排計(jì)劃和目標(biāo)。

上述對(duì)硫氧化物這種區(qū)域性污染物治理存在“囚徒困境”的分析，對(duì)于其他大氣污染物以及溫室氣體這種全球性空氣影響物質(zhì)同樣適用。溫室氣體對(duì)氣候變化的影響是“全球買單”，因此更是“囚徒困境”的“重災(zāi)區(qū)”。對(duì)溫室氣體進(jìn)行減排在一定時(shí)期內(nèi)某種程度上會(huì)影響到主權(quán)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，目前“零碳技術(shù)”尚未取得突破性進(jìn)展，國際社會(huì)暫時(shí)還不能脫離對(duì)不可再生能源的依賴，甚至?xí)虻鼐壵涡蝿?shì)變化而被迫放緩脫碳進(jìn)程。例如，2022年3月俄羅斯與烏克蘭發(fā)生沖突之后，推行“化石燃料撤資”運(yùn)動(dòng)和航運(yùn)脫碳態(tài)度最為激進(jìn)的歐盟主要成員國德國、意大利等多國在面臨能源供應(yīng)危機(jī)時(shí)，宣布重新啟動(dòng)已退役的燃煤電廠，或推遲此類電廠的退役計(jì)劃，甚至建立煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備。[28]海運(yùn)減排的負(fù)外部性使得減污降碳政策更容易受到地緣政治因素的影響而出現(xiàn)暫時(shí)性倒退。

（三）海運(yùn)減排機(jī)制設(shè)計(jì)缺乏整體性、系統(tǒng)性思維

由于過去對(duì)氣候變化的機(jī)理存在科學(xué)認(rèn)知的局限性，國際社會(huì)對(duì)減排機(jī)制的協(xié)同性認(rèn)識(shí)不夠，沒有從全生命周期的角度去規(guī)劃“減硫”“脫碳”，導(dǎo)致海運(yùn)硫氧化物和溫室氣體減排機(jī)制的設(shè)計(jì)缺乏整體性、系統(tǒng)性思維。海運(yùn)“減硫”本身是技術(shù)問題，直接影響的是船用燃油供應(yīng)行業(yè);海運(yùn)“脫碳”更多涉及市場(chǎng)、成本和效益，以及清潔能源技術(shù)的發(fā)展。到目前為止，溫室氣體減排尚未在技術(shù)上取得突破性進(jìn)展，氨燃料、氫燃料、電池、核能等清潔能源的使用還存在技術(shù)、設(shè)施和法規(guī)等方面的障礙，尚未得到普及商用，對(duì)于溫室氣體減排的市場(chǎng)機(jī)制也未達(dá)成統(tǒng)一意見，因此航運(yùn)脫碳的推進(jìn)相比“減硫”更為艱難。另外，實(shí)現(xiàn)清潔空氣的核心是污染物減排，能看到短期效應(yīng)，而應(yīng)對(duì)氣候變化需要更長遠(yuǎn)的規(guī)劃，短期難以見到成效。不同國家在應(yīng)對(duì)清潔空氣和氣候變化方面的立場(chǎng)有差別，尤其是發(fā)展中國家面臨的首要問題是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一定程度上增加了全球降碳減排進(jìn)程推進(jìn)的不確定性。

（四）各國對(duì)海運(yùn)技術(shù)規(guī)則國際話語權(quán)的爭奪

航運(yùn)脫碳面臨的困境之一是各國降碳減排技術(shù)發(fā)展的不平衡。隨著越來越多的國家提出到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，深度脫碳技術(shù)和清潔能源技術(shù)已經(jīng)成為各國低碳發(fā)展的競爭新場(chǎng)域。IMO將2022年世界海事日的主題定為“新技術(shù)助力綠色航運(yùn)”，進(jìn)一步表明了新能源、新動(dòng)力和新材料等新技術(shù)對(duì)脫碳轉(zhuǎn)型的重要性。各海運(yùn)大國都力圖在脫碳技術(shù)上實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先，掌握海運(yùn)技術(shù)規(guī)則制定的國際話語權(quán)，進(jìn)而影響IMO全球政策的制定。目前，歐洲的研究正主導(dǎo)著世界船用發(fā)動(dòng)機(jī)的發(fā)展方向，力圖采取強(qiáng)硬的環(huán)保單邊主義，不斷以單邊立法和與貿(mào)易掛鉤相威脅，向發(fā)展中國家施加壓力，擠占發(fā)展中國家制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)空間，推行其“環(huán)境霸權(quán)”主義。作為造船強(qiáng)國的日本也正努力推進(jìn)智能航運(yùn)技術(shù)的發(fā)展，力圖通過智能船舶技術(shù)占據(jù)新技術(shù)的“高地”。中國是造船大國，也是運(yùn)力大國，航運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展對(duì)中國供應(yīng)鏈的穩(wěn)定意義重大。中國在風(fēng)能和光伏發(fā)電領(lǐng)域已經(jīng)處于世界領(lǐng)先地位，為實(shí)現(xiàn)2030年之前達(dá)到碳排放峰值，在2060年之前達(dá)到碳中和狀態(tài)的目標(biāo)，中國未來還需在清潔燃料技術(shù)、碳減排的效率以及綠色航運(yùn)技術(shù)等方面更有作為。

四、海運(yùn)“凈零排放”目標(biāo)對(duì)海洋法發(fā)展提出的新要求

海運(yùn)“凈零排放”目標(biāo)對(duì)全球海洋和氣候治理提出了新挑戰(zhàn)，作為海運(yùn)減排最艱巨最迫切的任務(wù)——海運(yùn)溫室氣體減排面臨著法律機(jī)制、技術(shù)水平以及經(jīng)濟(jì)成本等方面的困境。在應(yīng)對(duì)海運(yùn)減排新情況、新問題的過程中，作為海洋憲章的UNCLOS逐漸顯現(xiàn)出不足之處，對(duì)海洋法未來發(fā)展的需求更為迫切。通過前文對(duì)全球海運(yùn)減排體系存在的協(xié)同性問題的檢視，海洋法需從以下三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)和及平衡。

（一）對(duì)“真實(shí)聯(lián)系原則”的發(fā)展要求

UNCLOS第十二部分內(nèi)含了海運(yùn)污染物減排國家義務(wù)的具體適用原則和目標(biāo)。海運(yùn)減排國家義務(wù)的法源基礎(chǔ)來自于第192條規(guī)定，該條明確了各國對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的—般義務(wù)。在UNCLOS第91條“船舶的國籍”的規(guī)定中確立了船旗國和船舶之間“真實(shí)聯(lián)系原則”，但并未對(duì)“真實(shí)聯(lián)系”（a genuine link）進(jìn)行具體解釋。第94條“船旗國的義務(wù)”中規(guī)定船旗國對(duì)懸掛該國旗幟的船舶行使“行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制”，這種管轄權(quán)是全面的專屬管轄權(quán)，包括立法管轄、司法管轄以及行政管轄。UNCLOS確立的管轄權(quán)體系以船旗國為首要地位，但船旗國對(duì)公海上船舶的專屬管轄權(quán)并不必然引申出船旗國對(duì)在本國登記注冊(cè)的船舶負(fù)有當(dāng)然的責(zé)任或義務(wù)。[29]近20年來“方便旗”的發(fā)展極大影響了國際海運(yùn)格局，對(duì)UNCLOS確立的管轄權(quán)體系以及IMO國際監(jiān)管框架造成極大沖擊?！胺奖闫臁钡拇嬖谝约耙l(fā)的眾多海洋污染事故表明傳統(tǒng)管轄權(quán)體系存在問題，為船旗國逃避管轄義務(wù)埋下了伏筆。

“方便旗”對(duì)國際海運(yùn)格局的影響是通過“資本”的跨國界流動(dòng)實(shí)現(xiàn)的?！百Y本”沒有國界之分，全球大型航運(yùn)企業(yè)大多是跨國公司，通過資本運(yùn)作和布局，將船舶登記在方便旗國家并成立運(yùn)營公司，對(duì)船舶擁有實(shí)質(zhì)控制權(quán)。在此種意義上，方便旗船實(shí)際上是外資船舶，船舶和資本分屬不同國籍，同時(shí)擁有發(fā)展中國家的“國籍”和發(fā)達(dá)國家的“資本”。

“資本”的開放性和流動(dòng)性成為UNCLOS框架內(nèi)確定船舶和船旗國“真實(shí)聯(lián)系原則”的不確定因素。近些年，國際社會(huì)逐漸關(guān)注到方便旗對(duì)船舶污染預(yù)防的影響以及船舶背后的“資本”控制因素對(duì)UNCLOS確立的“真實(shí)聯(lián)系原則”的沖擊。僅以船舶國籍來確定責(zé)任歸屬會(huì)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家的航運(yùn)企業(yè)為逃避公約義務(wù)將船況更差的船舶配置到發(fā)展中國家，增加發(fā)展中國家的環(huán)保負(fù)擔(dān)，不但影響全球海運(yùn)減排的效果，長遠(yuǎn)來看也不利于航運(yùn)“凈零排放”和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如何變革傳統(tǒng)海洋法制度以適應(yīng)海運(yùn)污染物減排和海洋環(huán)境保護(hù)的需求，對(duì)海洋法向前發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)。

（二）關(guān)于國際海事管轄權(quán)的分配

UNCLOS確認(rèn)了船旗國、沿海國和港口國三個(gè)“國家”角色去承擔(dān)相應(yīng)海洋法義務(wù)，并在責(zé)任與義務(wù)等方面進(jìn)行平衡。UNCLOS第94條規(guī)定了船旗國的專屬管轄權(quán)，UNCLOS第211條第3款是針對(duì)港口國管轄權(quán)的規(guī)定，同時(shí)也是“港口準(zhǔn)入權(quán)”的法律淵源;UNCLOS還規(guī)定了沿海國在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的防污管轄權(quán)，在第211條第6款規(guī)定了沿海國特殊情況下的管轄權(quán)，此條也是海運(yùn)硫氧化物排放控制區(qū)存在的法律淵源。上述對(duì)管轄權(quán)的分配依然是以船旗國的管轄權(quán)為核心，略有顧及到沿海國和港口國維護(hù)海洋環(huán)境安全的主張。

在航運(yùn)實(shí)踐中，沿海國和港口國更為關(guān)注船舶安全航行和防污染狀況。在資本跨國流動(dòng)的當(dāng)今，發(fā)達(dá)國家的航運(yùn)企業(yè)可以將船況差的船舶部署在管理成本最低的國家，享受發(fā)展中國家的寬松政策優(yōu)惠，逃避國際監(jiān)管，由此給沿海國和港口國帶來了港口和海洋污染風(fēng)險(xiǎn)。無論是沿海國對(duì)途經(jīng)管轄海域船舶污染的預(yù)防性管轄權(quán)，還是港口國出于預(yù)防船舶事故和日常營運(yùn)造成污染而強(qiáng)化“港口準(zhǔn)入權(quán)”，都表明了沿海國和港口國對(duì)UNCLOS管轄權(quán)體系的擴(kuò)張需求。隨著海洋環(huán)境問題日益嚴(yán)重，方便旗船舶給海運(yùn)減排監(jiān)管帶來了困難。為應(yīng)對(duì)全球海洋污染、氣候變化等問題，現(xiàn)行海洋法所確立的管轄權(quán)規(guī)則面臨挑戰(zhàn)，海運(yùn)減排的國家實(shí)踐對(duì)海洋法涉及的海事管轄權(quán)分配和平衡問題提出新要求，破解海運(yùn)減排難題需要賦予沿海國更多的預(yù)防性管轄權(quán)，以及賦予港口國更多的執(zhí)行權(quán)力。

（三）關(guān)于海洋污染的定義及發(fā)展

國際公約規(guī)定的減排義務(wù)是國際社會(huì)經(jīng)過充分協(xié)商、溝通、博弈之后達(dá)成的妥協(xié)措施，是減排理念、基本原則的集中反映，其基本意蘊(yùn)內(nèi)含在條文用語和措辭中。在UNCLOS規(guī)制框架內(nèi)，保障船舶無害通過的權(quán)利是公約對(duì)沿海國權(quán)力的限制，也可被視為是沿海國管轄權(quán)的界限。從海運(yùn)污染物減排角度分析，UNCLOS第19條對(duì)無害通過權(quán)的規(guī)定存在模糊地帶。第19條第1款采用了“不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”的用語，此標(biāo)準(zhǔn)無法滿足海運(yùn)減排的需要。對(duì)于大氣污染物這種具有潛在危害的污染物，構(gòu)成損害要達(dá)到的程度是累積性的，難以有明確的量化標(biāo)準(zhǔn)。第19條第2款列出了外國籍船舶不能享受無害通過的情形，其中一種情況就是“違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為”?！肮室狻保╳ilful）的主觀狀態(tài)和“嚴(yán)重污染”（serious pollution）程度都存在不確定性。達(dá)到“嚴(yán)重”程度需要時(shí)間積累，而航運(yùn)實(shí)踐遠(yuǎn)比理論分析的情況要復(fù)雜。國際海運(yùn)航線部署在多個(gè)國家港口之間，船舶“尾氣”具體排放地點(diǎn)難以準(zhǔn)確定位。在整個(gè)航行過程中，國際航行船舶可能途經(jīng)多個(gè)國家和海域，即便通常行駛于固定航線，也很難確定分別在不同國家管轄海域內(nèi)排放了多少廢氣，達(dá)到“嚴(yán)重”程度時(shí)可能已經(jīng)造成難以挽回的污染局面。而上述條款對(duì)溫室氣體這種具有全球性影響的空氣排放物質(zhì)來說，對(duì)其排放控制的監(jiān)管更難以有區(qū)域量化的標(biāo)準(zhǔn)。上述規(guī)定就是海運(yùn)減排面臨的現(xiàn)實(shí)困難，即如何調(diào)整法規(guī)的內(nèi)涵以適應(yīng)海運(yùn)減排發(fā)展。

另外，UNCLOS第220條“沿海國的執(zhí)行”部分對(duì)關(guān)于沿海國在決定對(duì)外國船只采取措施之前必須具備的證據(jù)類型方面措辭含糊不清。在第220條第5款中出現(xiàn)了“造成重大污染或有造成重大污染的威脅”（causing or threatening significant pollution）的用語，在第6款中出現(xiàn)了“造成重大損害或有造成重大損害的威脅”（causing major damage or threat of major damage）的用語，關(guān)于“重大污染”“重大損害”的表述都是預(yù)防性規(guī)則，沒有清晰明確的界定導(dǎo)致沿海國有較大裁量空間去作出不同解釋。隨著海洋法的實(shí)施和發(fā)展，海運(yùn)減排實(shí)踐對(duì)海洋法提出了新要求。沿海國防污管轄權(quán)的擴(kuò)張與限制在一定程度上取決于國際公約的授權(quán)。預(yù)防性規(guī)則給予沿海國較大的解釋空間，而技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)則有明確的適用條件，對(duì)沿海國管轄權(quán)進(jìn)行了一定的限制。在推行海運(yùn)減排過程中，要根據(jù)減排技術(shù)的發(fā)展和航運(yùn)實(shí)際情況科學(xué)評(píng)估兩種規(guī)則的適用條件，推動(dòng)制定更有科學(xué)性的規(guī)則。

五、結(jié)語

推行海運(yùn)減排是落實(shí)好聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容，也是中國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)必然面臨的挑戰(zhàn)。海運(yùn)“凈零減排”目標(biāo)對(duì)大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同減排提出了更高要求，全球氣候問題的緊迫性使得國際社會(huì)必須加快推進(jìn)減污降碳進(jìn)程，在存在科學(xué)不確定性的情況下去推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型升級(jí)。在推行海運(yùn)協(xié)同減排的進(jìn)程中要吸取海運(yùn)硫氧化物減排的教訓(xùn)，以最大程度協(xié)調(diào)海運(yùn)減排機(jī)制內(nèi)在的不協(xié)調(diào)、不銜接之處，避免政策變化對(duì)航運(yùn)業(yè)帶來的不確定性。面對(duì)海運(yùn)減排新形勢(shì)新要求，海洋法未來需在真實(shí)聯(lián)系原則，船旗國、沿海國和港口國的管轄權(quán)平衡以及有關(guān)海洋污染的相關(guān)定義等方面進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。在這場(chǎng)“凈零排放”運(yùn)動(dòng)中，中國要警惕發(fā)達(dá)國家在全球氣候政治中的話語權(quán)優(yōu)勢(shì)，警惕其通過在全球海運(yùn)減排法規(guī)框架下推行“平等減排”原則以侵占發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)和排放權(quán)的做法。中國應(yīng)當(dāng)在人類命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)下，全面參與聯(lián)合國框架內(nèi)海洋治理機(jī)制改革和相關(guān)規(guī)則的制定與實(shí)施，堅(jiān)持海洋可持續(xù)發(fā)展理念，持續(xù)推進(jìn)海運(yùn)減污降碳，為全球海洋和氣候治理提供中國智慧和中國方案。

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