強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管 嚴(yán)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律底線

話題嘉賓

溫來(lái)成：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、財(cái)稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心政府債務(wù)咨詢專家、財(cái)政部財(cái)稅改革研究專家工作室專家。主要研究方向?yàn)樨?cái)政投融資、城市財(cái)政與城市公共管理、公共財(cái)政理論等。

韓曉明：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部專業(yè)學(xué)位教育中心副主任，研究員，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域包括會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)、地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)與管理、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、財(cái)政績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等。

刁偉濤：青島理工大學(xué)商學(xué)院副教授，青島理工大學(xué)“禮賢學(xué)者”特聘教授，校地方債務(wù)研究中心主任、學(xué)術(shù)帶頭人。已出版中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》《中國(guó)地方政府債務(wù)透明度》等專著。目前主持國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)地方政府專項(xiàng)債務(wù)可持續(xù)性研究”20BJY218）。

劉楠楠：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授，稅務(wù)系主任、地方債研究中心主任。擔(dān)任財(cái)政部債務(wù)人才庫(kù)第一批入庫(kù)人員，財(cái)政部政府債務(wù)管理咨詢專家，中國(guó)稅收教育研究會(huì)理事，四川省稅務(wù)學(xué)會(huì)常務(wù)理事，四川省財(cái)政學(xué)會(huì)理事等。

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

為進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格地方政府隱性債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱隱性債務(wù)）管理，財(cái)政部日前從已實(shí)施問(wèn)責(zé)的隱性債務(wù)案例中，選取了8 起典型案例進(jìn)行曝光，以儆效尤，切實(shí)發(fā)揮“問(wèn)責(zé)一個(gè)、警醒一片、促進(jìn)一方”的作用。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，強(qiáng)調(diào)要常抓不懈、一以貫之；明確要求堅(jiān)持底線思維，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)新增隱性債務(wù)和隱性債務(wù)化解不實(shí)（以下簡(jiǎn)稱化債不實(shí)）等問(wèn)題要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門提出了一攬子政策措施，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，取得了積極成效?？傮w來(lái)看，近年來(lái)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步緩釋，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，一些地區(qū)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為仍時(shí)有發(fā)生。

此次公開通報(bào)的8 起典型案例包括：一是安徽省安慶市化債不實(shí)371.76 億元、新增隱性債務(wù)3.5 億元。二是河南省信陽(yáng)市浉河區(qū)假借醫(yī)院采購(gòu)藥品名義新增隱性債務(wù)2.5 億元。三是貴州省興義市通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉債融資新增隱性債務(wù)2.99 億元。四是江西省貴溪市通過(guò)融資平臺(tái)公司募集資金用于市政建設(shè)支出新增隱性債務(wù)1.7 億元。五是湖南省寧鄉(xiāng)市新增隱性債務(wù)11.24 億元、化債不實(shí)4.17 億元。六是河南省孟州市借政府購(gòu)買服務(wù)名義新增隱性債務(wù)4 億元。七是浙江省湖州市湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)通過(guò)占用國(guó)有企業(yè)資金方式新增隱性債務(wù)15.95 億元。八是甘肅省蘭州市七里河區(qū)欠付公益性項(xiàng)目工程款新增隱性債務(wù)1.55 億元。

案例反映出一些地方和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀存在偏差，紀(jì)律觀念不嚴(yán)，在貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署中存在有令不行、有禁不止的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作成效。對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，充分彰顯了對(duì)隱性債務(wù)問(wèn)題終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任的堅(jiān)強(qiáng)決心和堅(jiān)定意志。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，黨中央明確要求有效管控重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。各地方、各單位落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，把防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)持底線思維，落實(shí)工作責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，強(qiáng)化日常監(jiān)管，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。財(cái)政部門切實(shí)履行財(cái)會(huì)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問(wèn)責(zé)一起”，持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管，總體來(lái)看，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步緩釋，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，一些地區(qū)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為仍時(shí)有發(fā)生。此次公開通報(bào)的隱性債務(wù)案例反映了哪些問(wèn)題？當(dāng)前階段強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管應(yīng)從哪些方面著力？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注隱性債務(wù)監(jiān)管，就相關(guān)問(wèn)題展開探討。

隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)怎么看？

主持人：近年來(lái)，中央要求堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，并積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，隱性債務(wù)監(jiān)管力度不斷加大。對(duì)于背景材料中通報(bào)的典型案例，您作何解讀？這些案例呈現(xiàn)出哪些特點(diǎn)？

溫來(lái)成：這些通報(bào)的典型案例，大體分為兩類：一類是虛假化解地方政府隱性債務(wù)，一類是新增地方政府隱性債務(wù)。從虛假化債的案例看，主要是將借新債償還到期隱性債務(wù)的金額，作為已化解的債務(wù)，或者在未與金融部門溝通的情況下，將部分債務(wù)直接從隱性債務(wù)中刪除，這些手段共同的特征是，只是玩弄數(shù)字游戲，并沒有實(shí)質(zhì)性減少地方政府隱性債務(wù)。而在新增地方政府的隱性債務(wù)中，有一些是以前常見的隱性債務(wù)形成的手段，如拖欠工程款、通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)或地方控股的國(guó)有企業(yè)舉債、以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式舉債等。近來(lái)在地方通報(bào)案例中也發(fā)現(xiàn)一些新的手段，如在目前各地疫情反復(fù)、醫(yī)療衛(wèi)生支出壓力較大的情況下，以防疫的名義、醫(yī)院建設(shè)的名義新增隱性債務(wù)，需要引起高度重視。公共衛(wèi)生支出是政府財(cái)政的職責(zé)，不能以投融資平臺(tái)債務(wù)的方式去解決。

韓曉明：此次公開通報(bào)的8 起典型案例主要是發(fā)生在2017 至2020 年間，違規(guī)方式涉及新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)兩個(gè)方面，采用了占用國(guó)企資金、改變國(guó)企和融資平臺(tái)融資用途、修改政府采購(gòu)和政府購(gòu)買服務(wù)合同、工程合同違約等多種違規(guī)形式。在2014 年全國(guó)范圍內(nèi)債務(wù)摸底和近幾年嚴(yán)控隱性債務(wù)政策密集出臺(tái)的情況下依然出現(xiàn)這些違規(guī)行為，充分說(shuō)明我國(guó)地方政府隱性債務(wù)管理工作頭緒多、關(guān)系復(fù)雜、監(jiān)管難度大。

要守住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控底線，確保在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境不確定性增大的條件下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)良性發(fā)展，地方政府要加快轉(zhuǎn)變預(yù)算資金的粗放管理方式，嚴(yán)管預(yù)算編制與執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化。同時(shí)，典型案例的發(fā)生地點(diǎn)中西部地區(qū)居多，從側(cè)面反映出經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中面臨著資金壓力大、預(yù)算管理不規(guī)范、債務(wù)管理松懈等現(xiàn)實(shí)難題。

刁偉濤：此次披露的8 起案例中，比較突出的一個(gè)普遍性問(wèn)題或特征是城投公司在地方政府違規(guī)融資的過(guò)程中扮演了重要角色。剝離城投公司的地方政府融資職能，早在幾年前就已經(jīng)非常明確，但是部分地區(qū)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，地方政府對(duì)于城投公司具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)仍時(shí)有發(fā)生，部分城投公司表面上看是市場(chǎng)化的投融資行為和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但實(shí)際上是按照地方政府的要求，為地方政府進(jìn)行融資，用于本來(lái)應(yīng)該是由財(cái)政預(yù)算資金安排的事項(xiàng)，因此形成隱性債務(wù)。

第二個(gè)普遍性的特征是地方政府是形成隱性債務(wù)事項(xiàng)的決策主體，縱觀這8 個(gè)案例，決策的形式往往是政府會(huì)議、政府常務(wù)會(huì)議、政府授權(quán)或者政府辦公室下發(fā)抄告單等，這也在很大程度上反映出，部分地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于中央監(jiān)管和遏制隱性債務(wù)存在僥幸心理、存在光要發(fā)展忽視安全的心理，這也從側(cè)面反映出隱性債務(wù)治理的緊迫性和重要性。

劉楠楠：此次財(cái)政部詳細(xì)公布隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)案例，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制，不僅充分發(fā)揮了警示作用，還釋放出一個(gè)明確的信號(hào)，即持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管，遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)紅線不得突破。本次公布的案例中，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是新增隱性債務(wù)金額較大，地方隱性債務(wù)舉借形式多樣、隱蔽。除新增隱性債務(wù)外，還涉及化債不實(shí)、占用資金、拖欠款項(xiàng)、假借名義等多種典型行為，潛在風(fēng)險(xiǎn)突出。二是從風(fēng)險(xiǎn)主體來(lái)看，地方融資平臺(tái)仍是地方隱性債務(wù)的主要載體。三是查處力度不斷加大，問(wèn)責(zé)懲處不斷趨嚴(yán)。根據(jù)財(cái)政部公布的案例來(lái)看，紀(jì)委監(jiān)委對(duì)于違法違規(guī)行為進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查并參與問(wèn)責(zé)，財(cái)政部公開通報(bào)，對(duì)于涉事密切的相關(guān)責(zé)任人予以問(wèn)責(zé)。

主持人：案例反映了地方在防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中存在的哪些問(wèn)題？

溫來(lái)成：這幾起典型案例反映了地方在防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中存在的以下問(wèn)題：第一，地方政府隱性債務(wù)治理中屢查屢犯的狀況依然存在。拖欠工程款、通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)或地方控股的國(guó)有企業(yè)舉債、以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式舉債等違規(guī)舉債行為，都是多年以來(lái)反復(fù)治理的現(xiàn)象，在這次通報(bào)中依然存在。第二，違法違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)制度，還需要進(jìn)一步完善。如對(duì)直接負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部，僅僅是誡勉談話、批評(píng)教育、警告之類的問(wèn)責(zé)，很難遏制地方政府隱性債務(wù)的不斷蔓延之勢(shì)。第三，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府隱性債務(wù)治理難度較大，地方政府需要在發(fā)展和財(cái)政金融安全之間權(quán)衡，特別是在疫情反復(fù)，保增長(zhǎng)壓力較大的情況下，就會(huì)放松對(duì)隱性債務(wù)的治理，而給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。

韓曉明：這些案例集中反映出隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面仍存諸多短板：首先是各相關(guān)責(zé)任主體對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)政策要求理解不到位，對(duì)政策貫徹執(zhí)行不到位，守住系統(tǒng)性風(fēng)控底線的觀念沒有真正建立起來(lái)；其次是地方政府隱性債務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立，各地方在隱性債務(wù)具體管理過(guò)程中存在不少漏洞，包括對(duì)新增隱性債務(wù)和化債的界定、認(rèn)識(shí)、理解不清晰不全面，判斷與辨別能力不強(qiáng)等等，導(dǎo)致在決策過(guò)程中存在認(rèn)識(shí)模糊地帶和打擦邊球的情況；再次是隱性債務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，信息聯(lián)通機(jī)制不完善，一些相關(guān)責(zé)任主體在一定程度上存在主觀故意的僥幸心理和投機(jī)思維。

防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作需要具備對(duì)政策要求和專業(yè)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)確理解、把握能力和綜合判斷能力。隱性債務(wù)是一個(gè)范圍十分寬泛的概念，主體多樣，表現(xiàn)形式多樣，債權(quán)債務(wù)鏈條關(guān)系復(fù)雜，既涉及預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理，也與政府部門以及金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、融資平臺(tái)等市場(chǎng)主體行為密切相關(guān)，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中需要進(jìn)行準(zhǔn)確甄別和專業(yè)化管理。但目前，這些方面往往成為防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)。

刁偉濤：從案例來(lái)看，首先，虛假化債日益成為隱性債務(wù)監(jiān)管治理中的突出問(wèn)題，虛假還債并沒有實(shí)際化解存量隱性債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在，也會(huì)干擾中央對(duì)于隱性債務(wù)底數(shù)及其變化的準(zhǔn)確掌握，因此必須要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。一般而言，最為直接有效的化債方式往往是安排財(cái)政資金、包括一般公共預(yù)算資金和政府性基金償還，但是這對(duì)于部分財(cái)力緊張、“六?！比蝿?wù)重，同時(shí)隱性債務(wù)存量較高的地方而言，難度非常大。另外一種化債的方式是改變債務(wù)性質(zhì)，轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，但是對(duì)于合規(guī)性的要求比較高，隱性債務(wù)舉借主體的地方融資平臺(tái)在最近幾年市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型緩慢，也制約了化債的力度、加大了化債的難度。

其次，從查處的案例背后所反映的地方政府行為動(dòng)機(jī)來(lái)看，隱性債務(wù)也反映出部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部在政績(jī)觀上存在偏差，沒有全國(guó)一盤棋的大局觀念，更多是從本地利益、部門利益甚至是個(gè)人利益考慮問(wèn)題。另一方面，也可能存在對(duì)于隱性債務(wù)的理解偏差，對(duì)于防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長(zhǎng)的綜合權(quán)衡不到位等問(wèn)題，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線思維也需要進(jìn)一步提高。

劉楠楠：近年來(lái)，中央多次發(fā)布遏制隱性債務(wù)增量、穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量的相關(guān)文件，目前來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)的違法違規(guī)舉債仍時(shí)有發(fā)生，在防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，主要存在以下問(wèn)題：其一，相較于隱性債務(wù)，顯性債務(wù)的賬目較為清晰可查，調(diào)控過(guò)程易于把握；但是隱性債務(wù)隱蔽性較強(qiáng)，且公開程度低，摸底困難，這往往是引致地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。其二，地方政府仍有動(dòng)機(jī)、有沖動(dòng)進(jìn)行隱性債務(wù)融資，這不利于防范、化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也加大了中央政府監(jiān)管和調(diào)控難度。

保持監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)統(tǒng)籌推進(jìn)隱性債務(wù)治理

主持人：強(qiáng)監(jiān)管一直是隱性債治理的重要方式之一。除了財(cái)政部此次通報(bào)問(wèn)責(zé)典型案例，近來(lái)多項(xiàng)政策或會(huì)議中均提及地方政府隱性債務(wù)化解問(wèn)題。4 月19 日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議指出“要壓實(shí)地方各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，從嚴(yán)查處違法違規(guī)舉債融資行為”；5 月13 日銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持城市建設(shè)和治理的指導(dǎo)意見》，要求“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)禁銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)配合地方政府通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子”；5 月25 日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》提出，依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進(jìn)存量資產(chǎn)盤活，“嚴(yán)格落實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過(guò)程中新增地方政府隱性債務(wù)”。對(duì)于這些部署您作何解讀？根據(jù)您的研究和實(shí)踐了解，近年來(lái)在隱性債務(wù)監(jiān)管工作中有哪些行之有效的做法經(jīng)驗(yàn)應(yīng)予總結(jié)推廣、更好利用？

韓曉明：隱性債務(wù)的“強(qiáng)監(jiān)管”包括兩個(gè)方面——“堵”和“疏”?！岸隆本褪菄?yán)控增量，新增隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)既包括債務(wù)本金增加帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也包括債務(wù)利息增加帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)前我國(guó)宏觀債務(wù)率較高的情況下，新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)大概率違約行為，進(jìn)而對(duì)地方金融體系產(chǎn)生較大壓力。從“堵”的角度進(jìn)行監(jiān)管，就要嚴(yán)格執(zhí)行政策，厘清隱性債務(wù)的邊界，確保不產(chǎn)生新增隱性債務(wù)?！笆琛本褪墙鉀Q存量，對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行全面清理，分類施策，釋放風(fēng)險(xiǎn)?；怆[性債務(wù)存量，財(cái)政部提出過(guò)六大舉措，歸納起來(lái)，就是通過(guò)財(cái)政資金化債或市場(chǎng)主體參與化債。比較而言，財(cái)政資金化債方式穩(wěn)妥，但資金量有限，見效相對(duì)較慢，市場(chǎng)主體參與化債則對(duì)債務(wù)相關(guān)資產(chǎn)的要求高，交易結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，見效快。在當(dāng)前財(cái)政緊運(yùn)行的大環(huán)境下，積極探索、創(chuàng)新市場(chǎng)主體參與的化債方式，通過(guò)多種方式引入社會(huì)資金參與產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和現(xiàn)金流的債務(wù)項(xiàng)目，合理盤活存量，是需要關(guān)注的有效化債途徑。

溫來(lái)成：近年來(lái)，各地區(qū)在開展隱性債務(wù)治理過(guò)程中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)推廣，主要包括：一是開展行業(yè)性投融資平臺(tái)整合，與有關(guān)金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行提前償還債務(wù)，或者債務(wù)展期，適當(dāng)降低利率負(fù)擔(dān)，以從整體上降低隱性債務(wù)規(guī)模。二是推動(dòng)區(qū)域投融資平臺(tái)整合，開展資產(chǎn)重組，處置部分資產(chǎn)償還債務(wù)，減少隱性債務(wù)規(guī)模。三是加快地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)化為地方政府金融控股公司、投資公司，以及其他類型的實(shí)體公司，提高企業(yè)融資能力和盈利能力，利用新增利潤(rùn)償還部分隱性債務(wù)。

刁偉濤：根據(jù)我個(gè)人在研究中的了解和體會(huì)，隱性債務(wù)逐步“顯性化”已經(jīng)成為一個(gè)未來(lái)可能的方向，至少是一個(gè)重要的選項(xiàng)。最近幾年，在嚴(yán)格監(jiān)管、加大問(wèn)責(zé)的背景下，地方政府和融資平臺(tái)公司在防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上的政治站位和思想認(rèn)識(shí)都有明顯提高，增量已經(jīng)得到有效控制，這也為隱性債逐步顯性化提供了可能。從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在限額內(nèi)發(fā)行再融資地方債券尤其是專項(xiàng)債券來(lái)置換隱性債務(wù)，既不違反“地方債務(wù)中央不救助”的原則，也不會(huì)突破債務(wù)限額，同時(shí)通過(guò)置換可以有效降低債務(wù)成本，拉長(zhǎng)債務(wù)期限，為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解贏得時(shí)間，可以進(jìn)一步總結(jié)推廣，確保全國(guó)隱性債務(wù)清零工作按時(shí)完成。

劉楠楠：一是實(shí)施滾動(dòng)式動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)，建立大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，最終形成全方位全覆蓋的債務(wù)監(jiān)管體系，點(diǎn)面結(jié)合，多層次分析，對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行“穿透式”甄別，從源頭防范債務(wù)隱患。二是硬化預(yù)算約束，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任。堅(jiān)持激勵(lì)與懲處并行，落實(shí)“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的項(xiàng)目管理主體責(zé)任，嚴(yán)禁瞞報(bào)、漏報(bào)及拖延處置等不作為行為。三是定期開展隱性債務(wù)審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)化債不實(shí)、占用資金、假借名義等事件的調(diào)查與處罰，對(duì)違法違規(guī)舉債融資嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。四是建立合理有效的信息披露機(jī)制，促使地方政府債務(wù)信息公開透明。

主持人：事實(shí)上，自2017 年中央首提“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”、2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》基本構(gòu)建起隱性債務(wù)監(jiān)管框架以來(lái)，隱性債務(wù)化解工作有序推進(jìn)，2021 年已有部分地區(qū)開啟隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作，《廣東省2021 年預(yù)算執(zhí)行情況和2022 年預(yù)算草案的報(bào)告》中表明如期實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)。但與此同時(shí)，一些地方新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為仍時(shí)有發(fā)生，除了此次財(cái)政部通報(bào)問(wèn)責(zé)典型案例，今年以來(lái)，多地公開問(wèn)責(zé)違法違規(guī)舉債行為，除了常見資金用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外，還首次出現(xiàn)違規(guī)舉債資金用于疫情防控。在監(jiān)管對(duì)隱性債務(wù)的剛性約束下，城投公司、地方政府還存在一些變通的融資模式以規(guī)避政府隱性債務(wù)限制,隱性債務(wù)監(jiān)管之難可見一斑。根據(jù)您的研究和實(shí)踐了解，請(qǐng)簡(jiǎn)要分析隱性債務(wù)監(jiān)管之難具體體現(xiàn)在哪些方面？

溫來(lái)成：隱性債務(wù)監(jiān)管之難具體體現(xiàn)在以下幾方面：一是隱性債務(wù)點(diǎn)多面廣，監(jiān)管難度大。隱性債務(wù)幾乎涉及政府管理的各個(gè)領(lǐng)域，僅靠財(cái)政部門監(jiān)管有一定困難。二是一些新增地方隱性債務(wù)的手段不斷變化，方式更加隱蔽，如不規(guī)范的政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買公共服務(wù)，都有可能引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是地方政府保發(fā)展與保安全、保穩(wěn)定之間的艱難選擇。經(jīng)濟(jì)下行壓力大、保增長(zhǎng)、保民生任務(wù)艱巨時(shí)，投融資平臺(tái)債務(wù)增加等隱性債務(wù)問(wèn)題就相對(duì)突出，須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

韓曉明：隱性債務(wù)監(jiān)管難，究其原因，主要包括以下幾個(gè)方面：一是隱性債務(wù)涉及主體多，包括政府部門、國(guó)有企業(yè)、地方融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)主體等，這些主體之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)管過(guò)程中只有覆蓋所有環(huán)節(jié)才能夠保證監(jiān)管有效性。目前，各地尚未建立起涵蓋這些主體的完善的監(jiān)管鏈條。二是隱性債務(wù)的形式多樣化，監(jiān)管所要求的專業(yè)性很強(qiáng)，8 個(gè)典型案例涉及的隱性債務(wù)產(chǎn)生方式也僅僅反映了其中的一部分，因此，在具體背景下進(jìn)行隱性債務(wù)邊界與數(shù)量的判斷需要很強(qiáng)的專業(yè)性綜合能力，監(jiān)管本身就存在難度。三是隱性債務(wù)的債權(quán)債務(wù)鏈條關(guān)系復(fù)雜，例如包括政府部門——國(guó)有企業(yè)的關(guān)系、金融機(jī)構(gòu)——國(guó)有企業(yè)——政府部門的關(guān)系、政府部門——市場(chǎng)主體的關(guān)系、金融機(jī)構(gòu)——地方融資平臺(tái)——政府部門的關(guān)系，以及上述多種關(guān)系交織在一起的復(fù)雜關(guān)系等，實(shí)施監(jiān)管要對(duì)隱性債務(wù)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系鏈條進(jìn)行追蹤甄別，也存在一定難度。四是專門的監(jiān)管體系尚不完善，監(jiān)管力量不足。

刁偉濤：當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力在加大，隱性債務(wù)監(jiān)管也面臨極大考驗(yàn)。在這種情況下，城投公司基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要性反而進(jìn)一步凸顯和強(qiáng)化，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)于城投平臺(tái)產(chǎn)生隱性債務(wù)的強(qiáng)力遏制有所松動(dòng)或反彈。一些城投平臺(tái)負(fù)責(zé)重要基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行，遏制隱性債務(wù)可能會(huì)對(duì)公司運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生影響，影響公共產(chǎn)品的提供和民生服務(wù)的保障。另一方面，對(duì)隱性債務(wù)的監(jiān)管和治理也不能限于“就債務(wù)談債務(wù)”，而是應(yīng)該和基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革相結(jié)合，治標(biāo)更治本，同時(shí)也要明確中央與地方，各級(jí)地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任的界限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能和權(quán)限可以重新劃分和布局，而這明顯是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，難度更大，需要頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌安排。

劉楠楠：在經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行趨勢(shì)與疫情持續(xù)反復(fù)的壓力下，以及大規(guī)模減稅降費(fèi)的深度施行，地方財(cái)政面臨較大壓力，近兩年也都在倡導(dǎo)政府過(guò)緊日子，以解決地方財(cái)政日益吃緊的問(wèn)題。但是地方政府有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，常常偏好政府投資拉動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。這就形成了債務(wù)拉動(dòng)投資與隱性債務(wù)監(jiān)管之間的矛盾。同時(shí)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是有難度的，加之地方融資平臺(tái)管理的不規(guī)范，存量隱性債務(wù)難以充分化解，加大了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管難度。

嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律加力財(cái)會(huì)監(jiān)督完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制

主持人：穩(wěn)增長(zhǎng)下隱性債務(wù)“紅線”不容突破，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，健全財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制”。當(dāng)前階段強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管應(yīng)從哪些方面著力？如何健全財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制、進(jìn)一步構(gòu)建一套對(duì)地方政府、融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)等各主體完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系？談?wù)勀南敕ńㄗh。

韓曉明：一是建立隱性債務(wù)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。具體包括：根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要對(duì)預(yù)算管理工作進(jìn)行合理規(guī)劃和安排，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的科學(xué)化、精細(xì)化管理和積極有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的合規(guī)、高效使用，嚴(yán)控隱性債務(wù)增量；依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立政府部門債務(wù)信息報(bào)告制度，特別是建立起針對(duì)政府與國(guó)企、融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)之間資金流動(dòng)的報(bào)告制度，實(shí)時(shí)監(jiān)控資金運(yùn)行，及時(shí)識(shí)別潛在新增隱性債務(wù)；加強(qiáng)專業(yè)學(xué)習(xí)、培養(yǎng)專業(yè)人才，落實(shí)好政策理解環(huán)節(jié)的工作，筑牢風(fēng)控底線，針對(duì)相關(guān)責(zé)任主體人員，要通過(guò)政策培訓(xùn)使其真正了解和掌握政策要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)隱性債務(wù)專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)使其能夠?qū)鶆?wù)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行合理判斷，消除灰色地帶。

二是加大財(cái)務(wù)監(jiān)督力度。對(duì)于隱性債務(wù)存量，要求政府部門開展自查，在政府會(huì)計(jì)框架下全面清理與政府部門相關(guān)的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，特別是對(duì)于賬面沒有反映出來(lái)的可能存在的預(yù)計(jì)負(fù)債如政府部門的各種欠款、承諾和義務(wù)等要深挖、細(xì)究；要根據(jù)需要開展專項(xiàng)債務(wù)審計(jì)工作，嚴(yán)格審查化債事項(xiàng)，避免化債不實(shí)。嚴(yán)防新增隱性債務(wù)，要細(xì)化、夯實(shí)各個(gè)責(zé)任主體的風(fēng)控責(zé)任，圍繞項(xiàng)目資金，特別是新增項(xiàng)目資金來(lái)源進(jìn)行審查，嚴(yán)格溯源，杜絕擅自轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y用途等違規(guī)行為。對(duì)于查實(shí)的隱性債務(wù)，要建立全流程風(fēng)控管理體系，對(duì)于各項(xiàng)資金變化進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)歸集資金流動(dòng)信息。

三是合理規(guī)劃化債方案，對(duì)于預(yù)算資金償還之外的債務(wù)，積極尋求市場(chǎng)化解決方案，按照市場(chǎng)規(guī)則，通過(guò)市場(chǎng)行為盤活存量資金資產(chǎn)，并建立償債基金。

溫來(lái)成：一是改革地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)管理體制，加強(qiáng)隱性債務(wù)監(jiān)管。從地方政府投融資平臺(tái)的主管部門來(lái)看，有的直接隸屬于省市縣地方政府，有的隸屬于省市地方國(guó)資委，有的屬于財(cái)政、水利等主管部門。目前在融資平臺(tái)債務(wù)管理方面，受行政管理體制的影響，財(cái)政部門很難對(duì)直接隸屬于政府和其他主管部門的投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的管控。因此，建議建立以中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)等高層次機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行等主管部門參加的地方投融資平臺(tái)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和債務(wù)控制過(guò)程中的有關(guān)問(wèn)題。

二是實(shí)施地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)控制目標(biāo)，要求各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行。每年由全國(guó)人大及其常委會(huì)核定地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)總體目標(biāo)，由國(guó)務(wù)院下達(dá)各個(gè)地方政府執(zhí)行。各級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府所屬投融資平臺(tái)債務(wù)實(shí)行有效監(jiān)督，完善相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。從債券發(fā)行、信貸投放及非標(biāo)債務(wù)控制等各個(gè)方面，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定限度內(nèi)，從總體上實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模呈下降趨勢(shì)，達(dá)到一定合理水平后，保持相對(duì)穩(wěn)定，從根本上解決地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)給國(guó)家?guī)?lái)的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是防范系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

三是建立地方政府投融資平臺(tái)分類管理標(biāo)準(zhǔn)，劃清界限，分類治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在目前投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上，明確界定需要保留的地方政府投融資平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，劃分投融資平臺(tái)和一般國(guó)有企業(yè)之間的界限，建立全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)名單，以加強(qiáng)投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象。對(duì)于需要保留的投融資平臺(tái)企業(yè)，可根據(jù)企業(yè)業(yè)務(wù)需要，適當(dāng)增加其融資數(shù)量；對(duì)需要轉(zhuǎn)型發(fā)展的投融資平臺(tái)，在退出平臺(tái)名單之前，嚴(yán)格管理債務(wù)增長(zhǎng)，要求其債務(wù)逐年遞減，只能發(fā)行還本付息的債券，不能擴(kuò)大債務(wù)存量。對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)落實(shí)“責(zé)任倒查、終生問(wèn)責(zé)”機(jī)制。

四是實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)信息的公開、透明，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。財(cái)政部、國(guó)家審計(jì)署等主管部門建立地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)信息的統(tǒng)計(jì)、定期發(fā)布制度，包括債務(wù)的總額、結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用方向、資產(chǎn)負(fù)債率等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)信息。接受各級(jí)人大及社會(huì)輿論監(jiān)督，為納稅人和投資者服務(wù)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

刁偉濤：強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管絕不應(yīng)該僅僅是財(cái)政部門的事情，隱性債務(wù)的產(chǎn)生至少與三方相關(guān)聯(lián)：地方政府、融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)，因此對(duì)于這三方均應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。根據(jù)我個(gè)人觀察和研究的體會(huì)，可以采取如下具體的監(jiān)管措施和監(jiān)督機(jī)制：對(duì)于地方政府，應(yīng)完善常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的約束作用，對(duì)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)化債情況審計(jì)核查，同時(shí)健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)出臺(tái)終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法；對(duì)于融資平臺(tái)，要推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，規(guī)范融資平臺(tái)公司融資管理和信息披露，進(jìn)一步剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)與財(cái)政部融資平臺(tái)公司債務(wù)及中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，管控住新增項(xiàng)目融資的金融閘門，按照市場(chǎng)化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增隱性債務(wù)。

劉楠楠：當(dāng)前強(qiáng)化隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控可從兩方面著手：其一，堅(jiān)持利用大數(shù)據(jù)信息化手段提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能。充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)與防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合。其二，加快地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，理順政企責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確投融資平臺(tái)的實(shí)體業(yè)務(wù)范圍與投資邊界范圍，健全企業(yè)管理制度，積極盤活存量資產(chǎn)，提高化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

在完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系方面：一是優(yōu)化隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)需要多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)財(cái)政部門、國(guó)資部門、金融監(jiān)管和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多部門的大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多部門、多機(jī)構(gòu)之間的信息共享、交叉互補(bǔ)和多維驗(yàn)證。二是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、重點(diǎn)監(jiān)控的融資平臺(tái)，將其財(cái)務(wù)系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)對(duì)接，建立隱性債務(wù)賬戶監(jiān)管體系，使財(cái)政部門實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握各單位隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的投融資情況。三是對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，定期對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化、評(píng)級(jí)與打分，關(guān)注地方財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)、地方債項(xiàng)目投向、所處階段等情況，加強(qiáng)在線分析和預(yù)警,結(jié)合必要的線下核查、調(diào)查、檢查、評(píng)價(jià)等管理手段,實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理和動(dòng)態(tài)控制。