農(nóng)村供水服務(wù)組織制度創(chuàng)新： 從政府包攬到公司治理的戰(zhàn)略選擇

羅 浩

（新疆水利科技推廣總站，烏魯木齊 830000）

1 引言

農(nóng)村供水工程是涉及農(nóng)村公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容， 農(nóng)村供水服務(wù)的質(zhì)量水平直接影響農(nóng)村居民生活的滿意度、幸福感[1]。 2005—2006 年國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)實(shí)施《2005—2006 年農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程規(guī)劃》、《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程 “十一五”規(guī)劃》，2012 年國(guó)務(wù)院審議通過《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，要求累計(jì)解決5.2 億農(nóng)村人口飲水問題[2]。2019 年水利部提出農(nóng)村飲水安全工程要“建得好”“改得好”“管得好”，梯次推進(jìn)農(nóng)村飲水安全鞏固提升。 農(nóng)村飲水安全是脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，2018 年底新疆累計(jì)建成各類農(nóng)村集中式供水水廠1 688 座（千噸萬(wàn)人水廠361 座），年均供水量4.6億m3。農(nóng)村供水服務(wù)的基礎(chǔ)在于工程，關(guān)鍵在于供水服務(wù)組織的運(yùn)行管理。2015 年水利部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管護(hù)工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理存在的突出問題，要求落實(shí)“三個(gè)責(zé)任”、“三項(xiàng)制度”，從而確保農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行。 但長(zhǎng)期以來， 各地農(nóng)村供水主要采用政府垂直管理或事業(yè)管理的模式， 對(duì)農(nóng)村供水管理組織的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)形成約束， 傳統(tǒng)的行政管理方式難以從制度上形成激勵(lì)，影響農(nóng)村供水公共服務(wù)效率。 農(nóng)村供水服務(wù)組織公司化是緩解當(dāng)前農(nóng)村飲水供需矛盾的重要路徑， 對(duì)農(nóng)村供水服務(wù)組織績(jī)效管理具有明顯提升作用。

2 新疆農(nóng)村供水工程建設(shè)與管理基本情況分析

2.1 新疆農(nóng)村供水工程發(fā)展歷程

按照國(guó)家農(nóng)村飲水發(fā)展進(jìn)程安排， 新疆自20世紀(jì)80 年代開始了農(nóng)村飲水改水工作，以解決農(nóng)村人口飲水困難問題，經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，即防病改水起步階段、集中飲水解困階段、農(nóng)村飲水安全建設(shè)階段、農(nóng)村飲水安全鞏固提升改造階段。 農(nóng)村飲水安全管理主要分為三個(gè)層次， 一是宏觀調(diào)控， 由國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)農(nóng)村飲水安全管理工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；二是區(qū)域治理，新疆結(jié)合自身實(shí)際確定農(nóng)村飲水安全工程管理目標(biāo)，三是專項(xiàng)行動(dòng)，細(xì)化問題、破解難題、標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)，圍繞全面建成小康社會(huì)總體目標(biāo)，綜合采取改造、配套、升級(jí)、聯(lián)網(wǎng)等方式，輔以新建措施，進(jìn)一步提高農(nóng)村集中供水率、自來水普及率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、供水保證率和工程運(yùn)行管理水平；建立“從源頭到龍頭”的農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)體系， 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，見表1。

表1 農(nóng)村飲水安全工程發(fā)展階段目標(biāo)

工程技術(shù)的科學(xué)性與合理性對(duì)農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理具有重要作用， 影響農(nóng)村飲水安全工程的實(shí)際運(yùn)行效益。 農(nóng)村飲水安全工程技術(shù)發(fā)展包括農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃技術(shù)、 工程材料技術(shù)、施工技術(shù)、水處理技術(shù)、運(yùn)行維護(hù)技術(shù)以及信息化管理技術(shù)等技術(shù)的應(yīng)用[3]，具體可以分為三個(gè)階段，一是傳統(tǒng)技術(shù)發(fā)展階段（1980—2004 年），二是技術(shù)快速發(fā)展階段（2005—2015 年），三是現(xiàn)代科技應(yīng)用階段（2016—2020 年），見圖1。

圖1 農(nóng)村飲水安全工程技術(shù)發(fā)展進(jìn)程

2.2 新疆農(nóng)村供水工程建設(shè)情況

1994 年改水防病和農(nóng)村飲水安全工程啟動(dòng)實(shí)施以來， 新疆農(nóng)村飲水安全工程已累計(jì)投資122億元，鋪設(shè)各類輸配水管道20 萬(wàn)km，建成各類集中式供水工程1 500 余處，工程覆蓋人口1 335 萬(wàn)人， 占農(nóng)村總?cè)丝诘?7%， 農(nóng)村自來水普及率達(dá)80%， 集中供水率達(dá)85%， 供水保證率達(dá)88%。2017 年新疆農(nóng)村集中式供水工程按照供水規(guī)模劃分，小型供水工程630 處（W＜200m3/d），中型供水工程531 處（200m3/d≤W≤1 000m3/d），大型（規(guī)?；┕┧こ?02 處（W＞1 000m3/d）。 集中式供水工程規(guī)模分布是以小型供水工程為主，占比40%，中型供水工程占比34%，大型供水工程（規(guī)?；┧こ蹋┱急?6%。 根據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2019 年建設(shè)各類農(nóng)村集中式飲水工程共1 417處，其中城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程50 處，聯(lián)村供水工程261 處，單村供水工程542 處，千人以下工程564處，見圖2。

圖2 新疆農(nóng)村飲水安全工程數(shù)量結(jié)構(gòu)情況

2.3 新疆農(nóng)村供水工程管理模式

農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理具有非營(yíng)利性質(zhì)，農(nóng)村供水服務(wù)又屬于公共產(chǎn)品供給范疇[4]，農(nóng)村飲水安全工程“怎么管”“誰(shuí)來管”“管什么”是重點(diǎn)。 根據(jù)各地水利工程設(shè)施管理規(guī)定，農(nóng)村飲用水工程建成后設(shè)立供水管理總站作為統(tǒng)一管理的專門機(jī)構(gòu)，為行政主管部門，負(fù)責(zé)組織研究、制定工程管理使用的政策規(guī)定和規(guī)章制度。 2015 年以來農(nóng)村供水站陸續(xù)更名為農(nóng)村飲水安全工程管理站，農(nóng)村飲水安全工程管理站具有獨(dú)立法人性質(zhì)，管理上實(shí)行事業(yè)管理。2019 年發(fā)布《水利部關(guān)于建立農(nóng)村飲水安全管理責(zé)任體系的通知》（水農(nóng)〔2019〕2 號(hào)）， 重點(diǎn)解決農(nóng)村飲水安全管理工作的問題， 明確了農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理主體為供水單位，地方政府負(fù)主體責(zé)任，水行政部門負(fù)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。 即實(shí)現(xiàn)市、縣級(jí)供水總站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站、村級(jí)供水服務(wù)站“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”管理，由供水總站對(duì)農(nóng)村飲水安全管理站進(jìn)行全面管理， 當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村飲水安全工程采用事業(yè)單位垂直管理， 見圖3。

圖3 農(nóng)村供水事業(yè)單位垂直管理模式

市、 縣農(nóng)村飲水安全工程公司化集中管理模式成為當(dāng)前農(nóng)村供水行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)， 尤其是以水務(wù)集團(tuán)形式出現(xiàn)的打包式管理， 解決了傳統(tǒng)農(nóng)村供水行政事業(yè)管理效率不足的問題。 新疆庫(kù)車市、和碩縣先后對(duì)農(nóng)村供水服務(wù)制度進(jìn)行改革， 成立市、縣國(guó)資委為資本管理主體的國(guó)有企業(yè)，即成立水務(wù)公司對(duì)供水進(jìn)行管理，見圖4。

圖4 農(nóng)村供水服務(wù)公司治理模式

3 農(nóng)村供水服務(wù)政府包攬到公司治理戰(zhàn)略選擇內(nèi)在邏輯

農(nóng)村供水服務(wù)政府包攬向公司治理戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，從根本上來講是制度的變遷。 根據(jù)制度變遷理論，農(nóng)村供水服務(wù)組織的制度變遷主要受到兩方面因素的影響，一是誘致性因素，二是強(qiáng)制性因素。從誘致性因素角度分析，理性選擇制度主體學(xué)派通常認(rèn)為外部環(huán)境是組織制度變革的初始條件[5]。 因此研究農(nóng)村供水服務(wù)組織變革應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村供水服務(wù)發(fā)展階段進(jìn)行分析， 融入農(nóng)村供水服務(wù)的歷史情境， 農(nóng)村供水從防病改水起步階段到農(nóng)村飲水安全工程鞏固提升已經(jīng)歷經(jīng)了四個(gè)階段， 農(nóng)村供水技術(shù)從傳統(tǒng)取水技術(shù)已經(jīng)向現(xiàn)代化信息技術(shù)轉(zhuǎn)變， 但農(nóng)村供水服務(wù)的管理模式改革仍處于初級(jí)階段，從外部環(huán)境變化角度來看，農(nóng)村供水服務(wù)組織制度改革勢(shì)在必行。 同時(shí)農(nóng)村供水服務(wù)組織制度變遷過程也是利益調(diào)整的過程， 當(dāng)前部分地區(qū)農(nóng)村供水服務(wù)制度處于非均衡狀態(tài)， 即農(nóng)村供水服務(wù)制度供給難以滿足制度供給需求。 非均衡狀態(tài)下為實(shí)現(xiàn)資源的有效配置， 不得不轉(zhuǎn)換服務(wù)組織制度[6]。 其中，限制農(nóng)村供水服務(wù)組織制度變遷的重要因素是成本與收益因素。 制度變遷實(shí)現(xiàn)的條件是收益大于成本， 成本包括經(jīng)濟(jì)成本與非經(jīng)濟(jì)成本[7]。 由于農(nóng)村供水服務(wù)為公共產(chǎn)品服務(wù)，農(nóng)村供水服務(wù)組織會(huì)受到強(qiáng)制性變遷因素的影響。強(qiáng)制性變遷通常由國(guó)家進(jìn)行推動(dòng)[8]，在農(nóng)村供水服務(wù)過程中供水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提高以及集中供水目標(biāo)的提出，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村供水服務(wù)組織發(fā)生制度變遷，見圖5。

圖5 農(nóng)村供水服務(wù)政府包攬到公司治理戰(zhàn)略選擇理論邏輯

4 農(nóng)村供水服務(wù)制度創(chuàng)新實(shí)踐——庫(kù)車、和碩兩地案例

4.1 庫(kù)車市、和碩縣農(nóng)村供水服務(wù)管理案例

案例1：庫(kù)車惠源農(nóng)村供水有限公司案例

庫(kù)車惠源農(nóng)村供水有限公司是原庫(kù)車市農(nóng)村供水總站。農(nóng)村供水總站改制的單位。庫(kù)車市農(nóng)村供水總站成立于2005 年（隸屬水利局準(zhǔn)公益自負(fù)盈虧農(nóng)村供水企業(yè)）。2015 年1 月更名為農(nóng)村飲水安全管理站，機(jī)構(gòu)級(jí)別副科級(jí)。2017 年8 月農(nóng)村供水總站整體劃轉(zhuǎn)庫(kù)車水務(wù)投資集團(tuán)有限公司。 庫(kù)車惠源農(nóng)村供水有限公司2017 年10 月17 日正式注冊(cè)成立，公司注冊(cè)資本金5 000 萬(wàn)元，出資公司3 家（庫(kù)車水務(wù)投資集團(tuán)有限公司占股60%，庫(kù)車城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司占股20%，庫(kù)車障性住房投資建設(shè)管理有限公司占股20%）。 農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理和建設(shè)管理工作分開后，實(shí)行了農(nóng)村供水城鄉(xiāng)一體化管理新模式， 由鄉(xiāng)水務(wù)集團(tuán)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水服務(wù)和工程運(yùn)行管理， 城鄉(xiāng)飲水工程運(yùn)行管理并軌， 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理隊(duì)伍專業(yè)化， 落實(shí)了農(nóng)村飲水安全三項(xiàng)責(zé)任， 水利部門行政監(jiān)管與運(yùn)行管理的機(jī)構(gòu)分離，從實(shí)際運(yùn)行看取得了比較好的管理效果。 2018年11 月底累計(jì)完成農(nóng)村自來水入戶8.6 萬(wàn)戶，覆蓋34.98 萬(wàn)人口，自來水入戶率達(dá)99.7%，日供水量平均在4.31 萬(wàn)m3/日， 管網(wǎng)水損耗率控制在16%。 2018 年庫(kù)車惠源農(nóng)村供水有限公司水費(fèi)收入為1 936.47 萬(wàn)元，其他業(yè)務(wù)收入為734.48 萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)外收入為70.17 萬(wàn)元，年度總收入為2 741.13萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)盈利為379.08 元。

案例2：和碩縣泉源供水有限責(zé)任公司案例

2012 年5 月經(jīng)和碩縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)研究決定，成立了和碩縣農(nóng)村安全供水管理站，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)供水廠，為水利局管理的事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)規(guī)格副科級(jí)，核定事業(yè)編制8 人。2013 年和碩縣泉源供水有限責(zé)任公司成立，由水利局出資30 萬(wàn)元，公司性質(zhì)為國(guó)有獨(dú)資公司，下設(shè)烏什塔拉水廠、曲惠水廠、塔哈其水廠。 公司職職工為自聘人員，職工18人，保安4 人。 和碩縣農(nóng)村集中式供水工程3 處，供水規(guī)模7 544.44m3/d， 農(nóng)村集中供水4.80 萬(wàn)人口、比例是95%以上，分散式供水工程1 處，供水規(guī)模120.00m3/d。 從2012 年開始總站每年1 月份與各鄉(xiāng)水廠簽訂《考核責(zé)任書》，通過制度激勵(lì)完成水費(fèi)征收任務(wù)。 工資與收費(fèi)掛鉤，按水費(fèi)征收的25%計(jì)收。 經(jīng)過一年的試點(diǎn)，水費(fèi)回收由原來的全年75 萬(wàn)元，上升到110 萬(wàn)元，職工工資由每月800增加到1 200—1 800 元不等，到2014 年水費(fèi)收入增加到210 萬(wàn)元， 職工工資增加到2 700—3 200元。 2018 年公司實(shí)現(xiàn)收入407.17 萬(wàn)元，其中水費(fèi)收入317.08 萬(wàn)元， 安裝服務(wù)及其他收入90.69 萬(wàn)元， 主營(yíng)業(yè)務(wù)成本457.39 萬(wàn)元， 全年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)-50.22 萬(wàn)元。 若不計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，基本實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)保障。

農(nóng)村供水公共服務(wù)由公司進(jìn)行管理， 主要有以下管理優(yōu)勢(shì)， 一是， 農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)明晰，運(yùn)行管理責(zé)任高度明確；二是，提高了農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理自主經(jīng)營(yíng)權(quán)， 有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水公共服務(wù)高效管理；三是，農(nóng)村供水服務(wù)公司化管理， 有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全工程人事制度改革， 解決了行政化垂直管理想解決又難以解決的問題；四是，農(nóng)村飲水安全工程公司化管理制度能夠充分引入市場(chǎng)化機(jī)制， 可以通過提供增值服務(wù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水服務(wù)組織盈利；五是，公司化管理有利于改進(jìn)供水技術(shù)， 實(shí)現(xiàn)供水工程的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

4.2 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度創(chuàng)新條件分析

農(nóng)村供水服務(wù)組織制度創(chuàng)新條件是決定農(nóng)村供水服務(wù)組織改革是否具有可行性的關(guān)鍵。 包括誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。 誘致性制度變遷的推動(dòng)主體一般是個(gè)體和組織為獲得潛在利益時(shí)主動(dòng)倡導(dǎo)、組織和實(shí)施的變遷，也可以視之為組織制度創(chuàng)新。 誘致性制度變遷條件，一是存在著制度供給與制度需求之間的不均衡， 即現(xiàn)有制度未能達(dá)到資源的最優(yōu)配置。 二是制度環(huán)境發(fā)生變化，如國(guó)家宏觀扶貧政策、供水管理體制改革、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工程技術(shù)更新、供水工程要素和產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期變動(dòng)等。 三是，農(nóng)村供水工程運(yùn)行管理收益增加， 即制度變遷收益大于制度變遷產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本與非經(jīng)濟(jì)成本之和。 強(qiáng)制性制度變遷是通過政府主導(dǎo)的方式改變農(nóng)村供水服務(wù)組織制度，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下彌補(bǔ)市場(chǎng)制度性供給不足的問題。 通過研究認(rèn)為，政府對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村供水服務(wù)組織制度的改革應(yīng)當(dāng)集中在對(duì)傳統(tǒng)分散管理模式的改革，通過集中性供水工程保證供水質(zhì)量達(dá)標(biāo)、水量滿足居民用水需求， 但不宜強(qiáng)制農(nóng)村飲水安全工程管理站進(jìn)行公司治理， 公司治理需要建立在盈虧平衡或盈利的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)高效率的資源配置[9]。 同時(shí)，應(yīng)當(dāng)防范地方政府因進(jìn)行農(nóng)村供水服務(wù)組織制度改革而不履行政府主體責(zé)任、管理責(zé)任等問題。

4.3 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度演變規(guī)律分析

一是， 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度改革應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)式改革，確保農(nóng)村供水公共服務(wù)穩(wěn)定供給。 應(yīng)當(dāng)采用先試點(diǎn)后實(shí)施的方式， 包括農(nóng)村供水由分散向集中、由傳統(tǒng)供水管理到信息化平臺(tái)技術(shù)、在分散管理向集中供水轉(zhuǎn)變。 供水由分散向集中轉(zhuǎn)變時(shí)，時(shí)充分考慮飲水安全因素、工程技術(shù)因素、成本因素等內(nèi)容，不能就改革而改革，改革的目的是滿足農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)的用水需求， 農(nóng)村飲水安全工程設(shè)計(jì)要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本發(fā)展規(guī)律，要分階段、分類型的進(jìn)行工程建設(shè)，避免資源閑置或浪費(fèi)。 供水信息化平臺(tái)可根據(jù)實(shí)際需要采購(gòu)， 但要充分考慮信息化平臺(tái)的維護(hù)與使用成本。 由政府包攬到公司治理均需要進(jìn)行適應(yīng)性的探索， 在改革過程中尤其要注意保障低收入群體和農(nóng)村居民基本生活用水的需要， 仍然要采用政府兜底的形式保證居民飲水的可及性、便利性。 二是，堅(jiān)持農(nóng)村供水服務(wù)組織改革與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度是派生的，制度是由資源稟賦決定的，如果資源稟賦條件發(fā)生變化，制度必然會(huì)進(jìn)行變遷。 和碩縣和庫(kù)車市農(nóng)村供水服務(wù)組織改革主要集中在2012 年以后， 正處于農(nóng)村飲水安全工程規(guī)模建設(shè)階段與新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段。 三是，農(nóng)村供水服務(wù)組織制度改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合注重政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)[10]，在有效市場(chǎng)和有為政府的基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)村供水服務(wù)組織制度有序轉(zhuǎn)換， 根本目標(biāo)是提高農(nóng)村居民用水的滿意度。

5 結(jié)論

農(nóng)村供水服務(wù)組織制度創(chuàng)新是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的必然結(jié)果， 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度創(chuàng)新的速度受到農(nóng)村供水服務(wù)利益相關(guān)者訴求的影響，包括地方政府部門、 農(nóng)村供水管理組織以及農(nóng)村供水服務(wù)需求主體。 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度由政府包攬向公司治理是農(nóng)村供水服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的趨勢(shì)， 但在推廣過程中需要滿足制度變遷的基本條件， 市場(chǎng)利益對(duì)農(nóng)村供水服務(wù)組織變革具有較強(qiáng)的推動(dòng)力。 在農(nóng)村供水服務(wù)組織發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化供水服務(wù)組織內(nèi)部管理， 引入市場(chǎng)化的績(jī)效管理方法， 從而提高農(nóng)村供水服務(wù)組織的運(yùn)行效率。 農(nóng)村供水服務(wù)組織向公司轉(zhuǎn)型具有一定的先進(jìn)性，能夠提供優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)，也更具備參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。 農(nóng)村供水服務(wù)組織制度均衡與非均衡總是處在動(dòng)態(tài)的過程， 通過利益主體間博弈，基本能夠?qū)崿F(xiàn)供水服務(wù)組織制度的供需穩(wěn)定?！?/p>