新形勢下對電子煙市場開展常態(tài)化監(jiān)管的途徑探索

李峰濤

本文在電子煙行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上，分析近年來電子煙行業(yè)的發(fā)展趨勢、監(jiān)管政策特點，通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，探討實施電子煙行業(yè)常態(tài)化監(jiān)管的必要性和實施路徑，為加強(qiáng)電子煙市場監(jiān)管，規(guī)范市場經(jīng)營秩序提供參考。2018年以來，電子煙受到資本市場和創(chuàng)業(yè)市場關(guān)注，發(fā)展勢頭迅猛。隨著電子煙產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)的興起，電子煙民的數(shù)量不斷擴(kuò)大，市場消費(fèi)規(guī)模亦不斷增長。目前，中國已成為全球電子煙十大市場之一。但與市場發(fā)展相對應(yīng)的，是技術(shù)門檻低，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等造成的無序擴(kuò)張、亂象叢生。針對向未成年人出售電子煙的銷售亂象，國家政策持續(xù)收緊，電子煙線上銷售渠道受到嚴(yán)格限制，但隨著電子煙社群的興起，打著“擦邊球”的違規(guī)銷售似乎又有了蔓延趨勢。電子煙監(jiān)管面臨的“政策依據(jù)欠缺、監(jiān)管手段有限、上級和群眾有期待、社會輿論高度關(guān)注、電子煙市場急速增長”等復(fù)雜局面，新形勢下對電子煙行業(yè)的常態(tài)化監(jiān)管之路仍然任重道遠(yuǎn)。

電子煙發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

資本市場融資活躍

自2018年以來，眾多資本涌入電子煙行業(yè)，獲得融資的電子煙企業(yè)快速成長。據(jù)悉，電子煙品牌“YOOZ柚子”已于2021年上半年完成超2億美元融資。數(shù)據(jù)顯示，從2013到2020年間中國電子煙市場規(guī)模平均增長了72.5%。同時，2013年到2021年，中國電子煙企業(yè)數(shù)量增長了73.9%。

生產(chǎn)技術(shù)水平提升

目前全球電子煙消費(fèi)市場集中于歐美地區(qū)，而我國作為世界最大的電子煙生產(chǎn)國，貢獻(xiàn)了全球95%左右的電子煙配件或產(chǎn)品，在電子煙行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈占據(jù)主力地位。隨著技術(shù)發(fā)展及產(chǎn)品的更新迭代，電子煙企業(yè)的集中度及品牌化程度正在逐步加強(qiáng)，許多本土電子煙品牌也開始進(jìn)入市場。

線下渠道持續(xù)擴(kuò)張

受“網(wǎng)絡(luò)禁售令”影響，眾多電子煙企業(yè)轉(zhuǎn)向線下布局搶占市場。2019年開始，一些電子煙企業(yè)例如悅刻、柚子、鉑德等啟動萬店計劃，提供給加盟商巨額補(bǔ)貼，線下實體店開始瘋狂擴(kuò)張，電子煙生產(chǎn)企業(yè)呈現(xiàn)出由沿海區(qū)域向內(nèi)陸省份擴(kuò)散蔓延的趨勢。

市場滲透率提高

據(jù)艾媒咨詢數(shù)據(jù)顯示，2013年至2021年，我國電子煙市場滲透率從0.10%增長至1.5%?？梢灶A(yù)見，在電子行業(yè)規(guī)模呈逐年擴(kuò)張的趨勢下，市場滲透率將會持續(xù)提高。

近年來電子煙監(jiān)管政策特點

自2018年第一份通告發(fā)出后，各級煙草專賣和市場監(jiān)管部門積極貫徹落實通告精神，線上，大力清理整治電子煙線上銷售和網(wǎng)絡(luò)虛假違法廣告；線下重點整治中小學(xué)周邊的銷售電子煙的行為，保護(hù)未成年合法權(quán)益。

主要管制措施

2018年8月，國家市場監(jiān)督管理局和國家煙草專賣局發(fā)出通告，禁止向未成年人出售電子煙。

2019年10月30日，國家煙草專賣局聯(lián)合國家市場監(jiān)督管理總局，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》。

2019年11月，國家衛(wèi)生健康委等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年控?zé)煿ぷ鞯耐ㄖ贰?/p>

2019年11月，政府監(jiān)管部門約談9家互聯(lián)網(wǎng)平臺，電子煙全網(wǎng)下架。

2020年煙草專賣和市場監(jiān)管部門聯(lián)合開展全國電子煙市場專項檢查行動，上百家電子煙及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)被約談。2020年11月25日，深圳對電子煙廣告開出國內(nèi)首張罰單。

2021年3月22日，工信部公布《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，在附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

2021年6月1日起，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》正式施行，第十七條第四項規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙，下同）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人?！彪娮訜熍c傳統(tǒng)卷煙一樣，被禁止售賣給未成年人。

2021年6月19日，國家煙草專賣局和國家市場監(jiān)督管理總局決定聯(lián)合開展保護(hù)未成年人免受煙侵害“守護(hù)成長”專項行動，并發(fā)布了《保護(hù)未成年人免受煙侵害“守護(hù)成長”專項行動方案》（國煙專〔2021〕89號）。

2021年6月25日，依據(jù)《未成年人保護(hù)法》第五十九條規(guī)定，河南省開出首例向未成年人銷售電子煙的行政處罰，此罰單標(biāo)志著控?zé)煿ぷ鲝膫鹘y(tǒng)煙草產(chǎn)品覆蓋到電子煙等新型煙草制品，控?zé)熈Χ炔粩嗉訌?qiáng)，對青少年保護(hù)程度不斷加大。

2022年3月11日，國家煙草專賣局公布了《電子煙管理辦法》，5月1日起實施；4月8日，國家市場監(jiān)管管理總局（國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會）發(fā)布《電子煙》國家標(biāo)準(zhǔn)，10月1日起實施。明確了電子煙的監(jiān)管對象、監(jiān)管主體和監(jiān)管措施等內(nèi)容。

管制措施主要特點

1.強(qiáng)調(diào)煙草部門與市場監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，將電子煙監(jiān)管納入煙草市場綜合治理，重點加強(qiáng)與市場監(jiān)管部門執(zhí)法協(xié)作；2.2021年3月22日，工信部公布《征求意見稿》，其中提到以卷煙為參照執(zhí)行電子煙的監(jiān)管釋放了一個極為重磅的信號，電子煙行業(yè)無論是從銷售渠道，還是稅收上，整個行業(yè)的監(jiān)管都將會更為嚴(yán)格；3.監(jiān)管重點放在嚴(yán)厲打擊互聯(lián)網(wǎng)銷售電子煙行為、重點清理中小學(xué)周邊銷售行為、重點監(jiān)管電子煙實體店；4.高度關(guān)注煙對未成年人身心健康的危害，以保護(hù)未成年人免受電子煙危害為出發(fā)點和目的；5.監(jiān)管手段以引導(dǎo)為主，行政處罰為輔。

國內(nèi)外電子煙監(jiān)管相關(guān)做法

國外電子煙監(jiān)管措施

從全球?qū)﹄娮訜煹谋O(jiān)管來看，按照各國對電子煙的屬性定位及是否禁止銷售和使用的差異，可將電子煙的監(jiān)管方式分為以下五類：視為煙草制品進(jìn)行監(jiān)管、視為醫(yī)藥產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管、視為普通消費(fèi)品進(jìn)行監(jiān)管、禁止銷售、禁止銷售和使用。目前，全球近40個國家和地區(qū)已禁止銷售電子煙，部分歐盟國家禁止網(wǎng)上銷售電子煙，以防止青少年使用電子煙。

以電子煙最大的市場美國為例，2016年，美國食品和藥物管理局（簡稱FDA）將電子煙納入監(jiān)管。2019年9月，F(xiàn)DA出臺規(guī)定，禁止銷售非煙草味的電子煙產(chǎn)品，以控制青少年吸電子煙的趨勢。2019年底，美國總統(tǒng)簽署了修改聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法的立法，并將聯(lián)邦煙草制品的最低銷售年齡從18歲提高到21歲。2020年9月，F(xiàn)DA開始執(zhí)行煙草制品的上市認(rèn)證制度，要求在美國上市的電子煙生產(chǎn)商必須提交煙草上市前申請（PMTA），申請材料包括相應(yīng)產(chǎn)品的成分清單、一份對公眾健康影響的代表性研究成果等，只有經(jīng)過PMTA，才能進(jìn)入美國市場并進(jìn)行售賣。

國內(nèi)電子煙監(jiān)管措施

近年來，隨著電子煙的流行以及相關(guān)問題的暴露，我國部分省份對電子煙使用的管控也愈發(fā)嚴(yán)格。

2018年，香港政府提議香港全面禁售電子煙。

2018年，《杭州市公共場所控制吸煙條例》明確規(guī)定，禁止吸煙場所明確禁止吸電子煙。

2018年，《西安市控制吸煙管理辦法》第十八條規(guī)定，鼓勵控制吸煙場所的經(jīng)營者、管理者對控制吸煙場所內(nèi)使用電子煙產(chǎn)品作出規(guī)定。

2019年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》，正式將電子煙納入控?zé)煿芾怼?/p>

2019年，武漢發(fā)布《武漢市控制吸煙條例》（下稱《條例》），《條例》指出，“禁止向未成年人銷售煙草制品或者電子煙，禁止向未成年人銷售或者提供香煙外觀的食品、玩具等物品。”

2019年，上海發(fā)布《關(guān)于明確本市可能產(chǎn)生不良影響的戶外廣告具體范圍的通知》，對本市可能產(chǎn)生不良影響的戶外廣告具體范圍進(jìn)行修訂，禁止電子煙及相關(guān)商品或服務(wù)廣告在本市戶外公共場所發(fā)布。

2020年，《河南省愛國衛(wèi)生條例》明確：“城市市區(qū)公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域和公共交通工具內(nèi)禁止吸煙 （含電子煙 ） ，禁止吸煙場所應(yīng)當(dāng)設(shè)置醒目的禁止吸煙標(biāo)識。全面推行無煙機(jī)關(guān)、無煙單位建設(shè)。”同期，《鄭州市公共場所禁止吸煙條例》修改也經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)通過，其中明確規(guī)定：“本市市區(qū)的室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)禁止吸煙 ?！?/p>

上述政策導(dǎo)向充分彰顯出國家規(guī)范電子煙行業(yè)發(fā)展的決心，以及想促進(jìn)行業(yè)健康、有序發(fā)展的意愿。

實施常態(tài)化監(jiān)管的必要性

從稅收角度

根據(jù)相關(guān)的稅收法律、法規(guī)規(guī)定，電子煙目前僅按普通消費(fèi)品征稅，其擔(dān)負(fù)的稅負(fù)責(zé)任低于傳統(tǒng)煙草，規(guī)避了占據(jù)傳統(tǒng)煙草行業(yè)稅費(fèi)大頭的消費(fèi)稅等，使得電子煙企業(yè)以較低的成本享受煙草的牟利，造成國家財政稅收流失。

從消費(fèi)群體角度

目前存在的電子煙，無論產(chǎn)品體驗還是宣傳手法，面向的主要是嘗鮮人群，甚至是以前從未接觸到煙草產(chǎn)品的年輕人，與其“戒煙”的口號相悖。2021年5月26日，國家衛(wèi)健委發(fā)布的《中國吸煙危害健康報告2020》指出，15到24歲的年輕人使用電子煙的比例最高。

從監(jiān)管角度

如今隨著電子煙社群的興起，一些電子煙商家憑借禁令前建立起來的客戶關(guān)系，通過微商走線上渠道，然而商家如何判斷群里的買家是不是成年人？社群渠道是否通過品牌官方認(rèn)證？買到假貨仿貨如何維權(quán)？我國吸煙人群數(shù)量之龐大，給電子煙行業(yè)帶來了巨大的潛在市場，同時也帶來了巨大的風(fēng)險。

常態(tài)化監(jiān)管策略

廣泛開展宣傳教育，營造良好法治氛圍

在開展市場檢查過程中，加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳，重點宣傳新型煙草制品的危害性和對國家財政稅收的侵蝕性， 讓卷煙零售戶清楚知曉違規(guī)售賣電子煙的后果及需要接受的處罰；密切關(guān)注電子煙產(chǎn)品動向，在檢查中發(fā)現(xiàn)經(jīng)營電子煙的零售戶進(jìn)行建檔登記，記錄所售電子煙的類型、購買渠道、安全標(biāo)準(zhǔn)等詳細(xì)信息，嚴(yán)格按規(guī)定將其納入管控；以12315、12313投訴舉報電話為載體，暢通投訴舉報的渠道，形成多種監(jiān)督并行的機(jī)制。

持續(xù)強(qiáng)化電子煙監(jiān)管，深入開展電子煙市場專項檢查

持續(xù)推進(jìn)電子煙市場專項整治行動，堅持對電子煙不規(guī)范問題，露頭就打，切實保障消費(fèi)者合法權(quán)益。

1.持續(xù)抓好實體店監(jiān)管。開展電子煙實體店全面檢查，重點檢查產(chǎn)品質(zhì)量、品牌備案、廣告宣傳、警示標(biāo)識、年齡核驗等方面情況，進(jìn)一步規(guī)范電子煙生產(chǎn)經(jīng)營活動；全面準(zhǔn)確掌握本地區(qū)電子煙項目情況，制定針對性措施，努力做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)，切實有效解決苗頭性問題。

2.持續(xù)抓好煙葉原料監(jiān)管。將打擊非法經(jīng)營煙葉原料提取煙堿等違法行為列為專賣工作重點，緊盯社會存量煙葉非法流動，緊盯系統(tǒng)內(nèi)工商企業(yè)廢棄煙葉、煙梗、煙沫和霉變煙葉違規(guī)處置，嚴(yán)厲打擊利用非法經(jīng)營煙葉提取煙堿行為，從源頭遏制廢棄煙草專賣品用于生產(chǎn)煙堿的風(fēng)險。

3.持續(xù)抓好網(wǎng)上監(jiān)測。加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)銷售電子煙經(jīng)營主體和交易行為的監(jiān)測，全面清理“商家”通過自建網(wǎng)站、公眾號、小程序、短視頻等平臺銷售電子煙行為，嚴(yán)防改頭換面、變相銷售電子煙問題死灰復(fù)燃。

4.持續(xù)抓好重點領(lǐng)域清理工作。重點關(guān)注中小學(xué)周邊、青少年宮等未成年人集中區(qū)域和電子煙以贊助冠名等推廣形式誘導(dǎo)未成年人購買吸食問題，全面清理自動售賣機(jī)等各類新型銷售渠道銷售電子煙行為，嚴(yán)厲打擊向未成年人銷售煙草制品行為。

健全聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化對違法違規(guī)行為的全鏈條治理

密切與市場監(jiān)管、公安、郵政、海關(guān)等相關(guān)職能部門的溝通協(xié)作，定期開展座談分析研判，明確監(jiān)管思路，細(xì)化職責(zé)分工，完善工作流程，為常態(tài)化開展電子煙市場監(jiān)管建立保障機(jī)制。

1.定期召開聯(lián)席會議，制定電子煙市場專項整治行動計劃，通報和總結(jié)電子煙市場綜合治理工作開展情況，分析打擊違法違規(guī)制售電子煙工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定電子煙重點問題清單，明確時限，逐一落實。

2.全面實現(xiàn)信息共享，共同梳理互聯(lián)網(wǎng)、實體店電子煙違規(guī)宣傳銷售、誘導(dǎo)未成年人購買吸食電子煙等各類違規(guī)問題線索及投訴舉報，相互通報電子煙市場違規(guī)宣傳銷售信息線索，確定下一步檢查重點。

3.組織開展聯(lián)合檢查，對電子煙生產(chǎn)經(jīng)營商戶和未成年人密集區(qū)域進(jìn)行集中整治，采取明查與暗訪相結(jié)合的辦法，定期或不定期地對其實施檢查，持續(xù)凈化市場環(huán)境，堅決打擊向未成年人銷售電子煙違法行為。

4.強(qiáng)化電子煙案件經(jīng)營查辦，完善煙草公安聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，發(fā)揮治安、網(wǎng)監(jiān)、技偵多警種作戰(zhàn)優(yōu)勢，梳理各類異常情況線索，查清查明非法銷售加熱卷煙供貨層級關(guān)系、資金流、物流流轉(zhuǎn)方式、渠道，確保案件管轄、偵辦、取證、移送等工作無縫對接。

（河南省煙草職工培訓(xùn)中心）

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