宅基地使用權(quán)入股的沖突識別與難點破解

摘? ? ? 要：宅基地“三權(quán)分置”改革以來，尋求宅基地盤活利用的方式和權(quán)利放活的路徑成為宅基地制度改革的重要內(nèi)容。本文認(rèn)為，宅基地使用權(quán)入股具有市場化和財產(chǎn)化兩大核心優(yōu)勢，與改革精神高度契合，能夠促進(jìn)宅基地的高效利用和價值轉(zhuǎn)換。近年來，城市與農(nóng)村關(guān)系的變化、農(nóng)民與土地關(guān)系的變化雖為宅基地使用權(quán)入股提供了生存土壤，但構(gòu)建宅基地使用權(quán)入股機(jī)制是一個從無到有的復(fù)雜工程，只有正確協(xié)調(diào)權(quán)益并厘清其中的價值沖突，才能沖破出資、運(yùn)行、退出三大環(huán)節(jié)中的樊籬。

關(guān)? 鍵? 詞：宅基地“三權(quán)分置”;宅基地使用權(quán)入股;價值定位;階段沖突

中圖分類號：D922.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）05-0111-09

收稿日期：2021-12-18

作者簡介：李苑玉，西南大學(xué)講師，法學(xué)博士，研究方向為農(nóng)村法治。

基金項目：本文系重慶市教委人文社科類研究項目“鄉(xiāng)村振興背景下閑置宅基地使用權(quán)入股的制度回應(yīng)——以重慶實踐為分析范本”的階段性成果，項目編號：21SKD031。

作為農(nóng)村土地的重要組成部分，承包地和宅基地是農(nóng)民生存發(fā)展的重要生產(chǎn)生活資料。承包地“三權(quán)分置”（即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）改革以來，在政策引導(dǎo)和實踐探索雙重作用下，經(jīng)營權(quán)入股最終得到立法確認(rèn)，具體體現(xiàn)在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條、第五十三條和《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百三十九條、第三百四十二條中。相形之下，宅基地在制度改革方面滯后于承包地，盡管盤活閑置宅基地已成為宅基地“三權(quán)分置”（即所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)）改革的主題，但作為盤活利用、權(quán)利流動重要方式之一的宅基地使用權(quán)入股依然缺乏法律支撐，且學(xué)界對此問題的專門性論述也較少，無法為宅基地使用權(quán)入股的可行性提供理論依據(jù)。當(dāng)下，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作正在進(jìn)行，探尋宅基地使用權(quán)入股的途徑，既是回應(yīng)改革主題、彌補(bǔ)研究不足之需，也是保障農(nóng)民權(quán)益、平衡多方利益、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合之需。

一、宅基地使用權(quán)入股的可行性

（一）宅基地使用權(quán)入股的法律政策依據(jù)

在立法層面，雖然相關(guān)法律尚未對宅基地使用權(quán)入股作出直接規(guī)定，但也為宅基地使用權(quán)作價入股保留了“窗口”。如《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第二十七條規(guī)定：“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資”?！吨腥A人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》）第十三條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資;也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價出資”。

在政策層面，2018年中央一號文件提出：宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，正式開啟了宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的全新變革，其中“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”等表述傳達(dá)出“穩(wěn)中求活”的政策取向。[1]“穩(wěn)”既是整個宅基地權(quán)利制度的基礎(chǔ)和前提，也是“放活”宅基地的保障和依托?！胺€(wěn)中求活”蘊(yùn)含的內(nèi)在精神與“還權(quán)賦能”高度契合，為宅基地使用權(quán)入股提供了良好的政策環(huán)境。2019年9月發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出：“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”;2020年6月中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》以及2020年10月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《對十三屆全國人大三次會議第5359號建議的答復(fù)摘要》均提到要“采取入股方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。

（二）宅基地使用權(quán)入股的益處

⒈宅基地使用權(quán)入股有利于多方共享利益。黨的十八屆三中全會以來，引入市場機(jī)制改革農(nóng)村土地制度已成為主流方向。2021年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)要“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機(jī)制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力”。作為市場化的利用方式之一，宅基地使用權(quán)入股能夠減輕地方政府的負(fù)擔(dān)、緩解農(nóng)民集體的資金壓力、進(jìn)一步解放農(nóng)村勞動力。就地方政府而言，不用投入大量資金即可實現(xiàn)對宅基地閑置現(xiàn)狀的改造，優(yōu)化農(nóng)民的居住環(huán)境;就農(nóng)民集體而言，社會資本要素的注入可以給農(nóng)村發(fā)展帶來新的經(jīng)濟(jì)增長點，拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大的渠道，宅基地權(quán)利的市場化亦可促成農(nóng)民集體作為所有權(quán)人收取調(diào)節(jié)金;就農(nóng)民而言，一方面市場化方式是實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值、增加財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵途徑，另一方面宅基地使用權(quán)入股可以免去農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的土地牽絆，為農(nóng)民進(jìn)城立足、實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化提供經(jīng)濟(jì)來源。

⒉宅基地使用權(quán)入股有利于宅基地權(quán)利的“放活”。宅基地“三權(quán)分置”改革旨在通過“放活”宅基地權(quán)利，在兼顧宅基地保障功能的同時解決宅基地閑置問題。宅基地使用權(quán)入股，能夠進(jìn)一步激活宅基地的財產(chǎn)價值，提高宅基地的利用率。首先，宅基地使用權(quán)入股有助于推進(jìn)宅基地權(quán)利轉(zhuǎn)讓制度改革。宅基地使用權(quán)入股意味著宅基地權(quán)利控制主體的轉(zhuǎn)移，這就對如何在保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的前提下提高宅基地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓性提出了更高的要求。其次，宅基地使用權(quán)入股有助于促進(jìn)宅基地用途方式多元化。宅基地使用權(quán)入股是一種投資行為，這就要求宅基地在用途上不能僅局限于滿足農(nóng)民居住，還應(yīng)具備經(jīng)營性，如利用宅基地經(jīng)營農(nóng)家樂、家庭民宿、手工作坊等。宅基地用途的拓展亦能使其權(quán)利內(nèi)容更加豐富，這正是“放活”的具體體現(xiàn)。再次，宅基地使用權(quán)入股有助于促成宅基地權(quán)利與社會資本相結(jié)合。宅基地使用權(quán)入股意味著宅基地權(quán)利的運(yùn)用主體不再僅僅是農(nóng)民集體成員，而是農(nóng)民集體與入股社會資本的組合體，這不僅能夠加速宅基地的盤活利用，亦使宅基地權(quán)利更具開放性和時代性。

⒊宅基地使用權(quán)入股有利于增進(jìn)農(nóng)民收益的持續(xù)性。從宅基地盤活利用的實踐來看，目前部分地區(qū)試點的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等流轉(zhuǎn)方式能夠讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益，但這種財產(chǎn)收益與宅基地的財產(chǎn)價值不相匹配。如轉(zhuǎn)讓是對宅基地使用權(quán)的一次性買斷，即農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)獲得的財產(chǎn)利益是一次性的，權(quán)利主體發(fā)生轉(zhuǎn)移后其無法再從宅基地上獲得財產(chǎn)利益;租賃方式雖能讓農(nóng)民在宅基地上獲得持續(xù)收益，農(nóng)民也能在出租宅基地使用權(quán)的同時從事其他職業(yè)獲得收入，但因租賃本質(zhì)上是債權(quán)債務(wù)關(guān)系，故租賃期不得超過20年，這不僅影響了宅基地上權(quán)利的穩(wěn)定性，也直接左右到相對方的投資預(yù)期，從而使農(nóng)民的租賃所得十分有限，無法充分實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值。宅基地入股則不同，其集聚了轉(zhuǎn)讓和租賃的優(yōu)點。一方面，入股時需對宅基地權(quán)利進(jìn)行估價再轉(zhuǎn)化成相應(yīng)股份，入股后農(nóng)民雖與宅基地權(quán)利相脫離，但其與宅基地權(quán)利承載的利益仍密切相連，可基于持有的股份獲得分紅且無時間限制，財產(chǎn)收益更具持續(xù)性和長期性;另一方面，入股時對宅基地權(quán)利的估價是客觀而充分的，能真正體現(xiàn)宅基地的實際價格。

二、宅基地使用權(quán)入股的有利因素

（一）城市與農(nóng)村關(guān)系的變化促使宅基地價值定位調(diào)整

改革開放以來，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土中國”已轉(zhuǎn)型為“城鄉(xiāng)中國”①，這種格局的形成實際上也是城鄉(xiāng)關(guān)系變化的外在體現(xiàn)和直接縮影。首先，城市與農(nóng)村聯(lián)系愈發(fā)密切。城鄉(xiāng)之間正經(jīng)歷著大規(guī)模的人口雙向流動，“城鎮(zhèn)化”與“逆城鎮(zhèn)化”并存打破了城鄉(xiāng)之間的相對靜止?fàn)顟B(tài)。人口的流動相應(yīng)引發(fā)了技術(shù)和資金的流動，“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱”“工商資本下鄉(xiāng)熱”“農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工熱”“農(nóng)民進(jìn)城買房熱”促進(jìn)了技術(shù)資源和資金要素在城市與農(nóng)村間多次切換，使得城市與農(nóng)村不再涇渭分明。其次，城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。我國城市與農(nóng)村的發(fā)展“經(jīng)歷了由農(nóng)村支持城市、城市反哺農(nóng)村的單向推動模式到現(xiàn)今城鄉(xiāng)一體的雙向融合模式的轉(zhuǎn)變”，[2]城鄉(xiāng)融合發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)城市與農(nóng)村發(fā)展的平等性，凸顯農(nóng)村與農(nóng)民的本體性和自主性，“激活鄉(xiāng)村力量、實現(xiàn)鄉(xiāng)村自我振興”是對城鄉(xiāng)發(fā)展定位的全新詮釋。再次，城鄉(xiāng)文明互補(bǔ)共生。鄉(xiāng)村文明曾被貫以傳統(tǒng)和落后的代名詞，城市文明則“高高在上”，這是對城鄉(xiāng)兩種文明的誤解和錯讀。[3]實現(xiàn)城市化并非要消滅鄉(xiāng)村、否定鄉(xiāng)村文化，因此既不能人為割裂城鄉(xiāng)文化也不能以城市文明全盤統(tǒng)領(lǐng)和改造鄉(xiāng)村文明，而應(yīng)是城鄉(xiāng)文明的交融互補(bǔ)與共生發(fā)展。農(nóng)耕文明可以影響城市發(fā)展的強(qiáng)度與速度，城市文明亦可推動傳統(tǒng)村莊的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

隨著城鄉(xiāng)聯(lián)系愈發(fā)緊密、城鄉(xiāng)融合不斷加深、城鄉(xiāng)文明更加互補(bǔ)，“農(nóng)民固守農(nóng)村從事種植農(nóng)業(yè)”已不再是“三農(nóng)”發(fā)展的唯一范式，城市與農(nóng)村實際關(guān)系的改變要求農(nóng)村土地制度改革與時俱進(jìn)，對包括宅基地在內(nèi)的土地價值進(jìn)行重新研判與適時更新。在傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土中國”時代，面對資源要素集聚、優(yōu)勢地位顯著的城市，農(nóng)村處于相對弱勢的地位，宅基地制度設(shè)計側(cè)重于生存保障，更多體現(xiàn)的是公平價值，即農(nóng)民基于農(nóng)民集體成員身份可無償、無期利用宅基地建房居住，農(nóng)民集體成員平等享有宅基地使用權(quán)，只要具備農(nóng)民集體成員身份就有權(quán)獲得基本居住保障。這種公平有其局限性：一方面，絕對的平均主義會傷害效率價值。[4]農(nóng)民集體范圍內(nèi)的宅基地按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在集體范圍內(nèi)無償分配，只要具備成員身份無論是否實際需要利用宅基地居住都有權(quán)公平分享，而且使用方式單一，只能用來建房居住，不得用作經(jīng)營性用途。宅基地使用權(quán)在集體成員之間“靜止”共享導(dǎo)致宅基地大量閑置，利用效率低下。另一方面，作用范圍有限。宅基地使用權(quán)的獲得、利用、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)皆與“農(nóng)民集體成員”這一身份掛鉤，意味著宅基地的公平價值只能體現(xiàn)在農(nóng)民集體內(nèi)部。在城市已經(jīng)運(yùn)用市場機(jī)制配置住宅用地使用權(quán)的情況下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)因“身份”束縛無法借助市場力量合理“流動”，無疑會使農(nóng)村宅基地與城市住宅用地在功能上日趨兩極化。因此，農(nóng)村土地制度改革需要對宅基地的價值定位作出時代回應(yīng)，在守護(hù)公平價值的基礎(chǔ)上將效率價值從“隱性”轉(zhuǎn)為“顯性”。細(xì)言之，公平價值應(yīng)體現(xiàn)為形式公平與實質(zhì)公平的結(jié)合，形式公平即以宅基地使用權(quán)入股為途徑，力促農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅用地使用權(quán)在效率價值上基本趨同;實質(zhì)公平即宅基地入股制度安排中須內(nèi)含農(nóng)民居住保障的內(nèi)容，作為對農(nóng)民生存權(quán)益的特殊保障。

（二）農(nóng)民與土地關(guān)系的變化推動宅基地利用方式多元化

“如果對于當(dāng)?shù)厝说慕?jīng)濟(jì)生活不具有完備的知識，就不能對土地的占有進(jìn)行定義和描述”，[5]理解農(nóng)民與土地的關(guān)系必須根植于特定的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民“以土為生”“以土為依”，衣食住行都與土地有著千絲萬縷的聯(lián)系。隨著工業(yè)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民與土地的關(guān)系也發(fā)生了全方位的改變。我國的工業(yè)化主要可分為國家工業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化和沿海工業(yè)化三個階段。[6]國家工業(yè)化和鄉(xiāng)村工業(yè)化階段，農(nóng)民與土地依舊保持緊密聯(lián)系，這種聯(lián)系既包括空間意義上以耕地為生、以宅基地而居，也包括情感意義上對土地的寄托，農(nóng)民對宅基地的利用主要體現(xiàn)為實際居住。沿海工業(yè)化階段，大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)形成“民工潮”，農(nóng)民與土地之間的聯(lián)系逐漸減弱。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，2020年全國農(nóng)民工總量高達(dá)28560萬人，其中在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個月及以上的外出農(nóng)民工有16959萬人，約占農(nóng)民工總量的60%，在外出農(nóng)民工中，跨省流動農(nóng)民工有7052萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)13101萬人。大量農(nóng)民離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出就業(yè)，無論是否跨省流動，因空間距離限制都無法實際使用宅基地，這使得大量宅基地處于閑置或半閑置狀態(tài)。此階段，代際差異也是農(nóng)民與土地關(guān)系變化的重要影響因素?！稗r(nóng)一代”生在農(nóng)村、長在農(nóng)村，有過農(nóng)業(yè)耕作的經(jīng)歷，熟練掌握“種地”技能，雖然空間上“離土”，但土地仍是其情感歸依?！稗r(nóng)二代”則不同，雖然他們中絕大多數(shù)出生在農(nóng)村，但因進(jìn)入城市時間較早，不懂種地也不愿種地，在情感認(rèn)同和行為習(xí)慣方面都更趨于城市化，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的聯(lián)系并不緊密。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，早在2013年間，就有高達(dá)87.3%的“農(nóng)二代”沒有進(jìn)行過任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。

有學(xué)者對我國東部、中部、西部、東北地區(qū)140個樣本村莊的宅基地閑置情況進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地閑置程度平均為10.7%，樣本村莊宅基地閑置率最高已達(dá)71.5%，[7]宅基地“超宅”“超標(biāo)”等問題也很突出，提高宅基地利用效率已迫在眉睫。事實上，“土地利用方式的發(fā)展既是從粗放式利用向集約化利用發(fā)展的過程，也是基于契約的利用方式逐漸取代基于身份的利用方式的過程?！盵8]近年來，各地所進(jìn)行的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等一系列探索，正是期望通過利用方式的多元化一方面解決因農(nóng)民“離土離鄉(xiāng)”產(chǎn)生的宅基地閑置問題，提高宅基地的實際利用率，另一方面合理滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民利用農(nóng)村房屋增加財產(chǎn)性收入的愿望，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)自我市民化。筆者認(rèn)為，創(chuàng)新宅基地利用方式需要逐漸淡化宅基地利用的身份性要求，凸顯宅基地作為一種財產(chǎn)本應(yīng)具備的流動性，如此方能通過市場力量和契約關(guān)系實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化利用。從這一角度來看，宅基地使用權(quán)入股是眾多利用方式中的優(yōu)選。

三、宅基地使用權(quán)入股的潛在沖突

宅基地使用權(quán)入股最終需落腳于具體的制度構(gòu)建。“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的基本價值”。[9]只有厘清宅基地使用權(quán)入股價值層面的沖突，才能“追根求源”“見招拆招”，最終找到可行之路。

（一）農(nóng)民股東權(quán)益與債權(quán)人權(quán)益的沖突

宅基地使用權(quán)入股是宅基地權(quán)利運(yùn)行的一種市場化方式，農(nóng)民將宅基地使用權(quán)評估作價后出資到公司或?qū)I(yè)合作社，通過讓渡對宅基地的實際控制權(quán)換取相應(yīng)股份，享受股東權(quán)益。作為公司或?qū)I(yè)合作社運(yùn)作過程中的兩大利益主體，農(nóng)民股東和債權(quán)人利益的協(xié)調(diào)與平衡是減少運(yùn)營風(fēng)險、實現(xiàn)交易安全的關(guān)鍵。通常情況下，債權(quán)人與股東之間的利益平衡是通過維系公司或?qū)I(yè)合作社資產(chǎn)的“獨立性”和“完整性”來實現(xiàn)的。[10]農(nóng)民股東不同于一般股東，長期以來農(nóng)民一直被視為特殊群體，尤其是在土地權(quán)益配置方面更因其居于弱勢地位而被予以傾斜保護(hù)，宅基地所特有的“保障性”和“封閉性”即是如此?？墒牵@種特殊保護(hù)卻給公司或?qū)I(yè)合作社資產(chǎn)的獨立性和完整性帶來了極大挑戰(zhàn)，農(nóng)民股東與債權(quán)人由此產(chǎn)生利益沖突。具言之，在出資階段，由于宅基地使用權(quán)入股屬非貨幣形式入股，在宅基地流轉(zhuǎn)市場尚未形成之前如何評估作價成為矛盾焦點，高估會影響到債權(quán)人利益，低估則會影響農(nóng)民股東利益。在分配階段，爭端則在于是否給予農(nóng)民股東穩(wěn)定的收益。若不給予，不僅難以體現(xiàn)宅基地的保障功能，亦會消解農(nóng)民參與宅基地使用權(quán)入股的積極性;若給予，就等于將農(nóng)民股東本應(yīng)承擔(dān)的投資風(fēng)險轉(zhuǎn)移至債權(quán)人，從而使債權(quán)人的交易積極性遭受打擊。在退出階段，農(nóng)民股東退股包括主動退出和被動退出兩種情形。主動退出是指農(nóng)民股東基于各種原因自愿退股，此情形下的爭議在于是否賦予農(nóng)民股東退股權(quán)。如若賦予，以何種方式實現(xiàn)，是其他股東購買還是公司或?qū)I(yè)合作社回購;退回的是宅基地使用權(quán)還是相應(yīng)的貨幣。被動退出是指公司或?qū)I(yè)合作社解散或破產(chǎn)迫使農(nóng)民股東非自愿退股，此情形下的爭議在于財產(chǎn)清算時農(nóng)民股東入股的宅基地使用權(quán)是否應(yīng)作為公司或?qū)I(yè)合作社的財產(chǎn)用來清償債務(wù)。

（二）生存居住保障與市場自由流動的沖突

農(nóng)村土地因歷史延續(xù)的保障性，長期排斥市場機(jī)制的介入，在宅基地領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。農(nóng)民集體成員基于成員身份無償獲得的無期限的宅基地使用權(quán)雖為用益物權(quán)，但流轉(zhuǎn)對象受限、權(quán)能內(nèi)容受限、利用方式受限，這與城市住宅用地使用權(quán)的市場化配置形成鮮明對比。如此設(shè)計本意在于以宅基地權(quán)利制度的身份性、封閉性、限制性減少市場因素的干預(yù)，降低各種風(fēng)險，從而實現(xiàn)對農(nóng)民基本生存居住的保障。然而，隨著農(nóng)村與城市、農(nóng)民與土地的關(guān)系不斷發(fā)生變化，“以限制求保障”“以約束求穩(wěn)定”的局限性愈發(fā)明顯。黨的十八屆三中全會以來，重視農(nóng)村土地財產(chǎn)功能已成為宅基地制度改革的價值導(dǎo)向，如何增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入亦成為各種涉農(nóng)文件關(guān)注的重點。宅基地使用權(quán)入股是宅基地權(quán)利市場化和契約化的典型方式，農(nóng)民變股東、資源變資產(chǎn)，能夠使靜態(tài)的宅基地權(quán)利在市場流動中變現(xiàn)為可實際支配的財產(chǎn)。筆者認(rèn)為，只有解除附著于宅基地上的身份性要素，讓宅基地使用權(quán)以契約方式在市場中自由配置和流動，才能充分體現(xiàn)其財產(chǎn)價值。正如19世紀(jì)英國著名法律史學(xué)家梅因所言：“所有進(jìn)步社會的運(yùn)動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運(yùn)動?！盵11]當(dāng)下，“從身份到契約”已成為社會進(jìn)步的通識性判斷標(biāo)準(zhǔn)，而契約化則是市場經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的制度特征。[12]要將宅基地使用權(quán)入股由文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為實踐運(yùn)用，須對生存居住保障與市場自由流動兩種價值取向進(jìn)行精準(zhǔn)識別、科學(xué)判斷和有效平衡。若過于強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)承載的保障功能，其市場化探索之路必然舉步維艱;但若因此淡化宅基地的福利性、保障性，過于追求財產(chǎn)價值，則是對宅基地制度改革的背離和誤讀。

四、宅基地使用權(quán)入股的難點及破解之道

當(dāng)下，宅基地使用權(quán)入股正處于政策指引和實踐探索階段，尚面臨諸多難題。筆者認(rèn)為，破解難題不能局限于難題本身，否則極易陷入“死胡同”，正視并合理應(yīng)對貫穿于宅基地使用權(quán)入股始終的“農(nóng)民股東權(quán)益與債權(quán)人權(quán)益的沖突”才是“真路徑”。從更深層次探查，破解難題涉及到對“生存居住保障”與“市場自由流動”這對價值范疇的重新解讀。只有在維持宅基地保障性和福利性功能的基礎(chǔ)上，基于市場交易原則和規(guī)則對宅基地使用權(quán)入股進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新與突破，才能實現(xiàn)多方利益的平衡、多元價值的兼顧，最終達(dá)成盤活宅基地、優(yōu)化宅基地配置、滿足農(nóng)民財產(chǎn)訴求的預(yù)期。

（一）出資環(huán)節(jié)

按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《公司法》的規(guī)定，用非貨幣出資入股需要同時滿足“可以用貨幣估價”和“可以依法轉(zhuǎn)讓”兩個條件。依此，宅基地使用權(quán)是入股的適格客體，可采取兩種情形入股，即宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)同時入股（宅基地上存在房屋）和宅基地使用權(quán)單獨入股（宅基地上無房屋）。需要強(qiáng)調(diào)的是，無論宅基地上是否有房均須以宅基地使用權(quán)已確權(quán)登記為前提。此階段，需解決“如何評估作價”“由誰出資”“向誰出資”三大難題。就如何評估作價而言，應(yīng)構(gòu)建宅基地使用權(quán)入股估價機(jī)制，確立評估原則、量化評估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范評估程序、加強(qiáng)評估監(jiān)督、設(shè)立第三方評估機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新評估方法、引進(jìn)專業(yè)評估人才，以確保作價評估的公正客觀。[13]就由誰出資而言，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”;第二款規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居”。依此，“戶”是宅基地權(quán)利分配、保障和管理的基本單位。但是，“戶”卻難以歸屬到《民法典》所規(guī)定的“自然人、法人、非法人組織”三類主體之列，法律地位不明確無疑增加了宅基地使用權(quán)入股參與市場交易的難度。其實，“戶”固然是農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的“單位”，但權(quán)利最終享有則是具化到獨立的農(nóng)民集體成員個體，宅基地使用權(quán)入股亦可理解為“戶”內(nèi)成員的一致行為。因此，以“戶”內(nèi)全體成員作為入股主體，其本質(zhì)就是自然人入股，如此即可避免“戶”法律地位不明確的尷尬處境。就“向誰出資”而言，從各地實踐情況來看，入股對象主要是公司或?qū)I(yè)合作社。至于是向公司出資還是向?qū)I(yè)合作社出資，基于全國不同地區(qū)的差異性，在充分尊重入股主體自主權(quán)的基礎(chǔ)上，入股對象應(yīng)根據(jù)各地具體情況而有所區(qū)別，在選擇入股組織形式時既要做到制度的統(tǒng)一性，也應(yīng)允許地方立法可以有操作規(guī)則上的不同。[14]

（二）運(yùn)行環(huán)節(jié)

此階段有兩大難點，即“利益分配”和“股份轉(zhuǎn)讓”。就利益分配而言，實踐中主要有兩種方式：一種是“保底收益+按股分紅”的綜合分配方式，另一種是“按股分紅”的單一分配方式。按照前一種方式，無論公司或?qū)I(yè)合作社是否有利潤，均須按照事前約定的標(biāo)準(zhǔn)支付保底收益，若有利潤還應(yīng)再次按股份比例進(jìn)行分紅。這種分配方式雖可體現(xiàn)出對農(nóng)民股東的特殊保護(hù)，亦能夠提高農(nóng)民參與宅基地使用權(quán)入股的積極性，但與“分紅以有利潤可分為前提”的入股基本原理不符，且片面增加農(nóng)民股東利益會增加公司或合作社的運(yùn)營負(fù)擔(dān)，間接對債權(quán)人利益造成影響。其實，“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)已不再承擔(dān)保障功能，改造宅基地使用權(quán)的目的就是用市場機(jī)制還原其本應(yīng)具有的財產(chǎn)性，對農(nóng)民的居住保障完全可以通過宅基地資格權(quán)得以實現(xiàn)，“保底收益”的做法實無必要。按照后一種方式，在公司或合作社有利潤的情況下根據(jù)農(nóng)民股東所持比例進(jìn)行分紅。筆者認(rèn)為，這種分配方式既符合入股基本原理，也能保障農(nóng)民股東與債權(quán)人雙方權(quán)益，應(yīng)予推廣。就股份轉(zhuǎn)讓而言，宅基地使用權(quán)入股后農(nóng)民股東所持股份能否轉(zhuǎn)讓，若能轉(zhuǎn)讓，其對象是否有限制是爭議的焦點。反對者認(rèn)為，股份轉(zhuǎn)讓會使宅基地喪失保障功能，威脅農(nóng)民的居住安全。而且，轉(zhuǎn)讓對象若突破本集體成員范圍，會使異質(zhì)群體進(jìn)入福利性宅基地使用權(quán)的主體范疇，進(jìn)而影響宅基地權(quán)利和農(nóng)民集體的穩(wěn)定性。在筆者看來，這些理由并不充分。宅基地使用權(quán)入股后形成的股份不僅可以轉(zhuǎn)讓，而且不應(yīng)有對象限制。理由在于：第一，“三權(quán)分置”下，宅基地使用權(quán)需要充分體現(xiàn)財產(chǎn)價值的市場化權(quán)利，而股份的轉(zhuǎn)讓性正是推動農(nóng)民股東預(yù)期財產(chǎn)利益實現(xiàn)的關(guān)鍵。第二，宅基地使用權(quán)入股后，宅基地使用權(quán)的支配權(quán)轉(zhuǎn)移至公司或?qū)I(yè)合作社。此時，股份轉(zhuǎn)讓并非轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)本身，而是轉(zhuǎn)讓與之相對應(yīng)的股份份額。加之，“股份由誰享有”與“是否是農(nóng)民集體成員”屬于兩個不同的概念，擁有股份并不等于獲得農(nóng)民集體成員資格，自然也不會影響農(nóng)民集體的穩(wěn)定性。第三，股份具有可流通性和可轉(zhuǎn)讓性，這在《公司法》第七十一條和第一百三十七條中可以找到法律依據(jù)?？赊D(zhuǎn)讓、可流通是提升和實現(xiàn)股份價值的必備條件，若宅基地使用權(quán)入股后所獲得的股份不能流轉(zhuǎn)，不僅會使股份價值大打折扣，也會令投資者望而卻步?；谏鲜隼碛桑P者建議，為體現(xiàn)宅基地使用權(quán)作為入股客體的特殊性，在確立股份可自由轉(zhuǎn)讓的同時應(yīng)建立優(yōu)先購買權(quán)制度。具體可參照《公司法》第七十一條“股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，在同等條件下，其他股東有優(yōu)先購買權(quán)”的規(guī)定，無論股東是否是農(nóng)民集體成員，只要具有股東身份就享有優(yōu)先購買權(quán)，且同等條件下農(nóng)民股東優(yōu)先于非農(nóng)民股東。

（三）退出環(huán)節(jié)

就主動退出而言，難點在于農(nóng)民股東能否自由退出。若賦予農(nóng)民自由退出權(quán)，可能會影響到公司或?qū)I(yè)合作社運(yùn)營的穩(wěn)定性以及交易相對方的交易預(yù)期，進(jìn)而減損債權(quán)人的權(quán)益;若完全封鎖農(nóng)民股東的退出權(quán)，既違背《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四條“退社自由”的規(guī)定，也會克減農(nóng)民的入股積極性。對此，筆者認(rèn)為，依舊有必要賦予農(nóng)民入股退出權(quán)，但退出形式不能是直接退回此前入股的宅基地使用權(quán)，而是與之相對應(yīng)的貨幣對價。貨幣對價方式有兩種：一種是公司或?qū)I(yè)合作社回購，另一種是向其他主體轉(zhuǎn)讓股份。鑒于回購方式一定程度上會增加公司或?qū)I(yè)合作社的資金負(fù)擔(dān)，應(yīng)盡量采取股份轉(zhuǎn)讓方式給付對價。即便是在無人受讓股份只能回購的情形下，亦應(yīng)尋求各方利益的平衡點，合理確定回購價格。就被動退出而言，難點在于公司或?qū)I(yè)合作社因符合破產(chǎn)條件或解散事由成立進(jìn)入到清算環(huán)節(jié)，此時已入股的宅基地使用權(quán)能否納入清算財產(chǎn)進(jìn)行清償。在筆者看來，既然“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)已不再有身份保障的束縛，那么其就應(yīng)作為公司或?qū)I(yè)合作社的責(zé)任財產(chǎn)按照法定順序進(jìn)行清償，清償完畢后有剩余再進(jìn)行分配。為減輕農(nóng)民股東的損失，地方政府可結(jié)合本地實際制定宅基地使用權(quán)入股保險制度，并對參保的農(nóng)民股東給予一定的政策支持和費用補(bǔ)貼。

①“城鄉(xiāng)中國”這一提法的代表人物是劉守英。參見劉守英：《從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”》，載《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2016年第6期，第30-37頁;劉守英：《城鄉(xiāng)中國的土地問題》，載《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第3期，第79-92頁;劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國——中國轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角》，載《管理世界》2018年第10期，第128-146頁。

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Conflict Identification and Dilemma Solving of

the Use Right of Homesteads as Shares

Li Yuanyu

Abstract：Since the reform of“Separation of Three Rights”of homesteads，an important part of the reform of the homestead system is to find ways to revitalize and utilize homesteads and to release the rights.Marketing and propertization are the two core advantages of using the use right of homesteads as shares，which are highly compatible with the reform and can promote the efficient use and value conversion of homesteads.Recent years have witnessed changes in the relationship between urban and rural areas，and the changes in the relationship between farmers and lands，which have provided a desirable environment for shareholding the use right of homesteads.However，the construction of the use right of homesteads shareholding mechanism is a complex project from scratch，and it is necessary to properly coordinate interests and clarify the conflicting values in order to crack the dilemmas in three major links：capital contribution，operation and exiting.

Key words：“separation of three rights”of homesteads;use right of homesteads as shares;value orientation;conflicts in different phases