冷戰(zhàn)結(jié)束后日本決策模式的轉(zhuǎn)變及智庫的作用

摘要：[目的/意義]二戰(zhàn)結(jié)束以后，日本確立了“55年體制”和“開發(fā)型經(jīng)濟模式”，在政治決策過程中，官僚機構(gòu)起著主導(dǎo)作用，以“政、官、財”三界為核心的“鐵三角”決策模式阻礙了獨立型智庫的發(fā)展和作用的發(fā)揮。而冷戰(zhàn)結(jié)束以后，日本的行政改革為日本獨立型智庫的誕生提供了新的契機，決策模式逐步出現(xiàn)“去官僚化”和“官邸主導(dǎo)”的動向，刺激了社會智庫角色的轉(zhuǎn)變和作用的發(fā)揮。通過對日本智庫作用轉(zhuǎn)變進行研究，以期對中國的智庫建設(shè)和研究提供借鑒作用。[過程/方法]本文動態(tài)地考察了冷戰(zhàn)結(jié)束后日本政治決策模式的變遷，并以東京財團政策研究所為例，分析日本民間非營利獨立型智庫在變遷的政治生態(tài)中的發(fā)展和角色的轉(zhuǎn)變。[結(jié)論/結(jié)果]“55年體制”的崩潰和20世紀(jì)90年代日本的行政改革為民間非營利獨立型智庫的發(fā)展提供了契機。民間非營利獨立型智庫是日本實現(xiàn)智庫由“咨詢機構(gòu)”向“政策研究機構(gòu)”轉(zhuǎn)變的開端。重視國際合作、構(gòu)筑政策研究網(wǎng)絡(luò)、力圖影響決策成為日本民間非營利獨立型智庫的使命。資金困境和日本民主主義制度的不完善是這類智庫面臨的突出問題。

關(guān)鍵詞：日本智庫? ? 決策模式? ? 智庫作用? ? 東京財團政策研究所

分類號：C2

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.03.16

1? 前言

日本智庫最初是以美國為榜樣，不斷地學(xué)習(xí)和發(fā)展，出現(xiàn)了諸多在國際上享有盛譽的智庫。然而，學(xué)界普遍認(rèn)為日本智庫的表現(xiàn)與美國相距甚遠(yuǎn)，特別是20世紀(jì)90年代以前，日本智庫并未發(fā)揮智庫應(yīng)有的咨政建言的作用。也有日本智庫專家毫不避諱地稱日本為“智庫弱國”[1]。這主要歸因于20世紀(jì)90年代以前日本政治決策過程中的大多數(shù)信息都由官僚機構(gòu)掌握，日本在二戰(zhàn)后的“開發(fā)型經(jīng)濟模式”長期以來阻礙著獨立型智庫的建立。20世紀(jì)70年代經(jīng)濟危機開始后，日本開始考慮建立美國風(fēng)格的智庫。直至1997年，日本發(fā)生了以民間非營利獨立型智庫的設(shè)立為特征的第四次“智庫熱”，此后日本智庫的性質(zhì)、作用和發(fā)展模式也產(chǎn)生了突破性的變化。本文分析了冷戰(zhàn)結(jié)束后日本政治制度和決策模式的變化，使用文獻(xiàn)分析和案例研究介紹了東京財團政策研究所作為民間非營利獨立型智庫的功能和作用。

2? 冷戰(zhàn)結(jié)束后日本決策模式的轉(zhuǎn)變

智庫研究學(xué)者黛安·斯通（Diane Stone）曾指出，隨著知識參與者在公共和私人政策倡導(dǎo)者的關(guān)系中運作，智庫形成了公共辯論[2]。然而，智庫在政策制定過程中的影響取決于其運作所處的制度環(huán)境?？藏悹枺↗ohn Campbell）和佩德森（Pedersen）也提出了相似的觀點，認(rèn)為政策思想具有國家淵源，其產(chǎn)生方式在很大程度上取決于國家特定的機構(gòu)制度[3]。政治決策體制涉及國家、政黨和其他政治機構(gòu)的組織和治理，在許多方面因國家而異。東京財團政策研究所的今井章子指出，智庫的作用不可避免地受到其所在國家政治和行政環(huán)境的影響[4]。上述認(rèn)知表明，考察一個國家智庫的前提是對該國家的政治制度和決策模式有深入的分析和探討，無論是思想產(chǎn)生的方式還是智庫發(fā)揮作用的方式，都受制于這個國家的政治制度與決策模式。日本智庫的發(fā)展歷程和角色作用的發(fā)揮與轉(zhuǎn)變尤為體現(xiàn)上述觀點。冷戰(zhàn)以前，日本智庫由于受到官僚主導(dǎo)的決策模式影響，很難發(fā)揮像歐美智庫那樣有利于民主主義發(fā)展的咨政建言的作用，而冷戰(zhàn)結(jié)束以后，日本的行政改革為日本民間非營利獨立型智庫的誕生提供了新的契機，決策模式逐步出現(xiàn)“去官僚化”和“官邸主導(dǎo)”的趨勢，刺激了智庫角色的轉(zhuǎn)變和作用的發(fā)揮。因此，對日本智庫的作用考察應(yīng)基于決策模式的轉(zhuǎn)變，進行歷史的、動態(tài)的考察。本文針對二戰(zhàn)以后日本決策制度和決策模式的轉(zhuǎn)變做了考察和探討。

2.1? “55年體制”下日本決策主體及決策模式的特征——“官僚主導(dǎo)”的決策模式

二戰(zhàn)以后的日本，隨著保守聯(lián)盟和社會黨的統(tǒng)一，自由民主黨（以下簡稱“自民黨”）開始執(zhí)政，日本社會黨作為最大的在野黨于1955年成立，此后日本形成了自民黨長期把持政權(quán)、社會黨為反對黨的“55年體制”。1993年，單獨執(zhí)政長達(dá)38年之久的自民黨下野，非自民黨黨派聯(lián)合政權(quán)的成立，標(biāo)志著“55年體制”的瓦解。

“55年體制”下日本的政治決策主體主要包括公共主體和私人主體。公共主體主要涵蓋了政黨、族議員、內(nèi)閣和官僚，而私人主體主要是指利益集團、智庫、非政府組織/非營利組織和個人等。事實上，“55年體制”下的日本實行的是由官僚和族議員主導(dǎo)的“自下而上”型的決策模式，執(zhí)政黨和行政機構(gòu)的凝聚性較低，首相的權(quán)力相對較弱，政府決策過程被自民黨、政府和四大經(jīng)濟團體（具體指日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會、經(jīng)濟同友會、日本商工會議所、日本勞動組合總聯(lián)合會）為中心的高級官僚和大財團所掌控，形成了所謂“政、官、財”“三位一體”的“鐵三角”結(jié)構(gòu)的決策機制。

在自民黨長達(dá)近40年的政權(quán)支配下，官僚制一直在日本的政治中扮演著重要角色，各種決策機制已經(jīng)制度化，精英官僚在日本政府進行重大決策、起草眾多法律文件、管理國家預(yù)算的過程中，逐漸成為重大政策制定的原動力，掌握著絕大部分的政策知識和信息，“自下而上”的決策模式已逐漸在日本政治中扎根。在這種模式下，來自民間或外部的聲音很難滲透入決策過程當(dāng)中，因此，“55年體制”下的日本智庫主要是受政府委托研究，甚至成為政府決策過程的“裝飾性”機構(gòu)，很難發(fā)揮獨立進行政策研究和政策建言的真正作用。

2.2? 冷戰(zhàn)結(jié)束后日本決策模式的變化——向“官邸主導(dǎo)”決策模式轉(zhuǎn)變

“55年體制”下的“鐵三角”決策結(jié)構(gòu)在冷戰(zhàn)后的前十年里穩(wěn)步推動日本經(jīng)濟發(fā)展并使日本迅速崛起為世界第二大經(jīng)濟強國。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和20世紀(jì)90年代初期泡沫經(jīng)濟的崩潰，曾經(jīng)堅不可摧的“鐵三角”開始顯示出不可靠的跡象。20世紀(jì)90年代初期，日本一系列政治丑聞和經(jīng)濟泡沫崩潰等事件破壞了政治和經(jīng)濟機構(gòu)的信譽，導(dǎo)致“55年體制”的崩潰。隨后，經(jīng)濟危機和人口的迅速下降，以及冷戰(zhàn)后的地緣政治轉(zhuǎn)變，使日本產(chǎn)生了對新觀念的新需求。同時，20世紀(jì)90年代的全面機構(gòu)改革為智庫開放了新的接入點，特別是日本選舉制度的改革，從根本上動搖了自民黨一黨執(zhí)政的根基，為此后決策模式的轉(zhuǎn)變提供了新的契機。

2001年，小泉純一郎組閣。小泉純一郎內(nèi)閣大力實行構(gòu)造改革，推行“官邸主導(dǎo)”的決策模式。所謂“官邸主導(dǎo)”，是一種“自上而下”型的決策模式，無論是在政府內(nèi)部還是對于執(zhí)政黨而言，首相發(fā)揮強大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在決策過程中發(fā)揮重要機能。早在首相競選候補時期，小泉純一郎就打出了旗幟鮮明的“改變自民黨，改變?nèi)毡尽钡母傔x口號。小泉純一郎任首相之后，以“粉碎自民黨”為改革的宣傳口號，以“框架方針2001”為最基本的改革方針，進行了道路公團民營化、郵政民營化、醫(yī)療改革、養(yǎng)老保險改革、中央省廳改革等一系列改革措施來強化官邸的職能。通過“經(jīng)濟財政咨詢會議”的設(shè)立及運轉(zhuǎn)強化“官邸主導(dǎo)”的決策模式，顛覆了以往自民黨的政治和永田町、霞關(guān)的政治慣例，在一系列改革當(dāng)中，重視政治手段和行政手法的運用，重視和鼓勵決策過程中民間有識者（主要是指來自智庫、大學(xué)中的政策專家）的參與。在經(jīng)濟財政咨詢會議的11名參會人員中，邀請4名民間有識者參與，并且法定規(guī)定民間議員所占比重應(yīng)在40%及以上。無論是會議的規(guī)格還是所占人員比重，都充分說明了小泉純一郎時期對民間有識者的重視和活用，在決策過程中將來自民間的聲音納入其中，改變了智庫參與決策的方式和路徑。其將原來“55年體制”之下的“協(xié)調(diào)型政治”向“自上而下型”的“官邸主導(dǎo)”決策模式轉(zhuǎn)舵，改變了“55年體制”下“自下而上型”的“官僚主導(dǎo)”的決策模式。

3? 日本智庫發(fā)展簡史

日本的智庫興起于20世紀(jì)50年代，迄今為止已經(jīng)歷六次“智庫熱”[5]?？v觀世界主要國家的智庫設(shè)立和發(fā)展，都伴隨著每一次智庫浪潮和著名智庫的誕生、世界格局以及國家制度轉(zhuǎn)變等歷史的重大轉(zhuǎn)折。以智庫強國美國為例，1916年卡耐基國際和平基金會（現(xiàn)為“卡耐基國際和平研究院”）在第一次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)火中誕生，1916年布魯金斯研究所設(shè)立于大恐慌的前期，1946年蘭德公司在第二次世界大戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭期間名聲大噪并與核戰(zhàn)略的出臺密切相關(guān)，1962年戰(zhàn)略國際問題研究所成立并與冷戰(zhàn)處于同一時期。以同樣的視角來看日本智庫的建立和發(fā)展，每一次智庫熱也是伴隨著重大歷史事件和轉(zhuǎn)折，充分說明了智庫從誕生伊始就與一個國家的政治生態(tài)和社會發(fā)展密切相關(guān)。

日本前三次“智庫熱”發(fā)生在20世紀(jì)90年代中期以前，分別是：1965—1970年以官方智庫和企業(yè)型智庫為主的第一次“智庫熱”;1985—1990年以金融保險業(yè)、制造業(yè)以及地方銀行業(yè)為主要特征的第二次“智庫熱”;20世紀(jì)90年代前半期以地方智庫為特征的第三次“智庫熱”。第四次“智庫熱”誕生于1997年。20世紀(jì)90年代，日本政治領(lǐng)域發(fā)生了具有劃時代意義的大事件，即日本的官僚機構(gòu)和選舉機構(gòu)進行了廣泛的改革，導(dǎo)致了多元化的政策體系的出現(xiàn)，該體系為新的政治和社會參與者、智庫和其他機構(gòu)提供了影響政策進程的機會。在此背景下，日本產(chǎn)生了以民間非營利獨立型智庫為特征的第四次“智庫熱”。日本智庫之間的競爭加劇，并逐漸發(fā)揮影響政府決策、引導(dǎo)公眾輿論、傳播政策思想的作用。這一時期成立的智庫，以東京財團（現(xiàn)為“東京財團政策研究所”）最為著名，在日本智庫發(fā)展史上具有劃時代的意義。第五次“智庫熱”發(fā)生在2005年前后，以政黨型智庫的成立為主要標(biāo)志。2005年，自民黨成立了自己的政黨智庫“智庫·2005·日本”，其主要目標(biāo)是實施獨立的政策制定、決策“去官僚”化、商討確保日本經(jīng)濟保持長期增長力的經(jīng)濟政策[6]。2005年11月，民主黨派建立了自己的黨派智庫“公共政策平臺”（政策研究所）[7]，以謀求建立政府以外的政策信息源。第六次“智庫熱”發(fā)生在2007年前后，盡管進入21世紀(jì)以來日本智庫面臨重組、廢止等動蕩局面，但仍有一波小的高潮興起。2007年3月，被稱為小泉智囊團的國際公共政策研究中心成立。此后，佳能全球戰(zhàn)略研究所、以保守派知識分子等為中心組成的國家基本問題研究所以及理光經(jīng)濟社會研究所等智庫相繼成立。

4? 民間非營利獨立型智庫的誕生及智庫角色轉(zhuǎn)變

4.1? 民間非營利獨立型智庫誕生之前日本智庫的角色

根據(jù)智庫的設(shè)立主體和組織形態(tài)，日本智庫大體上可以分為官方智庫、半官方智庫和社會智庫三大類。其中，官方智庫主要是指直接隸屬于中央省廳及政府各部門的智庫，其特點為經(jīng)費全部來源于政府預(yù)算，接受政府委托對各個領(lǐng)域的政策進行研究和預(yù)測。半官方智庫主要是指獨立行政法人以及特殊法人形態(tài)的智庫。社會智庫的主要活動內(nèi)容和官方智庫基本相同，但是社會智庫主要是受企業(yè)的委托進行活動，大多數(shù)情況下也兼任企業(yè)的經(jīng)營咨詢業(yè)務(wù)和信息服務(wù)業(yè)務(wù)。社會智庫的主體是營利型企業(yè)智庫，按照企業(yè)從事的業(yè)務(wù)類別可以分為銀行系智庫、證券系智庫、保險系智庫和其他獨立型系列智庫。就智庫調(diào)查方式而言，日本智庫的調(diào)查研究方式主要分為自主研究、資助研究和委托研究三大類型。其中，以委托研究為主流。20世紀(jì)90年代以前的日本智庫主要是接受國家以及地方政府和大企業(yè)的委托，對產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)革新以及市場調(diào)研傾注大量的人力物力，研究的內(nèi)容也偏重經(jīng)濟研究，為日本的“貿(mào)易立國”“技術(shù)立國”以及如何開發(fā)海外市場進行各類信息收集、分析和結(jié)論輸出。智庫與政府以及作為決策主體的官僚機構(gòu)的關(guān)系，一般是一種“委托”與“受托”的關(guān)系。作為委托方的政府將智庫稱為“調(diào)查公司”，而智庫則稱委托者為“客戶”。智庫主要的客戶包括官公廳以及自治體、業(yè)界團體等，其業(yè)務(wù)也涉及向其所隸屬的總公司提供信息和咨詢等業(yè)務(wù)。由于受到政府的資金限制，智庫研究的結(jié)果往往也由政府左右，甚至從一開始就是由政府設(shè)計好了結(jié)果，智庫只是去代為傳達(dá)和針對政府提前認(rèn)定的政策觀點和方針進行形式上的辯論而已，自主進行政策研究并對政府提供政策替代方案的智庫作用更是無從談起[7]。這種以行政為中心的智庫研究方式常常為學(xué)者所詬病——日本這種以行政為中心的委托研究方式是智庫無法發(fā)揮自主性和獨創(chuàng)性研究的根源所在。

由此可見，1997年民間非營利獨立型智庫誕生之前，日本的社會智庫主要為營利型智庫，且不論官方智庫還是半官方智庫、社會智庫，其調(diào)查研究方式基本都以委托研究為主，幾乎不存在以獨立的政策研究為真正目標(biāo)的智庫。

在上述形勢下，20世紀(jì)90年代以前，以“霞關(guān)”為政策知識最高統(tǒng)帥的日本，幾乎所有的政策制定都由官僚機構(gòu)一手掌控，難以接受來自外部的政策制定建議。有學(xué)者將這一結(jié)果的原因歸結(jié)為日本“主客合一”的固定思維模式，即日本不像歐美國家那樣倡導(dǎo)“主客分離”[8]。例如，美國的治理模式主張“監(jiān)督”和“執(zhí)行”的分離，而日本應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督職能的機關(guān)也幾乎同時承擔(dān)執(zhí)行者的任務(wù)。在智庫作用發(fā)揮方面，官僚機構(gòu)主導(dǎo)著整個決策過程，政策知識的儲存、收集、政策的制定、監(jiān)督都由官僚機構(gòu)完成，更談不上政策的評價等環(huán)節(jié)，幾乎沒有來自外部的聲音可以影響決策的實質(zhì)走向，智庫咨政建言的作用弱小而又備受決策主體忽視，由此日本堪稱一個“智庫弱國”。

4.2? 民間非營利獨立型智庫的建立及智庫作用的發(fā)揮

4.2.1? 東京財團政策研究所成立的背景和過程? ? 日本的政界、學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界在20世紀(jì)六七十年代頻頻組織考察團對以蘭德公司為首的美國智庫進行訪問和考察，從而出現(xiàn)了風(fēng)靡的“參拜蘭德”熱。20世紀(jì)80年代，隨著日本經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟界逐步擺脫官僚體制，加之一些有識之士強烈建議成立民間非營利獨立型智庫，希望在政府之外有不同的聲音能夠參與決策，當(dāng)時在笹川基金會任職的智庫先驅(qū)者鈴木崇弘等提出在日本創(chuàng)設(shè)民間非營利獨立型智庫的建議，并與美國實力智庫——城市研究所（Urban Institute）合作，于1991年開啟了日本所需智庫模式的共同研究。該項目的成果有《世界的智庫》《政策形成與日本型智庫》《民主社會中的智庫：另一種聲音》《日本智庫：另一種模式》[9]。隨后，鈴木崇弘和上野真城子等智庫專家在美國組成學(xué)習(xí)小組對成立民間非營利獨立型智庫進行了深入討論，后來利用日本財團舉辦游艇比賽的收入作為啟動資金，成立了“國際研究獎學(xué)財團”，不久后便更名為“東京財團”，與以往的智庫不同，該財團擁有首個真正獨立的開展政策研究活動的部門。除東京財團外，20世紀(jì)90年代日本成立的社會智庫主要還包括二十一世紀(jì)政策構(gòu)想論壇、構(gòu)想日本、二十一世紀(jì)政策研究所、藤田未來經(jīng)營研究所等。

2017年，時值東京財團成立20周年之際，為了能夠躋身世界頂級智庫行列，擁有真正的政策研究能力，東京財團正式更名為“東京財團政策研究所”，并進行了全面改制。2020年8月至2021年3月，東京財團政策研究所針對本所的研究狀況和未來預(yù)測進行了全面評估，作為日本本土誕生的民間非營利獨立型政策智庫，進行了研究體制徹底的轉(zhuǎn)換，廢除了原來的“研究組合制”和“政策實驗室”制度，創(chuàng)立了新的研究項目制度。

4.2.2? 東京財團政策研究所智庫功能的發(fā)揮? ? 東京財團政策研究所開啟了日本智庫歷史上從事政策研究、政策建言以及參與政府的政權(quán)運營等活動的先河，作為社會智庫的代表，可以說在日本民族主義發(fā)展史以及智庫發(fā)展史上都具有劃時代的意義，揭開了日本智庫由“咨詢機構(gòu)”向“公共政策研究機構(gòu)”的轉(zhuǎn)型。此外，隨著1998年日本《特定非營利活動促進法》（簡稱“NPO法”）的通過，以政策建議和政策研究為主要目標(biāo)的NPO相繼成立，日本智庫的發(fā)展逐漸走向以“公共政策研究”為目標(biāo)導(dǎo)向的正軌。

東京財團政策研究所作為社會智庫所發(fā)揮的功能，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）智庫專家充當(dāng)政府“智囊團”，向以首相為首的政要人物直接提供政策建議

東京財團政策研究所可以說從設(shè)立之初就與日本政府內(nèi)部以及“懇談會”有著密不可分的關(guān)系。特別是智庫內(nèi)部重要任職者同時在政府內(nèi)部任職，直接向以首相、大臣、議員為首的政策制定者建言獻(xiàn)策，進而影響決策。

細(xì)數(shù)東京財團政策研究所歷代理事長，日下公人、竹中平藏、加藤秀樹、秋田昌廣、星岳雄、門野泉等基本上都有著復(fù)雜而權(quán)重高的政府身份。其中，竹中平藏被稱為“智庫誕生的第一位內(nèi)閣大臣”[9]，其從小淵內(nèi)閣的“經(jīng)濟戰(zhàn)略會議”步入政權(quán)。竹中平藏作為東京財團政策研究所的理事長，曾經(jīng)參與了森內(nèi)閣政策特別工作小組為首的各種政策會議，將政策制定和政策執(zhí)行之間的距離有效縮短，提高了東京財團政策研究所政策建議的實踐性。小泉純一郎任首相之后，任竹中平藏為內(nèi)閣大臣，小泉純一郎歷次內(nèi)閣重組，閣僚走馬燈似地變換，但竹中平藏從未被換走，被譽為“小泉改革的總設(shè)計師”[9]。

1998年，竹中平藏?fù)?dān)任了“國際研究獎學(xué)財團”的常務(wù)理事，同年于財團內(nèi)部設(shè)立了“智囊內(nèi)閣政策會議”，每月召開一次會議（相當(dāng)于內(nèi)閣會議），討論政策課題。另外，還發(fā)行了名為《智囊內(nèi)閣》（Intellectual Cabinet，簡稱IC）的半月刊簡訊[9]。IC的辦刊宗旨上清晰地寫著“此為討論政策問題的簡訊，其宗旨是讓高水平的政策研究者站在客觀立場上評判政策，提供有建設(shè)性的、高質(zhì)量的專業(yè)意見。在喚起全面并有建設(shè)性的政策討論的同時，以嶄新的方式開展政策建言，為日本政策制定過程的多元化做貢獻(xiàn)”。IC由香西泰擔(dān)任主編（模擬首相），島田晴雄和竹中平藏任官房長官，本間正明和吉田和男任財政擔(dān)當(dāng)大臣，池尾和人和巖田一政為金融擔(dān)當(dāng)大臣。IC簡要歸納各個時期的政策課題，并分發(fā)給全體國會議員、各省大臣、各個政府部門、各縣知事、一些有識之士等，吸引并集結(jié)政界和官員一起參與政策討論，獲得了較高的評價。實際上，這是由竹中平藏發(fā)起的一項會議，也經(jīng)常舉行與自民黨成員的交流會議。

此外，因與竹中平藏相熟而參與東京財團政策研究所政策活動的精英學(xué)者們（包括參與上述IC政策會議的人員），大部分人都與政府和政權(quán)人員建立了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。隨著竹中平藏的介紹，許多成員會見了小泉純一郎，有幾位成員通過竹中平藏的推介成為小泉內(nèi)閣應(yīng)對各種錯綜復(fù)雜的局面的智囊人物，也成為小泉純一郎手下的得力干將。

早在小泉純一郎尚未成為自民黨總裁時期，竹中平藏就和小泉純一郎頻繁密切接觸，并直接向小泉純一郎建議“如果要參加自民黨總裁選舉，就應(yīng)該制定自己的政策構(gòu)想”，還邀請京都大學(xué)的吉田和男教授、東京大學(xué)的北岡伸一教授、慶應(yīng)義塾大學(xué)的島田晴雄教授給小泉議員授課，講解政策的制定和構(gòu)想計劃。2001年4月26日，竹中平藏?fù)?dān)任了內(nèi)閣大臣之后，組織了由金融界人士和知名專家學(xué)者等組成的政策小組，通過東京財團政策研究所事務(wù)局進行連接，舉行政策建議學(xué)習(xí)討論會。竹中平藏作為代表，通過東京財團，曾參與小泉純一郎于2001年5月發(fā)表的施政演說草稿的起草工作。

東京財團通過“研究者+前政府官員”或者“研究者+現(xiàn)任政府官員”這樣的方式，開展了支援政治和向政府提供政策建議的活動，與政府內(nèi)部人員建立關(guān)系，直接向以首相、大臣、議員為首的政策制定者建言獻(xiàn)策，進而影響決策，發(fā)揮智庫的咨政建言的作用。

（2）利用廣泛社會關(guān)系，構(gòu)筑有效關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

首先，是內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)筑。東京財團政策研究所通過建設(shè)政策數(shù)據(jù)實驗室（Policy Data Laboratory），進行內(nèi)部關(guān)系的構(gòu)筑[10]，充分調(diào)動各部門所長進行政策研究并提供建議（見圖1）。

東京財團政策研究所通過從建設(shè)數(shù)據(jù)的有效管理到數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用這種方式，成為一個將不同專長和研究背景的研究人員聚集在一起的研究交流平臺，為研究人員提供資金、技術(shù)、調(diào)查研究所需數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，使之能夠發(fā)揮各自專長，形成了學(xué)者之間互相協(xié)助、乃至共同研究的內(nèi)部小型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這一強有力的學(xué)術(shù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)筑，也可以擴大到政治家和政府官員的網(wǎng)絡(luò)之中，構(gòu)筑更加廣闊的政治人脈，從而獲取智庫所需的政策信息，通過交流與互動，使政府人員了解東京財團政策研究所的主張，形成政策報告書，進而擴大東京財團政策研究所的影響力。

其次，是智庫與外部關(guān)系的構(gòu)筑。外部關(guān)系構(gòu)筑主要體現(xiàn)在“政、學(xué)、研、媒”四方位人員交流機制和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)筑。東京財團政策研究所在成立之初就明確設(shè)計為美國風(fēng)格的智庫，是一個由學(xué)者和前政府公職人員提供廣泛的政策專業(yè)知識的機構(gòu)。東京財團政策研究所擁有廣泛的社會關(guān)系，包括律師、官員、商界領(lǐng)袖、民間團體代表記者、學(xué)者和其他評論者，他們的思想就像其背景一樣多元化。東京財團政策研究所邀請這些專家參與政策建議制定和評判，讓他們分別從各自的視角提意見，并在后續(xù)實施過程中繼續(xù)與他們保持密切聯(lián)系與溝通。目前，東京財團政策研究所共有44位在任研究者，其中不乏元老級的著名人士。除此之外，東京財團政策研究所還與許多日本和外國大學(xué)的政策專家保持合作。

以北岡伸一為例。北岡伸一是東京財團政策研究所的名譽研究員，曾于1997—2012年間擔(dān)任東京大學(xué)教授，是東京財團政策研究所中與竹中平藏在最早時期參與政策研究工作的元老級人物之一，同時也是《智囊內(nèi)閣》委員會的專家委員。北岡伸一作為日本政治史、外交史、日美關(guān)系和政黨領(lǐng)導(dǎo)力研究領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物，與學(xué)界和智庫的科研工作者的關(guān)系自不待言。北岡伸一曾擔(dān)任日韓歷史聯(lián)合研究委員會委員、日中歷史聯(lián)合研究委員會主席、日本常駐聯(lián)合國副大使，以及“秘密協(xié)議”問題專家委員會主席，同日本政界以及國際上有著千絲萬縷的聯(lián)系。2006年11月至 2007 年 2月，北岡伸一作為第一次安倍政權(quán)時期的專家智囊，擔(dān)任為考慮成立日本國家安全保障會議（National Security Council）而設(shè)立的“國家安全保障會議職能增強懇談會”成員。2007年4月至 2008年8月，北岡伸一擔(dān)任“安全法律基礎(chǔ)重建咨詢專家小組”成員，該小組是安倍晉三首相的私人咨詢機構(gòu)，負(fù)責(zé)探討日本國家集體自衛(wèi)的可能性。2013年，北岡伸一再一次被第二次安倍內(nèi)閣選舉為“關(guān)于重建安全保障法律基礎(chǔ)的懇談會”專家小組主席。隨后，2013年12月，新的國家安全保障會議（National Security Council）在日本內(nèi)閣府成立，國家安全戰(zhàn)略局（National Security Strategy）于2014年1月正式設(shè)立?！皣烙媱澗V要”需定期審查，但是這次是通過一種新方法進行審查，即專家們共同討論。通過智庫專家參與政府懇談會的方式，東京財團政策研究所實現(xiàn)了與政府部門內(nèi)部及國際的關(guān)系網(wǎng)構(gòu)筑，其討論結(jié)果直接對政府的決策產(chǎn)生一定影響。

東京財團政策研究所在引領(lǐng)日本本土社會智庫發(fā)展、開展國際交流合作方面做出了許多有益的嘗試。東京財團政策研究所積極開展國際組織之間的合作與交流，與世界各地的智庫進行廣泛的智慧對話;增加在民眾中間和國際上的影響力，努力培養(yǎng)研究結(jié)果如何有助于解決世界各國面臨的問題的合作思維與國際思維。例如，東京財團政策研究所與世界頂級智庫廣泛接觸并多次舉辦多邊論壇，如2012年4月，東京財團與美國馬歇爾基金會（German Marshall Fund）共同舉辦了“東京三邊論壇”，來自日本、美國和歐洲的意見領(lǐng)袖匯聚一堂，探討了三個地區(qū)面臨的廣泛交叉挑戰(zhàn)，包括民主治理危機、能源可持續(xù)性、救災(zāi)、全球金融不穩(wěn)定、安全動態(tài)和世界貿(mào)易[11]。此外，自2011年以來，東京基金會和中國社會科學(xué)院共同組織了日本、中國和美國專家之間的三方對話，加強了國際溝通，為了解中國的真實情況提供了寶貴的窗口，這也是東京財團政策研究所作為民間非營利獨立型智庫應(yīng)該發(fā)揮的最重要的作用之一。

（3）與媒體通力合作，將政策研究結(jié)果公之于眾，擴大及形成輿論，進而影響決策

東京財團政策研究所通過舉辦宣講會、網(wǎng)絡(luò)研討會、政策建議說明會以及政策觀點討論發(fā)布會同媒體和出版社保持良好的關(guān)系，以宣傳自身的政策觀點、形成輿論進而影響政府決策。

在每個國家，采用新技術(shù)都是處理國事的重要組成部分。這涉及使用新媒體，包括大量的電子郵件、視頻流、YouTube帖子、在線新聞信和博客。許多主要的政策研究組織，包括東京財團政策研究所在內(nèi)，現(xiàn)在都擁有大量的網(wǎng)站以及在線新聞通訊和視頻。名譽研究員川口順子在政府主辦的“天皇陛下在位30周年紀(jì)念大典”之際，作為國家代表之一致辭，各大媒體爭相報道。主席研究員柯?、俸褪紫芯繂T高原明生②于2020年10月27日舉行的“東京財團政策研究所網(wǎng)絡(luò)研討會”第五屆“中國戰(zhàn)略研究——安倍后政府時期的日美中關(guān)系”中探討了中、美、日三國未來發(fā)展的方向。以研究主干小林慶一郎為首的研究隊伍在“新型冠狀病毒和政策：經(jīng)濟學(xué)家研討會”上，進行了一系列對抗新型冠狀病毒的政策討論活動，并通過媒體對外發(fā)布，為日本政府提供有關(guān)新冠疫情方面的對策選擇。

（4）注重領(lǐng)導(dǎo)力的培養(yǎng)，開拓兩個全球領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)項目，提供獎學(xué)金大力培養(yǎng)人才

作為培育人才事業(yè)的支柱，東京財團政策研究所運營了兩個世界規(guī)模的獎學(xué)金項目：青年領(lǐng)袖獎金項目和日本語教育基金項目。東京財團政策研究所通過這兩個項目，既促進了大學(xué)之間的交流，也擴大了教師與學(xué)生之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)[12]。其通過政策研究和全球領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展項目匯集優(yōu)秀人力資源的思想和技能，以提供新的視角和洞察力，從而引起積極的社會變革。根據(jù)法律規(guī)定，為了追求公共利益，東京財團政策研究所僅通過捐贈投資取得收入，同時利用這部分收入為大約30個項目提供資金[12]。東京財團政策研究所設(shè)立的獎學(xué)金是一項針對優(yōu)秀政策研究人員的培訓(xùn)計劃，其將領(lǐng)導(dǎo)日本未來的政策研究。除了為渴望進行政策研究的有才華的年輕研究人員提供五年的財務(wù)支持外，東京財團政策研究所還提供磨練政策研究的基本技能的機會：研究員將加深研究，并與研究所內(nèi)外的專家和政府官員一起參加聯(lián)合研究;計劃派遣到主要的海外智庫。

（5）通過積極宣傳、落實政策建議，為政府咨政建言，推動民眾生活改善

東京財團政策研究所發(fā)揮民間非營利獨立型智庫咨政建言作用的最典型事例是通過政策研究和建議助力日本的醫(yī)療制度改革，探索為日本“量身定做”的社會保障制度。

日本的“全民醫(yī)療保障制度”常常被當(dāng)成成功案例作為許多國家效仿和追求的典范。然而，進入21世紀(jì)后，隨著日本社會少子高齡化的加劇、非正式職工的增加以及政府財政赤字的不斷擴大，支撐日本社會保障體系的形勢正在發(fā)生巨大變化。國民層面對醫(yī)保制度能否持續(xù)的問題也紛紛顯露出擔(dān)憂情緒，進行高效而實際的醫(yī)療制度改革迫在眉睫。就現(xiàn)實狀況而言，貿(mào)然削減醫(yī)療和制藥成本也存在諸多風(fēng)險，容易導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量下降，反而進一步損害了國民大眾的利益。

為了解決上述社會難題，東京財團政策研究所作為民間非營利獨立型智庫的代表，在保持政治中立和經(jīng)濟中立的立場下，召集相關(guān)人員進行了為期兩年的研究。該智庫邀請著名醫(yī)生、前衛(wèi)生官員、民間相關(guān)團體代表以及經(jīng)濟學(xué)家、知名學(xué)者，針對上述問題進行反復(fù)研討。經(jīng)過研究，其探明了導(dǎo)致日本醫(yī)療成本上升的主要因素是醫(yī)療體系的僵化和統(tǒng)一，而此醫(yī)療體系曾經(jīng)發(fā)揮相當(dāng)大的作用，這是建立在以往的高增長率和高生育率的社會基礎(chǔ)之上的，進入21世紀(jì)以后不斷加劇的老齡化、少子化已經(jīng)使得以往的醫(yī)療體系失去了適用的社會根基，因此，亟需進行適合當(dāng)今社會現(xiàn)狀的醫(yī)療體系改革。

基于上述背景和需求，東京財團政策研究所提出了一系列的改革方案，包括建立社區(qū)的基層健康護理制度以及呼吁日本政府下放厚生勞動省對醫(yī)療體系的統(tǒng)一管控，將權(quán)力下放到地方政府等政策建議。東京財團政策研究所還與財政和稅務(wù)專家進行協(xié)同研究，制定了針對稅收和社會保障的綜合改革方案，并發(fā)布了一項有力的政策研究報告，即2012年3月發(fā)布的《社會保障·稅制一體化改革：探尋為日本“量身定做”的社會保障制度》[13]。該政策建議報告是由東京財團政策研究所高級研究員森信茂樹擔(dān)任研究主干，研究團隊包括法政大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授小黑一正、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省情報政策局須賀千鶴、日本綜合研究所調(diào)查部主席研究員西澤和彥、東京財團原研究員中本淳。該報告在養(yǎng)老金和醫(yī)療保健領(lǐng)域提出了若干政策建議：在養(yǎng)老金方面，建議建立加拿大型的新型養(yǎng)老金制度，以解決現(xiàn)行制度存在的保費負(fù)擔(dān)與兌付關(guān)系不公平等問題;建議建立一個日本式的個人退休賬戶（Individual Retirement Account），即政府通過稅制支援國民個人為退休的生活進行儲蓄，這也具有徹底控制福利養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)、彌補給付標(biāo)準(zhǔn)下降的意義;在醫(yī)療制度方面，對英國和荷蘭正在引入的提高醫(yī)療效率的方法進行了概述，并提議設(shè)立電子醫(yī)療保健計費系統(tǒng)，以便保險公司在未來充當(dāng)“智能消費者”的角色;此外，醫(yī)療儲蓄賬戶的推出，預(yù)計將起到抑制醫(yī)療費用增加的作用，同時對醫(yī)療負(fù)擔(dān)的個人儲蓄賬戶提供稅收優(yōu)惠，并提出引入預(yù)付金，加強代際互助功能，以糾正目前現(xiàn)收現(xiàn)付醫(yī)療保險因少子老齡化造成的代際差距結(jié)構(gòu)。

上述研究報告發(fā)布后，日本政府隨后頒布了醫(yī)療改革法案，呼吁在社會保障政策中更多地鼓勵個人自助行為，以為政府節(jié)省資金，緩解財政赤字。2014年4月，日本政府將消費稅提高到8%，但東京財團政策研究所研究者認(rèn)為“醫(yī)療改革必須結(jié)合社會結(jié)構(gòu)和金融結(jié)構(gòu)的變化，但并沒有從根本上進行，問題仍然被推遲”。隨后，東京財團政策研究所在2014年5月推出了另一份政策建議報告《什么是后社會保障和稅制改革的稅制？》[14]，該報告與2013年推出的“稅制與社保一體化改革”同屬東京財團政策研究所“稅制改革”范疇，以東京財團政策研究所高級研究員及中央大學(xué)法科大學(xué)教授森信茂樹為領(lǐng)軍學(xué)者，其團隊陣容包括東京財團政策研究所高級研究員及日本大學(xué)經(jīng)濟研究科副教授川出真清、一橋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)研究科應(yīng)用經(jīng)濟專業(yè)教授佐藤主光、一橋大學(xué)特任教授田近榮治、慶應(yīng)義塾大學(xué)經(jīng)濟系教授土居丈朗，他們均為該領(lǐng)域的知名學(xué)者。該報告從社保稅一體化改革的角度，以個人收入稅制為重點，指明了稅制改革的方向。該報告建議鑒于日本的稅基比其他國家小并且正在縮小，其目標(biāo)是通過擴大稅基來增強收入再分配功能以縮小差距，并強調(diào)這既關(guān)系到現(xiàn)行社會保障制度的調(diào)整和合理化，也關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

5? 民間非營利獨立型智庫面臨的發(fā)展困境

日本的民間非營利獨立型智庫的誕生和發(fā)展，是日本智庫發(fā)展史上的一次飛躍，以此為中心的20世紀(jì)90年代智庫發(fā)展動向是日本智庫成為民主主義武器的一次有益嘗試。不可否認(rèn)，在未來復(fù)雜多變的國際形勢和社會發(fā)展中，人類社會正從“復(fù)雜性走向不斷增長的復(fù)雜性”，并且充斥著各種未知和不可預(yù)測的風(fēng)險。這樣復(fù)雜的信息時代的發(fā)展產(chǎn)生了海量信息和數(shù)據(jù)，任何一個國家和地區(qū)的治理都已經(jīng)無法獨自完成龐大而復(fù)雜的信息數(shù)據(jù)的處理，更勿論在此基礎(chǔ)上做出可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)決策，因此，無論日本還是其他國家，真正能夠獨立開展政策研究、為政府提供政策替代方案的智庫的建設(shè)勢在必行。

然而，2000年以來，日本智庫出現(xiàn)了再編、解散、廢止、合并等調(diào)整，亦有部分智庫面臨業(yè)務(wù)萎縮，或者研究業(yè)務(wù)向大學(xué)轉(zhuǎn)移的事例。這一階段，既有延續(xù)了四五十年歷史、為日本社會各領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)但解散的智庫，又有因順應(yīng)時代潮流而短暫出現(xiàn)，當(dāng)時代或環(huán)境發(fā)生變化時，因不再具備生存的根基或已完成特定的使命而面臨改組改變、行業(yè)形態(tài)變更甚至解散和廢止的智庫。這是日本智庫發(fā)展過程中的一次時代的調(diào)整，其最根本的原因是日本智庫不具備像美國那樣的民主主義制度的發(fā)展土壤，也未形成來自慈善機構(gòu)、大財團、社會各界的高額且傳統(tǒng)化的資金捐贈慣例，更不具備像美國一樣發(fā)達(dá)的基金會以及對智庫相對開放的社會系統(tǒng)。制度的不完善和資金的短缺是日本智庫面臨的兩大困境。

因此，日本智庫特別是民間非營利獨立型智庫要獲得發(fā)展，應(yīng)當(dāng)超越傳統(tǒng)架構(gòu)，整個社會從民間到行政決策者，都需要對行政以外的主體參與政策制定以及提高政策質(zhì)量方面有一定的認(rèn)識提升，以打破日本社會的閉塞感，建立適宜社會智庫生存的土壤根基。日本民間非營利獨立型智庫的建立和發(fā)展、面臨的問題和困境等，對我國的智庫建設(shè)和發(fā)展提供了可資借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

6? 結(jié)語

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著以東京財團政策研究所為代表的民間非營利獨立型智庫的設(shè)立，日本智庫性質(zhì)和作用發(fā)生了質(zhì)的改變，由原來單純的為企業(yè)提供信息的“咨詢機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉哐芯亢拖蛘峁┱咛娲桨笧槟繕?biāo)的智庫。東京財團政策研究所的今井章子指出了日本未來非營利獨立型智庫發(fā)展的方向：“公共政策智庫要想成為全球知識討論的關(guān)鍵參與者，必須有能力創(chuàng)建獨立的舞臺，在那里可以自由地進行討論，擁有實施它們的建議的工具，認(rèn)識到不同政策的相互關(guān)聯(lián)性，并了解研究結(jié)果如何有助于解決全球問題。[4]”東京財團政策研究所倡導(dǎo)從外交與安全保障、經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會保障、社會基礎(chǔ)三個研究方向解決日本所面臨的課題，并給出政策建議及進行普及活動，通過智庫研究者在政府內(nèi)部充當(dāng)智囊、廣泛構(gòu)筑有效的內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、與媒體通力合作推廣政策宣傳形成社會輿論、大力培養(yǎng)人才等方式發(fā)揮作用，為政府的政策提供優(yōu)秀的替代方案，從而增加掌權(quán)者的政策選擇項，致力于使日本的政策辯論充滿活力，成為支撐日本健全的民主主義基礎(chǔ)的中堅力量之一。作為日本著名的民間非營利獨立型智庫，東京財團政策研究所對日本諸多政策的制定產(chǎn)生了影響，培育出了眾多的政策研究者和政策實務(wù)家活躍在智庫領(lǐng)域。本文對東京財團政策研究所的歷史發(fā)展、作用發(fā)揮、面臨的問題等進行研究分析，期望對處在智庫建設(shè)黃金階段、進一步探索智庫發(fā)展方向的中國具有借鑒作用。

①主要研究方向為中國宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域。

②主要研究方向為中國政治領(lǐng)域。

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The Change of Japan’s Decision-Making Mode and the Role of Think Tank After the End of the Cold War

——Take the Tokyo Foundation for Policy Research as an Example

Liu Ling1，2

1 School of Foreign Studies， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116

2 Beijing Center for Japanese Studies， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089

Abstract： [Purpose/significance] After the end of World War II， Japan established a "1955 system" and a "development-oriented economic model". In the process of political decision-making， bureaucracy played a leading role， with the three realms of "political， officials and financial" as the core "the iron triangle" decision-making model hinders the development and role of independent think tanks. After the end of the Cold War， Japan's administrative reform provided a new opportunity for the birth of independent Japanese think tanks. The decision-making model gradually appeared "de-bureaucratization" and "mansion-led" trends， which stimulated the transformation and role of private think tanks. Through the research on the transformation of the role of Japanese think tanks， we hope to provide reference for the construction and research of Chinese think tanks. [Method/process] This paper dynamically examines the changes in Japan’s political decision-making model after the end of the Cold War， and analyzes the development and role change of Japanese private non-profit independent think tanks in the changing political ecology through the case study of the Tokyo Foundation Policy Research Institute. [Result/conclusion] The collapse of the "1955 System" and Japan's administrative reforms in the 1990s provided an opportunity for the development of private non-profit independent think tanks. Private non-profit independent think tanks are Japan's realization of the change from "consulting institutions" to the beginning of the transformation of "policy research institutions". Attaching importance to international cooperation， building a policy research network， and trying to influence decision-making have become the mission of Japan's private non-profit independent think tanks. The financial difficulties and the imperfections of the Japanese democratic system are prominent problems faced by such think tanks.

Keywords： Japanese think tank? ? decision-making model? ? the role of think tank? ? Tokyo Foundation for Policy Research

收稿日期：2021-11-15? ? ? 修回日期：2022-01-06

* 本文系國家社科基金項目“當(dāng)代日本對華輿論形成的結(jié)構(gòu)與機制研究”（項目編號：16BXW051）階段性研究成果之一。

作者簡介：柳玲，中國礦業(yè)大學(xué)外文學(xué)院國別與區(qū)域研究學(xué)科副教授，北京外國語大學(xué)日本學(xué)研究中心博士研究生，E-mail：liuling757@126.com。