財政分權(quán)對地方財政支出結(jié)構(gòu)的影響研究

郭麗君

摘? 要：在40年來的改革開放中，我國地方政府逐步成為相對獨立的利益主體，但在財政收支結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出“異化”特征。地方政府更偏向在短期能帶來GDP增長的建設(shè)性支出，而民生性支出占比逐步下降。出現(xiàn)這種“異化”的原因?qū)嵸|(zhì)上是在中國式財政分權(quán)的制度約束下，地方政府表現(xiàn)出“經(jīng)濟人”屬性。而新時代背景下，要求地方政府從“經(jīng)濟人”屬性轉(zhuǎn)向“公共人”屬性。因此，對現(xiàn)有地方政府的結(jié)構(gòu)偏向產(chǎn)生的理論機理、現(xiàn)狀、和對策建議等進行研究，對理順中央和地方之間的財政關(guān)系，規(guī)范地方政府財政結(jié)構(gòu)偏向具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán);財政收支結(jié)構(gòu);演化博弈

一 、引言

我國財政分權(quán)起步于上世紀80年代，從94年分稅制改革開始，財政運作狀況改觀，而現(xiàn)實存在諸多復雜性，使財政體制改革的任務(wù)仍然任重道遠。其主要原因為：一方面，94年的分稅制改革并不徹底，雖然分稅制改變了政府間的收入劃分模式，但政府間事權(quán)與支出責任的劃分并沒有隨著稅收劃分模式的改變而做出相應(yīng)的調(diào)整。另一方面，中國的地方財政治理呈現(xiàn)巨大的省域差異。

中央給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責任范圍，使地方政府成為獨立的主體，但由于財政分權(quán)，使地方政府支出結(jié)構(gòu)的偏向性表現(xiàn)的非常突出，地方政府傾向于增加基本建設(shè)支出，但地區(qū)的公共資源有限，使建設(shè)支出與民生支出呈現(xiàn)出彼增此減的態(tài)勢，最后地方政府支出行為逐漸偏離中央政府的預期。隨著我國要逐步實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，政府支出結(jié)構(gòu)則需要進一步合理，這是我國邁入治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件。

二、地方政府財政支出結(jié)構(gòu)博弈分析

在中國現(xiàn)有體制下，經(jīng)濟上的財政分權(quán)制度和政治上的垂直晉升激勵制度是影響地方政府行為最重要的制度安排。然而對政府行為的研究存在兩個極端，把政府看作“公共人”或“經(jīng)濟人”。在經(jīng)典博弈論常遵循兩個假設(shè)：理性經(jīng)濟人和完全信息。然而現(xiàn)實中，博弈方無法滿足這兩個前提假設(shè)，而是在實踐中遵循“試探、學習、適應(yīng)、成長”的行為邏輯，演化博弈則建立在這種框架之上。故本文假設(shè)中央政府、地方政府是“有限理性”，根據(jù)自身偏好進行決策。在支出結(jié)構(gòu)決策過程中，中央政府官員作為一個群體制定的政策會影響地方政府官員群體的決策過程，形成中央政府與地方政府的博弈。

（一）博弈模型構(gòu)建

中央政府、地方政府和居民的博弈的基本假設(shè)如下：

第一，博弈主體和策略選擇。有三個博弈主體，中央政府、地方政府和居民。

中央政府的策略選擇有低財政分權(quán)策略和高財政分權(quán)策略兩種。低財政分權(quán)策略下地方政府不具有一定的自主權(quán)，相應(yīng)的中央政府給予地方政府較高的專項轉(zhuǎn)移支付用于特定項目的建設(shè)，一般性轉(zhuǎn)移支付較少;高財政分權(quán)策略下地方政府具有一定的自主權(quán)，中央政府給地方政府的專項轉(zhuǎn)移支付較少，一般轉(zhuǎn)移支付較多。

地方政府的策略選擇有建設(shè)性支出和民生性支出兩種。建設(shè)性支出主要是地方政府財政支出更加偏向于交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水事務(wù)支出等，地方政府建設(shè)“發(fā)展型財政”。民生性支出偏向主要是指各項財政支出托住基本民生需求底線，確保教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生以及就業(yè)和社會保障等基本公共服務(wù)穩(wěn)步提升。

第二，博弈的各參數(shù)的基本假設(shè)。

（二）博弈模型分析

第一，對中央政府的策略進行穩(wěn)定性分析。

對復制動態(tài)方程求偏導可得：

可見，中央政府的策略選擇與地方政府和居民的策略選擇概率沒有關(guān)系，主要和中央政府高財政分權(quán)的一般轉(zhuǎn)移支付G2和專項轉(zhuǎn)移支付T2、低財政分權(quán)的一般轉(zhuǎn)移支付G1和專項轉(zhuǎn)移支付T1有關(guān)：第一，當 G2+T2=G1+T1時，復制動態(tài)方程π（x）=0，π' （x）=0，即無論x取何值，中央政府的策略選擇都是穩(wěn)定狀態(tài)。第二，當 G2+T2≠G1+T1 時，令復制動態(tài)方程π' （x）=0，得中央政府在x=0或時x=1可能會取得穩(wěn)定狀態(tài)。①當 G2-G1>T1-T2時，π' （0）>0，π' （1）<0，故x=1，即低財政分權(quán)度為中央政府的演化穩(wěn)定策略。②當G2-G1<T1-T2，π' （0）<0，π' （1）>0，即高財政分權(quán)為中央政府的演化穩(wěn)定策略。

第二，對地方政府的策略進行穩(wěn)定性分析。

對復制動態(tài)方程求偏導可得：

第一種情況，當居民偏好民生性支出的概率 時，復制動態(tài)方程π（y）=0，π' （y）=0，即無論y取何值，地方政府的策略選擇都是穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說地方政府選擇兩種策略的收益沒有差異。第二種情況，當居民偏好民生性支出的概率? 時，令復制動態(tài)方程π（y）=0，得地方政府在y=0或y=1時取得穩(wěn)定狀態(tài)。①當 時，由于π' （1）<0，故y=1，即選擇民生性財政支出為地方政府的演化穩(wěn)定策略。②當 時，由于π' （0）<0，故y=0，即選擇建設(shè)性性財政支出為地方政府的演化穩(wěn)定策略。

（三）博弈模型結(jié)果

參與博弈的中央政府、地方政府隨著環(huán)境的變化不斷調(diào)整各自的策略。因此，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個動態(tài)過程，在環(huán)境發(fā)生變動后如何進行策略選擇，使博弈方能夠及時演化到穩(wěn)定狀態(tài)，這是支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)合理長效機制的關(guān)鍵所在?；谖恼聵?gòu)建的演化博弈模型，對影響形成穩(wěn)定狀態(tài)的關(guān)鍵因素進行分析，可以得到以下結(jié)論：

第一，在中國式財政分權(quán)制度的約束下，為促使地方政府在支出策略選擇民生性支出偏向，需要使地方政府民生性支出策略的收益高于建設(shè)性支出策略的收益。中央政府需要加大對地方政府考核指標的調(diào)整力度，降低建設(shè)性支出的考核指標系數(shù) ，提升民生性支出的考核系數(shù)b。

第二，在所有的演化穩(wěn)定策略中，只要確保地方政府采取建設(shè)性財政支出的成本大于采取民生性財政支出的成本，地方政府都趨向于選擇民生性財政支出策略。

第三，對于中央政府而言，當中央政府低財政分權(quán)下凈成本大于中央政府高財政分權(quán)下帶來的潛在損失時，中央政府傾向于選擇高財政分權(quán)度策略;當中央政府低財政分權(quán)下的凈收益大于中央政府高財政分權(quán)下帶來的收益時，中央政府傾向于選擇低財政分權(quán)度策略。

三、總結(jié)

第一，地方政府財政收支結(jié)構(gòu)偏向產(chǎn)生的制度根源在于中國式財政分權(quán)。論文從理論上得出在不同的中國式財政分權(quán)制度約束條件下，地方政府會對建設(shè)性支出和民生性支出有不同的偏向。在此基礎(chǔ)上，對現(xiàn)實中地方政府財政收支偏向的原因進行分析，指出地方政府財政支出責任劃分不明確、地方政績考評機制不完善、地方政府缺乏有效的外部約束機制等中國式財政分權(quán)制度不健全是地方政府支出偏向存在問題的根源。

第二，中國地方政府存在財政支出結(jié)構(gòu)偏向。論文把地方政府財政支出分為建設(shè)性支出和民生性支出，對2007-2019年地方政府財政支出各科目行分析和比較，發(fā)現(xiàn)地方政府建設(shè)性支出增速遠高于民生性支出增速，地方政府財政支出存在民生性支出偏向。

第三，新時代規(guī)范中國地方政府財政收支結(jié)構(gòu)偏向必須對中國式財政分權(quán)制度進行健全和完善。隨著我國進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，要規(guī)范地方政府財政收支偏向，必須對中國式財政分權(quán)這個基本激勵約束機制進行調(diào)整，形成中央和地方政府之間的激勵相容機制，使地方政府的基本屬性實現(xiàn)由“經(jīng)濟人”向“公共人”的根本轉(zhuǎn)變。