國內碳排放權交易綜合性立法芻議

梅鑫 丁糧柯

摘? ? ? 要：面對“碳達峰、碳中和”目標，我國的碳排放權交易立法時間緊迫、任務繁重。目前，碳排放權交易立法存在層級較低、立法依據不充分、現存規(guī)范之間存在沖突等問題，未來碳排放權交易立法應借鑒域外經驗，采取綜合性立法模式，盡快制定《低碳發(fā)展促進法》和《應對氣候變化法》。碳排放權交易綜合性立法需要明確碳排放權的產權地位，完善碳排放權市場化交易機制，協(xié)調碳排放權交易各部門職責，完善權利救濟與法律監(jiān)管制度。結合我國東西部之間、沿海與內陸之間經濟發(fā)展水平差異較大的現實情況，碳排放權交易立法可以央地并舉，鼓勵有條件的地區(qū)根據本地經濟發(fā)展與產業(yè)升級、低碳清潔生產的實際需要，制定符合本地區(qū)實際的碳排放權交易規(guī)范。

關? 鍵? 詞：碳排放權交易;立法模式;立法層級;綜合立法

中圖分類號：D922.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）05-0120-10

收稿日期：2021-12-22

作者簡介：梅鑫，中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部博士研究生，研究方向為領導干部法治思維;丁糧柯，中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部博士研究生，研究方向為當代中國政府與政治。

基金項目：本文系中共中央黨校（國家行政學院）校級科研項目“基于權利體系化的自然資源法律制度研究”的階段性成果，項目編號：2021ZNZX018;自然資源部不動產登記中心課題“自然資源法律體系研究”的階段性成果，項目編號：2020-FL-08。

作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的締約國，我國承諾將在2030年前實現碳達峰、在2060年前實現碳中和，國家“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠景目標提出推進碳排放權市場化交易。[1]通過審視我國碳排放權交易制度的發(fā)展現狀發(fā)現，我國碳排放權交易的制度實踐與預定目標仍存在差距、碳排放權交易法律制度體系尚未完整建立、碳排放權交易立法層級較低、交易管理與權利救濟機制不健全等短板正制約著我國碳排放權交易管理制度的科學化與現代化。為此，我國應盡快研究確定碳排放權交易的立法模式，推進制定符合我國國情現實需要、體系清晰完整的碳排放權交易相關法律規(guī)范。

一、 碳排放權交易綜合性立法的重要意義

目前，生態(tài)環(huán)境部與原國家應對氣候變化主管部門國家發(fā)展改革委員會的思路是以發(fā)電行業(yè)為代表的重點碳排放行業(yè)為突破口，通過對若干具體碳排放行業(yè)的碳排放配額分配、報告與核查、注冊登記和交易監(jiān)督管理等內容分別進行立法探索，在總結歸納的基礎上構建全國性碳排放權交易法律制度體系。這種分立式立法模式在碳排放權交易的前期制度試點階段具有較強的可行性，但是結合碳達峰的近期目標與碳中和的中長期目標，推進碳排放權交易領域綜合性立法已勢在必行。法學界的學者呼吁通過加快制定《低碳發(fā)展促進法》和《應對氣候變化法》等基礎性法律規(guī)范，以實現碳排放權交易與《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《能源法》）《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經濟促進法》）《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護稅法》）《中華人民共和國金融法》（以下簡稱《金融法》）等法律的協(xié)調統(tǒng)一，構建整體性的保障低碳生產的法律體系。[2]綜合性立法模式可以通過框架立法的形式將有關低碳經濟生產與生活的原則、制度予以規(guī)范化，強化法律法規(guī)支撐和執(zhí)法監(jiān)督，為碳排放權交易的各層級立法提供法律依據。

（一）為碳排放權交易提供充分的立法依據

目前，生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法（試行）》）屬于部門規(guī)章，為了解決《管理辦法（試行）》立法層級過低的問題，國務院正著手制定《碳排放權交易管理暫行條例》。從立法進展的情況看，碳排放權交易立法大概率會通過行政法規(guī)的形式予以公布。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第六十五條規(guī)定，行政法規(guī)的制定應當有憲法與法律的明確依據，但是未來即將出臺的《碳排放權交易管理暫行條例》仍缺乏充分的立法依據。有觀點認為，《碳排放權交易管理暫行條例》的上位法制定依據應當是《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》），碳排放權交易管理屬于《大氣污染防治法》第二條第二款涉及的溫室氣體協(xié)同控制。但是這一解釋并不合理，其原因在于《大氣污染防治法》最主要的防治對象是二氧化硫等大氣污染物，而不包括二氧化碳，《大氣污染防治法》“防治大氣污染”的立法目的與碳排放權交易實現溫室氣體總量控制、推進溫室氣體減排的目的并非完全相同。因此，必須推進碳排放權交易的綜合性立法，通過制定碳排放權交易管理領域的基礎性法律規(guī)范，以作為《管理辦法（試行）》以及未來的《碳排放權交易管理暫行條例》的上位法，為碳排放權交易立法提供充分依據。

（二）清除碳排放權交易的現實障礙

目前，碳排放權交易立法存在諸多理論與制度障礙，無法通過生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章予以有效解決，而通過碳排放權交易綜合性立法的方式予以清除。一是明確碳排放份額的產權地位。碳排放權交易制度的理論基礎源于科斯定理，科斯定理認為在交易成本客觀存在的前提下，產權界定與歸屬的法律配置是產權交易流轉的前提和基礎，也是決定產權效率的重要初始條件。但是，《管理辦法（試行）》等部門規(guī)章與規(guī)范性文件仍然是將碳排放份額的確定與分配視作行政機關的內部行政行為，沒有進行充分的產權制度化型構，導致碳排放份額的實際交易案例無法真正反映市場需求。只有通過綜合性的碳排放權交易立法，才能依據《立法法》對碳排放權的產權性質進行合法、明確與有效的規(guī)定。二是實質性建立碳排放權的市場化定價與交易機制。國內碳排放權交易整體上尚未完全實現市場化定價與資源配置，如《管理辦法（試行）》沒有明確碳排放權交易是否需要繳納增值稅、環(huán)境保護稅，也未規(guī)定企業(yè)能否將碳排放份額作為信用擔保進行抵押質押融資，企業(yè)破產后能否將它作為破產財產進行分配。通過碳排放權交易綜合性立法能夠有效地形成碳排放權的市場定價機制，并對碳排放權的計稅規(guī)則、承繼制度、擔保融資制度、破產制度等內容予以具體規(guī)制。三是形成全面的碳排放權配額分配糾紛救濟機制?！豆芾磙k法（試行）》沒有給予排放單位對被列入重點排放單位目錄以及排放份額分配行為的充分異議權利，僅規(guī)定相對方可以向生態(tài)環(huán)境部門提出行政復核。碳排放單位需要控制溫室氣體排放并承擔配額清繳義務等一系列配套義務，因此，排放單位有權針對生態(tài)環(huán)境部門將其列入重點排放單位目錄以及分配特定碳排放權配額的行為提起異議與行政訴訟。通過碳排放權交易綜合性立法，有助于強化碳排放單位的權益保護。

（三）有助于協(xié)調碳排放權交易管理中多部門的職權行使

碳排放權交易制度涉及能源開發(fā)、低碳循環(huán)生產等多個領域。一方面，碳排放權交易需要生態(tài)環(huán)境部門履行監(jiān)管職責，對碳排放權配額的分配、碳排放配額總量等內容進行監(jiān)管;另一方面，碳排放權交易還需要市場監(jiān)督管理、審計等部門對碳排放權交易市場準入、碳排放權交易審計等內容進行管理監(jiān)督。監(jiān)管主體之間職責范圍的交叉問題，需要通過碳排放權交易綜合性立法的方式制定相關法律規(guī)范予以協(xié)調解決，制定的法律規(guī)范需要與《節(jié)約能源法》《環(huán)境保護法》《循環(huán)經濟促進法》《清潔生產促進法》等多項法律規(guī)范進行協(xié)調配合。以金融監(jiān)管為例，我國目前碳排放權交易主要是碳排放配額的現貨交易，隨著國內碳排放權交易機制的不斷完善，對國外碳排放權交易金融監(jiān)管經驗的借鑒會涉及到碳排放份額的遠期期貨交易、碳金融衍生品交易以及抵押質押融資等金融業(yè)務，而這些業(yè)務管理也會涉及生態(tài)環(huán)境部門、銀行管理部門與證券監(jiān)督管理部門，需要通過法律規(guī)制的方式來保證各部門監(jiān)管職權順暢行使。此外，碳排放權交易制度的目標是使碳交易成為企業(yè)自主的市場行為，進行碳排放權交易綜合性立法還有助于劃清政府監(jiān)管部門的職權邊界，避免公權力過度介入碳排放權交易的市場活動過程中。

二、 碳排放權交易立法的現實困境

（一）立法位階偏低

目前，規(guī)制碳排放權交易管理活動較為重要的規(guī)范是生態(tài)環(huán)境部出臺的《管理辦法（試行）》，其前身是國家發(fā)改委于2014年制定的《碳排放權交易管理暫行辦法》。根據《管理辦法（試行）》，生態(tài)環(huán)境部于2021年5月出臺了《碳排放權登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權結算管理規(guī)則（試行）》一系列具體規(guī)定，細化碳排放權交易的登記、交易與結算規(guī)則。在綠色低碳發(fā)展的專項立法方面，我國已出臺《環(huán)境保護稅法》《節(jié)約能源法》《中華人民共和國電力法》等多項中央層面的單行法律，但仍然缺乏對碳排放權登記、交易與結算進行規(guī)定的綜合性專門立法。2011年，國內開始在北京等7個省市開展碳排放權交易試點。近幾年，試點地區(qū)在地方性立法方面進行了部分探索，如深圳市人大常委會公布實施《深圳經濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》。有學者統(tǒng)計，2018年以來涉及碳排放權交易的地方性立法及規(guī)范性文件共計80余份，其中大部分為地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，地方法規(guī)數量較少。[3]

在碳排放權交易管理涉及的行業(yè)方面，生態(tài)環(huán)境部公布的《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》包括2225家重點排放單位，其中絕大部分為發(fā)電企業(yè)。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋表示，目前碳排放權交易管理主要是以發(fā)電行業(yè)為突破口，開展碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索。針對發(fā)電行業(yè)的碳排放權交易管理，生態(tài)環(huán)境部于2019年底編制出臺了《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，以部門規(guī)范性文件的形式對發(fā)電行業(yè)碳排放權交易管理的重點排放單位名單、配額總量與分配方法、配額清繳等內容進行了規(guī)定。

與《土地污染防治法》《大氣污染防治法》等其他領域環(huán)境保護立法相比，我國碳排放權交易的相關立法在內容上比較分散，法律層級較低。目前，中央層面的碳排放權交易立法僅包括生態(tài)環(huán)境部制定公布的《管理辦法（試行）》等部門規(guī)章以及相關的部門規(guī)范性文件，欠缺法律與行政法規(guī)統(tǒng)一的規(guī)制碳排放權交易管理立法，如碳排放權交易部門規(guī)章與規(guī)范性文件無法對碳排放權交易中的責任條款、碳排放份額抵押融資制度細則、碳排放權利救濟機制進行具體規(guī)定，而這些內容恰恰是碳排放權交易管理法律制度所需要的，上述相關的法律規(guī)范無法為碳排放權交易管理提供法律保障。同時，碳排放權交易缺乏上位的《低碳發(fā)展促進法》《應對氣候變化法》等法律規(guī)范的指導，上位法的欠缺不利于碳排放權的交易管理與能源開發(fā)、自然資源管理利用、循環(huán)經濟生產等其他方面法律規(guī)范的協(xié)調統(tǒng)一。

（二）碳排放權交易管理規(guī)定不夠完善

《管理辦法（試行）》對溫室氣體排放單位、碳排放份額分配與登記規(guī)則、交易與清繳規(guī)則等內容進行了規(guī)定，但仍不夠完善。在碳排放配額分配規(guī)則方面，生態(tài)環(huán)境部與省級生態(tài)環(huán)境主管部門分別制定碳排放額總量、分配方案以及各省的具體分配方案。但是具體分配方案的制定過程缺乏必要的公開性與透明性。在權利救濟機制方面，《管理辦法（試行）》沒有完整地規(guī)定碳排放單位對生態(tài)環(huán)境部門將其納入重點排放單位目錄，確定具體碳排放配額行為的權利救濟途徑。生態(tài)環(huán)境部門將碳排放單位納入重點監(jiān)管目錄，規(guī)定年度的碳排放配額限度，構成了對碳排放單位的權利限制，而碳排放權配額的分配過程本質上屬于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十二條第二款所涉的“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置”情形，具有鮮明的公法屬性。[4]遺憾的是，《管理辦法（試行）》僅在第十六條規(guī)定重點排放單位對分配的碳排放配額有異議的，可以在通知的7日內向省級生態(tài)環(huán)境管理部門申請復核，并未對排放單位不同意復核意見時是否可以提起行政訴訟進行規(guī)定，《管理辦法（試行）》所規(guī)定的7日復核期與《中華人民共和國行政復議法》第九條的60日復議期規(guī)定相沖突。行政復核多適用于行政內部行為，碳排放權份額分配屬于較為典型的行政外部行為，不宜采用行政復核這一表述。另外，根據《行政許可法》的保留原則，《管理辦法（試行）》作為部門規(guī)章，以此形式對生產企業(yè)設定行政許可，其合法性存在疑問。在懲罰規(guī)則方面，《管理辦法（試行）》缺乏對違反碳排放份額分配單位相應的懲罰性措施。一方面，“限期改正”缺乏具體的制度設計，改正期限過長或過短都難以實現有效的懲罰效果;另一方面，不同地區(qū)立法所設定的罰金數額差異較大，如北京市采取的是倍比罰金模式，罰金為市場均價的3-5倍;湖北采取的則是限額罰金模式，最高限額為15萬元。但是從總體上看，碳排放罰金標準較低，排放單位的違約成本不高。[5]

（三）部分規(guī)范之間存在條文沖突

目前，碳排放權交易地方性立法以及規(guī)范性文件中大部分為地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，地方法規(guī)數量較少。從具體內容看，除深圳市的立法對碳排放權交易管理進行了較為詳細的規(guī)定以外，其他地區(qū)的立法仍然主要是進行原則性與政策宣示性的規(guī)定，難以有效指導本地區(qū)碳排放權交易管理活動。同時，部分地方政府規(guī)章與生態(tài)環(huán)境部出臺的政府規(guī)章在內容上也存在沖突。以未按時足額清繳碳排放配額的處罰條款為例，《管理辦法（試行）》第四十條采取的是限期改正+罰款的處罰方式，在罰款幅度上設置了2-3萬元的處罰額度。但部分地方政府規(guī)章在處罰幅度上超越了《管理辦法（試行）》的處罰幅度，以《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》為例，其在第四十九條規(guī)定中采取了倍比罰金+最高罰款額度方式，超過了《管理辦法（試行）》規(guī)定的處罰幅度。根據《立法法》，湖北省政府制定出臺的地方政府規(guī)章與生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章規(guī)定之間的不一致，不會導致地方政府規(guī)章之規(guī)定無效，但地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間的條文沖突阻礙了全國范圍內統(tǒng)一的碳排放權交易管理法律制度建設。

三、碳排放權交易綜合性立法的域外實踐

（一）英國碳排放權交易立法的經驗

作為較早開展碳排放權交易制度實踐的國家，英國承諾將在2050年前實現碳中和。英國于2005年實行歐盟碳排放權交易體系，脫歐以后，英國的碳排放權交易計劃將取代原有的歐盟排放權交易體系，但是英國的碳排放權交易制度整體上與歐盟碳排放權交易體系保持一致。

基本概括而言，英國的碳排放權交易立法（ETS）已較為完善，其在以下兩個方面的經驗值得參考：一方面，英國建立了碳排放權交易的法律體系。英國目前施行的《溫室氣體排放權交易計劃法案》是根據2008年通過的《應對氣候變化法案》制定的。英國的《應對氣候變化法案》對碳排放總量目標與碳預算、應對氣候變化委員會、碳排放權交易計劃、垃圾與塑料手提袋減量等方面進行了總體框架性的規(guī)定，《溫室氣體排放權交易計劃法案》則是在《應對氣候變化法案》基礎上分9個部分詳細規(guī)定了英國碳排放權交易的制度內容。其中第1部分為總則，對這一法案所涉的概念內涵進行了明確界定;第2-9部分分別對碳排放權交易制度的基本結構、碳排放單位、碳排放權交易收費標準、碳排放權交易監(jiān)管機構監(jiān)管規(guī)則、碳排放權交易的運行與罰則、申訴途徑以及其他事項進行了具體規(guī)定。與我國從部門規(guī)章與規(guī)范性文件出發(fā)進行“自下而上”的立法方式不同，英國的《應對氣候變化法案》《溫室氣體排放權交易計劃法案》通過“自上而下”的方式逐步細化碳排放權交易的法律制度規(guī)定，較好地保持了碳排放權法律規(guī)定的體系性。

另一方面，英國在全面審慎立法的同時保證條文規(guī)定的具體化。整體上看，英國的《溫室氣體排放權交易計劃法案》對碳排放權交易管理的整體過程進行了較為詳細的規(guī)定，這一立法結果來自于英國立法機關全面審慎的權衡過程。相較而言，我國自2011年碳排放權交易試點至今已有十年時間，但從目前碳排放權交易的立法情況看，立法進度偏慢且碳排放權交易的規(guī)范文本粗糙問題仍較為突出。以英國《溫室氣體排放權交易計劃法案》對碳排放權交易的碳價規(guī)定為例，《溫室氣體排放權交易計劃法案》設定了過渡期間最低碳排放權交易拍賣價格為每噸二氧化碳22英鎊，同時制定了碳價平抑機制來保證碳排放權交易市場的穩(wěn)定，我國目前還缺乏對碳價的類似詳細規(guī)定。此外，英國的碳排放權交易計劃涉及能源消耗、發(fā)電與航空等行業(yè)，相較于我國碳排放權交易立法僅限于發(fā)電行業(yè)，英國的碳排放權交易立法涉及的行業(yè)更廣。因此，參考英國的碳排放權交易經驗，未來隨著我國碳排放權交易制度的不斷發(fā)展，可以將能源行業(yè)以及航空業(yè)納入碳排放權交易之中。

（二）澳大利亞碳排放權交易的立法“教訓”

澳大利亞在發(fā)達國家中碳排放立法起步較早但步伐遲緩。根據2020年New Climate Institute（新氣候研究所）對世界前60名溫室氣體排放國家氣候變化政策的排名，澳大利亞與美國同處于倒數一欄。國際上關于碳排放總量控制與碳減排的實施方式主要有碳排放權交易與碳稅兩種，澳大利亞在2011年工黨吉拉德政府時期制定的《清潔生產法案2011》是通過碳稅來增加企業(yè)的碳排放成本，引導企業(yè)實現碳排放總量控制與碳減排目標的?！肚鍧嵣a法案2011》計劃于2015年7月1日將固定的碳稅改為價格浮動的碳排放權交易制度并允許企業(yè)公開交易排放額度。然而，《清潔生產法案2011》通過以后，礦產出口價格下跌等一些不利因素疊加導致了澳大利亞國內經濟發(fā)展遲緩，物價攀升、居民生活開支增加等問題引發(fā)了民眾對《清潔生產法案2011》的嚴重不滿?！肚鍧嵣a法案2011》最終于2014年被自由黨阿伯特政府廢除，取而代之的是新的《清潔生產（廢除碳稅）法2014》，由此澳大利亞成為世界上第一個廢止碳稅的國家?！肚鍧嵣a（廢除碳稅）法2014》廢止了碳排放權交易體系建設的預期計劃，建立了新的碳減排基金。政府定期對認證的碳減排量進行拍賣，參加者可以將儲存或者減排的溫室氣體換算成碳信用單位并將其出售給碳減排基金或者私人主體?！肚鍧嵣a（廢除碳稅）法2014》的實施效果欠佳，澳大利亞國內的碳排放量連年攀升（見下圖）。

從目前來看，澳大利亞碳排放權交易立法存在的問題可以概括為以下幾方面：一是澳大利亞立法穩(wěn)定性較差，無法為碳排放權交易制度實施提供穩(wěn)定的法律保障。澳大利亞早期計劃設定若干年的碳稅之后過渡到碳排放權的市場化交易，但是由于工黨與自由黨在碳稅征收問題上的分歧且政府未能較好地轉移分攤設定碳稅所增加的生產經營成本，居民電價、煤氣價格迅速攀升，最終導致《清潔生產法案2011》僅實施3年左右時間便被廢止。澳大利亞立法者對碳排放權交易立法的認識不足阻礙了本國形成穩(wěn)定的立法制度，使得澳大利亞的碳排放權交易立法進展遲緩。二是行政機關過度介入碳排放總量控制，資源配置效率不佳?！肚鍧嵣a（廢除碳稅）法2014》通過以后，澳大利亞碳減排基金作為政府管理機構，直接參與碳排放權的交易過程，碳排放企業(yè)與碳減排基金之間進行碳排放量的場外交易，碳減排基金給予相應的補貼。從目前的實施效果看，這一場外交易制度的實施效果也不理想。政府在碳價協(xié)商過程中缺乏透明度，澳大利亞航空、發(fā)電等行業(yè)的碳排放量迅速攀升。三是未能探索適合本國實際的碳排放市場交易制度。澳大利亞本國高度依賴燃煤發(fā)電，約有60%的電力供應由燃煤提供②，澳大利亞近年來本土的電力供應時常不足，燃煤導致的高碳排放使得澳大利亞難以在“經濟與環(huán)?！敝凶鞒鰞扇倪x擇。因此，其本國的碳排放權交易制度難以在保證經濟健康發(fā)展的基礎上迅速推進。隨著美國拜登政府提出重返《巴黎協(xié)定》，在國際氣候變化領域合作的背景下，澳大利亞莫里森政府于2021年4月提出要籌集4700萬美元在印太地區(qū)進行區(qū)域國家間的碳排放權交易，這一舉措能否有效緩解澳大利亞國內碳排放總量控制與經濟發(fā)展間的緊張關系，仍待進一步觀察③。

四、我國碳排放權交易綜合性立法的推進路徑

（一）盡快制定《低碳發(fā)展促進法》，適時推進《應對氣候變化法》的制定進程

從國務院的立法進度看，碳排放權交易管理大概率要通過國務院制定行政法規(guī)的方式予以實現。從目前我國的立法供給情況看，碳排放權立法缺乏法律層面的立法依據，國務院正在制定的碳排放權交易行政法規(guī)存在立法依據不充分的可能。因此，應盡快制定《低碳發(fā)展促進法》。結合我國碳達峰的近期目標與碳中和的中長期目標，學者們普遍呼吁制定《低碳發(fā)展促進法》的建議是可行的。從內容上看，《低碳發(fā)展促進法》可以就碳排放權的產權性質、定價機制與交易制度、行政部門監(jiān)管職責等內容進行框架性、原則性的規(guī)定，具體實施規(guī)定可由國務院正在制定的行政法規(guī)《碳排放權交易管理暫行條例》予以具體化。對于部分學者所提出的適時推進《應對氣候變化法》，應納入到全國人大常委會的立法規(guī)劃中，并對部門職責及溫室氣體排放權的法律屬性與交易機制、工作目標以及評價考核機制等內容進行規(guī)定。然而，從我國的現實政策條件看，碳排放權交易制度的變遷速度仍然過快，碳排放權交易所依賴的總體制度環(huán)境與國際協(xié)定仍未完全成熟。同時，應對氣候變化不僅涉及碳排放權交易，還涉及到碳總量和碳強度的控制、非化石能源比例的提高、生活方式的轉型等多個方面的制度供給與改革，這些內容同樣應被納入《應對氣候變化法》的調整范圍。但是從目前的情況看，上述這些方面的制度化發(fā)展程度尚未達到可通過立法予以統(tǒng)一規(guī)范化調整的程度。因此，《應對氣候變化法》可在《低碳發(fā)展促進法》制定后，經立法評估再適時推進制定工作。

（二）明確碳排放權的產權地位，完善碳排放權市場化交易法律制度

碳排放權交易綜合性立法需要明確碳排放權的產權地位，不斷完善碳排放權的市場化定價、抵押質押融資、計稅規(guī)則、金融化配置機制與權利救濟機制。從國外的碳排放權交易立法經驗看，多數國家都賦予了碳排放權不同于傳統(tǒng)財產的新型產權地位。盡管我國法學界未就碳排放權的法律性質形成完全統(tǒng)一認識，但這并不妨礙先從制度層面賦予碳排放權一定程度的產權地位。因為，只有通過統(tǒng)一立法賦予碳排放權的產權地位，才能為碳排放權市場化定價與交易提供穩(wěn)定的理論與制度基礎。碳排放權交易綜合性立法不僅要明確碳排放權產權的法律地位，還要對碳排放權的初始分配制度、總量控制制度、碳排放權交易市場運行與管理制度、碳排放權交易的法定程序以及碳排放權交易的救濟機制和政府監(jiān)管審計職責等內容進行系統(tǒng)性、協(xié)調性規(guī)定。

在碳排放權的初始分配制度上，碳排放權交易綜合性立法可以采取無償分配與有償分配兩種分配方式相結合的形式。立法可以規(guī)定，當前階段仍以無償分配為主要的碳排放權配額分配方式，隨著碳排放權交易制度的不斷完善，逐步擴大拍賣等有償分配方式的比例。在碳排放總量控制制度方面，我國缺乏專門的具體實施法律規(guī)范，碳排放權交易綜合性立法應明確規(guī)定關于總量控制的具體管理辦法，包括確定總量控制目標、總量分布機制、總量監(jiān)測及核查制度等，以保證總量控制制度的實效。在交易市場運行管理和交易法定程序方面，碳排放權交易綜合性立法應明確碳排放權交易的主體范圍、客體種類、交易合同的成立生效要件，同時需要對碳排放權交易規(guī)則、碳排放權在一級市場上的初始定價和在二級市場上的交易價格形成、碳排放權交易信息獲得途徑等內容進行明確規(guī)定。完善碳排放權市場化交易機制需要確定碳排放權的市場化價格，使碳排放權配額交易價格如實反映市場需求，建立碳排放權的抵押質押融資機制。在碳排放權交易金融化方面，可以借鑒域外發(fā)達國家經驗，引入碳金融衍生品交易制度，實現碳價格與市場風險掛鉤，促進碳價格發(fā)揮市場化功效，為碳質押、碳回購等業(yè)務的開展以及碳交易收入的會計和稅務處理提供現實依據。

（三）協(xié)調明確碳排放權交易的各部門監(jiān)管職責，完善權利救濟制度

碳排放權交易涉及生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督管理、能源開發(fā)利用管理、銀行與證券管理等多個部門，這些部門分別負責碳排放權配額的制定與分配、抵押質押、金融化交易等環(huán)節(jié)。為了促進碳排放權交易制度的順暢行使，避免出現“九龍治水”現象，碳排放權綜合性立法需要明確碳排放權交易的各部門監(jiān)管職責，劃分好各級部門尤其是生態(tài)環(huán)境部門的管理權限。此外，國家可以探索建立專門的碳排放權交易管理機構，統(tǒng)一管理跨區(qū)域的溫室氣體治理和碳排放權交易。碳排放權交易綜合性立法還需要對環(huán)境審計制度進行規(guī)定，通過立法擴大審計機關的權限范圍，制定并完善環(huán)境審計準則和環(huán)境會計準則。在權利救濟機制上，碳排放權交易一般涉及民事、行政和刑事責任。碳排放權交易綜合性立法應與《環(huán)境保護法》保持一致，采用無過錯責任原則，嚴厲追究違法行使碳排放權行為人的合同責任與侵權責任。同時，綜合性立法需要保障排放單位針對生態(tài)環(huán)境部門制定重點排放單位目錄、分配具體碳排放權配額行為的異議救濟權利，完善異議行為的行政復議與行政訴訟制度;針對碳排放權抵押質押和金融化過程中出現的金融詐騙、碳排放配額盜竊、核證機構出具虛假核證報告等違法行為，《刑法》應完善法律規(guī)定，嚴厲追究刑事責任。

（四）推進央地協(xié)調立法，根據實際推進碳排放權交易

隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，貫徹低碳發(fā)展理念尤為重要，但由于我國的特殊國情，結合東西部之間、沿海與內陸之間經濟發(fā)展水平差異較大的現實情況，各地碳排放權交易的市場化與碳排放權交易管理能力存在著不同程度的差異。推進碳排放權交易立法應結合各地發(fā)展的實際，不能搞“一刀切”式的簡單式規(guī)定，“碳達峰”和“碳中和”目標的實現必須建立在充分保障社會民生、促進經濟平穩(wěn)發(fā)展的基礎之上?？紤]到全國性立法需要更長的時間周期，鼓勵有條件的地區(qū)根據本地經濟發(fā)展與產業(yè)升級、低碳清潔生產的實際需要，制定符合本地區(qū)實際的碳排放權交易規(guī)范。同時，地方性碳排放權交易法律規(guī)范應在碳排放權交易中央立法規(guī)定下進行具體性規(guī)定，避免出現地方性法律規(guī)范與中央立法間的沖突。中央碳排放權交易綜合性立法出臺之后，地方政府可以根據自身經濟發(fā)展和產業(yè)低碳化發(fā)展需要，制定關于本地區(qū)碳排放配額總量與分配的實施細則，在不違反中央層級立法的前提下加速本地區(qū)的低碳化發(fā)展。此外，各區(qū)域之間可以借鑒歐盟ETS的成功經驗，探索建立區(qū)域間的碳排放權交易市場規(guī)范，形成全國性與區(qū)域性共存的各層級碳排放權交易市場，豐富碳排放權交易的實踐經驗。

①數據來源Greg Jericho.Australian greenhouse emissions.Note the significant drop during the“Carbon price period”.https：//www.climatescorecard.org/2020/03/australias-ill-fated-emissions-trading-system.

②資料來源：Australia's Electricity.https：//www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/countries-a-f/appendices/australia-s-electricity.aspx#：～：text=Australia%20is%20heavily%20dependent%20on，production%20is%20derived%20from%20coal.

③資料來源：Australia focuses on market-based programs，emissions trading，https：//ihsmarkit.com/research-analysis/australia-focuses-on-marketbased-programs-emissions-trading.html.

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The Discussion of the Comprehensive Legislation of

China's Carbon Emission Trading

Mei Xin，Ding Liangke

Abstract：Faced with the goal of“carbon peak and carbon neutrality”，China's carbon emission trading legislation has pressing time and arduous tasks.At present，carbon emissions trading legislation has disadvantages such as low levels， insufficient legislative basis，and conflicts between existing regulations.Future carbon emissions trading legislation should learn from foreign experience，adopt a comprehensive legislative model，and formulate the“Low Carbon Development Law” as soon as possible and promptly promote the formulation of“the Climate Change Law”.Comprehensive legislation on carbon emissions trading needs to clarify the property rights of carbon emissions rights，improve the market-based trading mechanism for carbon emissions rights，coordinate and clarify the responsibilities of various departments for carbon emissions trading，and improve rights relief and legal supervision systems.Taking into account the fact that the economic development level of China's east and west，coastal and inland areas are pretty different，carbon emissions trading legislation can be implemented at the central and local levels，encouraging regions with conditions to follow local economic development，industrial upgrading， and low-carbon clean production According to actual needs，formulate carbon emission trading regulations that meet the actual needs of the region.

Keywords：carbon emission trading;legislative model;legislative level;comprehensive legislation;simultaneous development of central and local governments