政務(wù)改革背景下不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)問題對(duì)策與成效
——以武漢市為例

文/武漢市自然資源和規(guī)劃信息中心 曾婷 危婭婷 戢玉珍 熊愛娟

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是在土地、房屋、林木、海域等各類不動(dòng)產(chǎn)的規(guī)劃、建造、登記、確權(quán)、交易、使用、維護(hù)、消滅及其他相關(guān)管理活動(dòng)中形成的作為檔案保存的各類記錄信息和文件材料。2016年1月，原國土資源部發(fā)布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)于登記程序、登記的辦理、資料的查詢和保護(hù)等做出了詳細(xì)規(guī)定，推進(jìn)了全國各地不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的具體落地。伴隨著不動(dòng)產(chǎn)登記工作改革的深入推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理職責(zé)、內(nèi)容和對(duì)象等都發(fā)生了變化，原房屋產(chǎn)權(quán)登記、土地使用權(quán)登記等權(quán)利登記檔案管理模式已不能適應(yīng)新形勢和新要求。探索不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案統(tǒng)一、集中與分類管理，成為重要的課題。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)的意義

（一）提升檔案管理效率。開展不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)，可推進(jìn)檔案集約節(jié)約管理，減少重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，并提高不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量，切實(shí)保障廣大人民群眾利益。

（二）提高檔案服務(wù)質(zhì)量。通過信息化方式，為社會(huì)公眾提供多渠道、多樣化、更靈活、更高效、體驗(yàn)感更好的檔案查詢服務(wù)，踐行“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路、不跑路”的服務(wù)宗旨，是助力營商環(huán)境優(yōu)化的重要手段。

（三）發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)價(jià)值。采用信息技術(shù)，打通各行政部門和系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)壁壘，建立信息傳輸利用通道，促進(jìn)政府信息開放與共享，提升政府治理能力，助力智慧城市建設(shè)。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)中面臨的問題

（一）管理體制機(jī)制不完善。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案作為近年來新興業(yè)務(wù)，開展之初面臨著組織領(lǐng)導(dǎo)、職能分工、檔案管理方式不明確等問題，檔案工作明顯滯后于業(yè)務(wù)工作。

（二）信息化支撐力度不夠。自然資源部門開展不動(dòng)產(chǎn)登記工作時(shí)，各登記機(jī)構(gòu)檔案信息化水平不平衡。以武漢市為例，在不動(dòng)產(chǎn)登記工作開展之前，雖已建成全市統(tǒng)一地籍信息管理系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)，但無法滿足新形勢下不動(dòng)產(chǎn)登記信息化建設(shè)要求。此外，武漢市各不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)信息化水平不均衡，檔案信息化水平和質(zhì)量參差不齊，亟待統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理平臺(tái)來打破不平衡狀態(tài)。因此，建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)成為當(dāng)務(wù)之急、重中之重，打通不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息的集成關(guān)聯(lián)成為重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（三）數(shù)據(jù)采集與管理方式落后。武漢市僅2016年的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案就超過46萬件，近年來以80萬卷/年的速度增長，超過以往全市自然資源和規(guī)劃系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案年度歸檔總量。由于全國各地不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)量巨大，檔案數(shù)量急劇增長，以手工操作為主的傳統(tǒng)歸檔模式，以及源數(shù)據(jù)采集和管理方式，已無法滿足不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理需求，檔案數(shù)據(jù)管理與服務(wù)工作壓力大。

（四）檔案服務(wù)方式單一。原有檔案服務(wù)方式以實(shí)地到訪、電話咨詢、內(nèi)部局域網(wǎng)絡(luò)查詢利用方式為主，服務(wù)途徑單一，服務(wù)效率較低，手續(xù)繁雜，無法全面、及時(shí)地滿足業(yè)務(wù)工作和社會(huì)公眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息的需求，服務(wù)對(duì)象體驗(yàn)較差。

（五）檔案信息開放共享渠道不暢。政府部門之間存在信息壁壘，導(dǎo)致彼此之間信息互不開放、互不共享。檔案信息共享渠道不暢通，包括打通各自網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、接口等需要克服的技術(shù)問題，這些因素造成查詢地點(diǎn)多、機(jī)構(gòu)多、辦事程序多、辦事資料多、辦理時(shí)間長等困難，降低了社會(huì)公眾對(duì)政府部門工作的滿意度。

三、提升不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)的對(duì)策

（一）強(qiáng)化規(guī)范管理，建立工作體系。明確不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理領(lǐng)導(dǎo)與組織機(jī)制，確定檔案管理職責(zé)，確保不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理、信息化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)工作有序開展。堅(jiān)持“規(guī)范管理、標(biāo)準(zhǔn)先行”原則，加快研究、編制不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理制度與標(biāo)準(zhǔn)體系，為不動(dòng)產(chǎn)登記檔案收集、整理、著錄、數(shù)字化、數(shù)據(jù)資源建庫與利用等各方面工作提供指導(dǎo)。強(qiáng)化不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化指導(dǎo)工作，采用線上線下服務(wù)方式，建立實(shí)時(shí)溝通的協(xié)作機(jī)制，成立不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化工作巡查小組，開展不定期巡查和現(xiàn)場服務(wù)，確保不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行和檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量。重視學(xué)習(xí)培訓(xùn)，積極開展不動(dòng)產(chǎn)登記檔案培訓(xùn)工作，組織相關(guān)人員開展不動(dòng)產(chǎn)登記檔案整理、數(shù)字化、系統(tǒng)利用等培訓(xùn)，確保檔案質(zhì)量與利用效果。

（二）注重統(tǒng)籌規(guī)劃，搭建一體化管理平臺(tái)。堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理原則，做好統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源分類體系、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)采集與管理系統(tǒng)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)，根據(jù)地區(qū)特色與實(shí)際，開發(fā)應(yīng)用不動(dòng)產(chǎn)登記檔案統(tǒng)一管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基于垂直管理架構(gòu)的多全宗檔案管理，提供統(tǒng)一的檔案利用服務(wù)管理功能，全面提升不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化水平；加大技術(shù)支持力度，通過開發(fā)數(shù)字化采集軟件等方式，提升不動(dòng)產(chǎn)登記檔案全文數(shù)據(jù)采集質(zhì)量與速度，為存量不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)字化、目錄與全文數(shù)據(jù)建庫提速增效。同時(shí)，充分考慮多平臺(tái)集成與融合，確保數(shù)字化采集軟件與不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)之間的銜接，建立不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件歸檔通道，實(shí)現(xiàn)對(duì)歸檔不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件及元數(shù)據(jù)的高效采集，并實(shí)現(xiàn)檔案目錄與全文數(shù)據(jù)的一鍵歸檔入庫。此外，可開發(fā)資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全市不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)集中利用，為跨區(qū)檔案查詢利用建立基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件歸檔流程，推進(jìn)在線歸檔。優(yōu)化歸檔流程，建立“全覆蓋、全過程”歸檔工作機(jī)制。結(jié)合檔案業(yè)務(wù)工作實(shí)際，形成“兩步走”歸檔策略（即“預(yù)歸檔”和“正式歸檔”），通過不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的集成銜接，由不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)完成預(yù)歸檔工作，檔案管理系統(tǒng)平臺(tái)完成正式歸檔工作。將“不動(dòng)產(chǎn)登記文件材料分類方案、歸檔范圍和保管期限表”內(nèi)嵌至不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件的智能歸檔鑒定，自動(dòng)完成歸檔電子文件分類、保管期限鑒定，由檔案數(shù)字化系統(tǒng)完成自動(dòng)編目、編頁與數(shù)據(jù)集成建庫，由檔案管理系統(tǒng)完成數(shù)字檔案保存與利用?；谖募芷诶碚?，建立覆蓋全部不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)、涵蓋電子文件形成至歸檔全過程的新型歸檔模式，能極大地推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記新增檔案的電子化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記項(xiàng)目信息與不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息的互通、集成。

創(chuàng)新性應(yīng)用電子文件前、后端控制理論，建立符合實(shí)際需求的不動(dòng)產(chǎn)登記電子資料容差歸檔形式。在前端（窗口收件時(shí)），將不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)資料掃描前置到登記窗口收件環(huán)節(jié)。一方面，對(duì)應(yīng)歸檔電子文件進(jìn)行補(bǔ)充；另一方面，為實(shí)時(shí)在線審批提供決策資料。極大地提高了審批時(shí)效，滿足了不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)事項(xiàng)縮減時(shí)間的要求。在后端（項(xiàng)目歸檔時(shí)），針對(duì)無法由不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)產(chǎn)生的歸檔文件材料，在電子文件容差歸檔后，采用掃描數(shù)字化與上傳方式，對(duì)已歸檔電子文件進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)照項(xiàng)目歸檔文件目錄形成完整的電子檔案資料。

（四）規(guī)范數(shù)據(jù)管理，建立檔案數(shù)據(jù)資源中心。研究編制不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件與電子檔案管理規(guī)范、元數(shù)據(jù)方案、數(shù)據(jù)安全與備份策略等規(guī)范性文件，為不動(dòng)產(chǎn)登記檔案電子文件及元數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)備份提供指引，確保不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)格式規(guī)范、數(shù)據(jù)內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)質(zhì)量到位、數(shù)據(jù)安全有保障。研究設(shè)計(jì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)采集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一方法，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化收集、管理、保存與利用。健全不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)高效、安全的備份機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)離線異質(zhì)備份、在線備份、近線備份與異地備份。截至目前，武漢市不動(dòng)產(chǎn)登記檔案完成了547.1萬卷、18883.7萬頁文件的實(shí)時(shí)在線歸檔，為不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)在線審批與檔案信息查詢提供了有效的數(shù)據(jù)支撐。

（五）深化移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用，開展“互聯(lián)網(wǎng)+檔案”服務(wù)。探索“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記檔案”信息服務(wù)的新模式，積極開展不動(dòng)產(chǎn)登記檔案自助查詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基于“持卡（身份證）+刷臉”的安全可靠的檔案信息查詢，提供跨區(qū)域、自助式信息查詢與查詢結(jié)果證明打印服務(wù)，為人民群眾提供便利、快捷的信息服務(wù)。運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在微信、手機(jī)APP、網(wǎng)站上提供不動(dòng)產(chǎn)登記檔案移動(dòng)服務(wù)，打破時(shí)空限制，為群眾辦事提供更豐富、便捷的方式和選擇。

（六）加大開放共享力度，助力“放管服”與營商環(huán)境優(yōu)化。推進(jìn)數(shù)據(jù)開放和共享，遵循依法、便民、高效原則，打通不同行業(yè)單位和部門之間的數(shù)據(jù)交互通道，積極對(duì)接房產(chǎn)、公安、市場監(jiān)管、稅務(wù)、民政、衛(wèi)健委、銀行、法院等部門單位，建立實(shí)施數(shù)據(jù)開放和共享機(jī)制。武漢市通過對(duì)接“云端武漢·政務(wù)”數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)等，打通了不同行業(yè)單位和部門之間的數(shù)據(jù)交互通道，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)的開放與共享。通過以上措施，實(shí)現(xiàn)銀行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)登記“全網(wǎng)通辦”、不動(dòng)產(chǎn)登記窗口“零資料”受理、登記事項(xiàng)“秒批、即辦”、線上協(xié)助法院執(zhí)行等，為優(yōu)化全市營商環(huán)境與“放管服”改革提供了助力。

四、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)成效

（一）形成集約節(jié)約建設(shè)模式，減少重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理平臺(tái)，避免重復(fù)建設(shè)，大量節(jié)省系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，提升全市不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息化建設(shè)能力與水平。武漢市17個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)采用同一個(gè)管理平臺(tái)、同一套業(yè)務(wù)流程、同一個(gè)歸檔模式，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)與檔案工作的高度銜接，以及不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理與數(shù)據(jù)的高度集中，打破了各單位之間、業(yè)務(wù)部門與檔案部門之間相互獨(dú)立的局面。

（二）融合不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)與檔案工作，優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記檔案歸檔流程。待歸檔資料掃描前置到收件窗口，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記資料的“隨辦隨歸，隨歸隨掃，隨掃隨用”，減少了紙質(zhì)文件在業(yè)務(wù)審批工作中的流轉(zhuǎn)，推動(dòng)了不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)線上審批與電子簽批。檔案與業(yè)務(wù)工作同步啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件從收集、形成、歸檔的“一條龍”管理，確保歸檔文件完整、規(guī)范。

（三）建立不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)制度，規(guī)范數(shù)據(jù)資源采集與分類管理。武漢市建立了3大類17小類不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資源目錄，涵蓋了全市不動(dòng)產(chǎn)登記全部業(yè)務(wù)，確保不動(dòng)產(chǎn)登記檔案收集齊全、完整。統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，提高了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量，為數(shù)據(jù)長期保存、共享、分析與治理奠定了良好基礎(chǔ)。建立數(shù)據(jù)安全管理與備份制度，為武漢市不動(dòng)產(chǎn)信息安全提供保障，維護(hù)了廣大人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全。

（四）實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記檔案”信息服務(wù)。踐行“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路、不跑路”的服務(wù)宗旨，為社會(huì)公眾提供多渠道、多樣化、更靈活、更高效、體驗(yàn)感更好，沒有時(shí)空限制的查詢服務(wù)?！白灾k”“網(wǎng)上辦”等便利的信息查詢服務(wù)，減輕了不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的工作壓力，緩解了群眾辦事不便、費(fèi)時(shí)費(fèi)力問題和矛盾，提升了老百姓對(duì)政府部門的滿意度。

（五）建立檔案信息開放、共享的渠道與機(jī)制。打通了各部門和系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息與銀行（不動(dòng)產(chǎn)抵押、不動(dòng)產(chǎn)抵押注銷）、房產(chǎn)（交易合同、房屋測繪）、編辦（統(tǒng)一社會(huì)信用代碼）；公安（居民身份證、戶籍、家庭成員、死亡證明等）、稅務(wù)（契稅、增值稅、個(gè)人所得稅）、市場監(jiān)管部門（法人營業(yè)執(zhí)照信息）、民政（居民婚姻登記、地名地址）、衛(wèi)健委（出生、死亡）等數(shù)據(jù)交互，促進(jìn)了政府信息開放與共享，為提升政府治理能力、建設(shè)智慧城市提供了成功的范例。

五、結(jié)語

新時(shí)代對(duì)檔案工作提出的新挑戰(zhàn)，迫切需要檔案工作的新變化，檔案信息化建設(shè)是推動(dòng)檔案工作融入新時(shí)代發(fā)展要求的必經(jīng)途徑。一方面，響應(yīng)國家政策號(hào)召，“信息化與檔案事業(yè)各項(xiàng)工作深度融合，檔案管理數(shù)字化、智能化水平得到提升，檔案工作基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型”；另一方面，回應(yīng)公眾服務(wù)新需求，優(yōu)化公共服務(wù)，為公眾提供更加高效、便捷的檔案服務(wù)。