訴訟案件年終受理問題實(shí)證研究

張 鈺

一、問題的提出

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展及人民法院“立案登記制”改革共同帶來了各類案件數(shù)量激增。為檢驗(yàn)和激勵(lì)工作，人民法院通常將“一個(gè)年度”作為工作考核的一個(gè)周期，其中，“結(jié)案率”具有舉足輕重的地位。結(jié)案率指的是法院一定時(shí)期內(nèi)（通常以年度為一個(gè)時(shí)間跨度）結(jié)案數(shù)占收案數(shù)的比重，能夠較為直觀地體現(xiàn)“司法效率”?！?〕劉用軍：《矛盾化解型訴訟的形成與科學(xué)訴訟機(jī)制的建構(gòu)》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4 期。而“年終”作為周期末尾，既是沖刺階段，也是“一決勝負(fù)”的關(guān)鍵階段，年終所立案件如果在本年度無法審理結(jié)案，無疑會(huì)拉低結(jié)案率，法院、法官均將在層層設(shè)置的考核中失分或排名靠后。因此一至年終，法院“不予立案、限制立案、拖延立案”等現(xiàn)象便會(huì)頻頻發(fā)生。有的法院為了在年終仍然立案的情況下保證結(jié)案率，也可能對(duì)一些案件盲目加快審理進(jìn)度，使得辦案質(zhì)量大打折扣。個(gè)別法官也會(huì)要求當(dāng)事人撤訴重新立案或者不繳費(fèi)按照撤訴處理以完成長期未結(jié)案管理指標(biāo)或者年終結(jié)案率指標(biāo)。為避免年終受理案件問題導(dǎo)致當(dāng)事人“投訴無門”或?qū)嶓w權(quán)利難以保障，最高人民法院對(duì)以上做法多次作出正式回應(yīng)和糾正。

早在2009年2月13日，《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》中便已存在對(duì)年終受理案件問題的規(guī)制。2020年12月15日，最高人民法院召開在全國法院嚴(yán)格落實(shí)立案登記制要求、切實(shí)保證及時(shí)立案專項(xiàng)工作部署會(huì)，其中提到“決不允許為了追求年終結(jié)案率、訴前調(diào)解率等變相不立案，更不允許搞‘結(jié)案指標(biāo)美容’”。直至2021年11月23日，最高人民法院召開全國法院整治年終不立案新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)于法院年終立案工作提出了最高站位、最高標(biāo)準(zhǔn)、最實(shí)措施、最嚴(yán)要求。

基于以上背景，為對(duì)法院年終受理案件問題的深入解構(gòu)與規(guī)范解決有所助益，筆者隨相關(guān)調(diào)研組對(duì)中西部地區(qū)頗具代表性的四川省C 市各基層法院進(jìn)行了深入調(diào)研，對(duì)法院受理案件的基本情況、具體特征、現(xiàn)實(shí)問題在實(shí)證基礎(chǔ)上歸納總結(jié)，分析此類問題產(chǎn)生的原因，并嘗試提出解決對(duì)策。

二、法院年終受理案件實(shí)證考察

由于案件受理是一種具有全局性的動(dòng)態(tài)工作，因而對(duì)法院年終受理案件這一問題的分析研究需從法院整體規(guī)律入手。

（一）案件量大：全國法院受理案件整體趨勢(shì)

如表1 所示，2010年至2019年這十年時(shí)間里，我國訴訟案件體量呈“爆炸式”增長。從收案情況來看，2010年至2014年的收案數(shù)量以每年約增加100 萬件的趨勢(shì)平穩(wěn)上升，自2015年始，此后每一年均較上一年度增加約300 萬件收案數(shù)量，結(jié)案數(shù)量與上同理。首先，僅從未結(jié)數(shù)據(jù)來看，全國2017年至2019年的未結(jié)案件數(shù)量逐漸減少。其次，將“收案、結(jié)案、未結(jié)”數(shù)據(jù)結(jié)合來看，收結(jié)案件最理想的狀態(tài)公式為“收案（S）＋上一年度未結(jié)案（W）＝結(jié)案（J）”，但這顯然與“案多人少”的案件增長規(guī)律相違背。2018年“收結(jié)未”三者的關(guān)系為“J ＞S；S ＋W ＞J；S ＋W-J=2868975”，2019年此三者的關(guān)系為“J ＞S；S ＋W ＞J；S ＋W-J=2561795”，其中“S ＋W”能夠反映本期應(yīng)結(jié)的所有案件數(shù)量，“S ＋W-J”能夠反映“應(yīng)結(jié)與實(shí)結(jié)的差值”，“S ＋W-J”數(shù)值越小，則意味著越接近理想狀態(tài)，以年度對(duì)比來看，2019年（S ＋W-J）-2018年（S ＋W-J）=307018，與未結(jié)案件數(shù)量下降趨勢(shì)一致。

表1 2010年至2019年全國法院收結(jié)案數(shù)量表〔2〕 該數(shù)據(jù)來源為最高人民法院官網(wǎng)2010-2019年全國法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

綜上所述，法院從2010年至2019年總體收案數(shù)量不斷上升，結(jié)案數(shù)上升規(guī)律與之趨同，但未結(jié)案件數(shù)卻與以上兩者相反。2017年至2019年，未結(jié)案件數(shù)均有下降，且在此期間的案件“應(yīng)結(jié)數(shù)”與“實(shí)結(jié)數(shù)”差值也在下降。以上數(shù)據(jù)所顯示的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)表明，龐大的案件體量致使“案多人少”的矛盾不斷加??；存案數(shù)與應(yīng)、實(shí)結(jié)案數(shù)差值的降低趨勢(shì)表明法院將長時(shí)間把“提高司法效率”作為工作重點(diǎn)；最高人民法院對(duì)法院年終受理案件問題的關(guān)注與規(guī)制力度將進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）結(jié)案率較高：C 市法院受理案件總體狀況

C 市2010年至2019年“收結(jié)未”的總體規(guī)律與全國法院一致，在此不過多贅述。筆者針對(duì)該市2020年與2021年全市與各區(qū)受理案件具體數(shù)據(jù)特別分析，以歸納法院年終受理案件的特征。

如表2所示，2020年C 市共受理案件為438040 件，其中新收393825 件，舊存44215 件，未結(jié)案件數(shù)為20218 件，結(jié)案417822 件，結(jié)案率為95.38%。以審級(jí)、案件類型、對(duì)比上年度相關(guān)數(shù)據(jù)為分析對(duì)象可得出以下具體內(nèi)容。

表2 C市2020年各類案件類型收結(jié)存情況總覽表〔3〕 該數(shù)據(jù)來源為C 市法院2020年司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

1.以審級(jí)為主要數(shù)據(jù)分析對(duì)象

一審的受理、新收、舊存、結(jié)案、未結(jié)案件分別占各自總比53.49%、52.96%、58.24%、67.43%與52.82%，平均結(jié)案率為94.18%。二審的受理、新收、舊存、結(jié)案、未結(jié)案件數(shù)分別占各自總比5.51%、5.34%、7.03%、5.79%與5.49%，平均結(jié)案率為95.15%。再審的受理、新收、舊存、結(jié)案、未結(jié)案件分別占各自總比0.10%、0.09%、0.24%、0.49%與0.08%，平均結(jié)案率為77.80%。以上數(shù)據(jù)表明，從一審至再審的案件數(shù)量逐漸遞減，但結(jié)案率卻不同。其一，一審法院較其他審級(jí)法院在受、收、結(jié)、存等各方面的案件數(shù)量均為最多，且平均結(jié)案率在90%以上。其二，二審法院的結(jié)案率為所有審級(jí)中最高。其三，再審法院的各類案件數(shù)為所有審級(jí)中最少，且占比極低，但平均結(jié)案率卻由于案件復(fù)雜疑難為最低。

2.以案件類型為主要數(shù)據(jù)分析對(duì)象

第一，民事一審、二審、再審的案件受理217790、21462、415 件，新收193126、18568、316 件，舊存24664、2894、99 件，已結(jié)204746、20494、321 件，未結(jié)13044、1071、94 件，結(jié)案率分別為94.01%、95.01%、77.35%，平均結(jié)案率為88.79%。第二，刑事一審、二審、再審的案件受理11757、913、16 件，新收11309、865、13 件，舊存448、48、3 件，已結(jié)11485、892、14 件，未結(jié)272、21、2 件，結(jié)案率分別為97.69%、97.70%、87.50%，平均結(jié)案率為94.30%。第三，行政一審、二審、再審的案件受理4556、1647、15 件，新收3947、1486、13 件，舊存609、161、2 件，已結(jié)4270、1578、12 件，未結(jié)286、69、3 件，結(jié)案率分別為93.72%、95.81%、80.00%，平均結(jié)案率為89.84%?？傮w而言，C 市所有法院在2020年共受理民事、刑事、行政案件分別為239667、12686、6218 件，從數(shù)量上呈現(xiàn)出依次遞減的趨勢(shì)，刑事案件的平均結(jié)案率在90%以上，整體最高。

3.以2020年較2019年各項(xiàng)數(shù)據(jù)變動(dòng)為主要分析對(duì)象

C 市法院2020年的受案、收案、舊存案較2019年分別同比下降2.23%、2.30%、1.62%，結(jié)案同比增長3.48%，未結(jié)案同比下降顯著，為54.33%，在處理舊存案件方面效率較高。具體而言，一審、二審、再審所受理案件、新收案件均較2019年同比下降，其中最明顯的二審受理與新收分別下降了10.59%、13.71%，而各審級(jí)的舊存卻與總體舊存所顯示的同比趨勢(shì)“背道而馳”，均有增長，其中再審增長最明顯，較2019年上升38.67%。除此之外，一審已結(jié)案同比上升2.83%，而二審與再審分別同比下降32.01%與6.22%。未結(jié)案均較2019年同比下降，其中下降最顯著的二審為62.35%。而單看占比較大的一審民事案件，其在案件新收與受理方面均較2019年變化不大，其中新收案同比下降0.60%，受理案件反而同比上升0.08%。綜上，2020年受疫情影響的確使得案件受理與新收數(shù)量有所下降，2019年與2020年相對(duì)比的民事案件各項(xiàng)數(shù)據(jù)波動(dòng)較緩，無較大變化。

（三）圈層不均：C 市基層法院受理案件具體情況

C 市劃分行政管轄區(qū)域主要可分為三個(gè)“圈層”，一圈層主要是中心城區(qū)，二、三圈層按照距離市中心的遠(yuǎn)近依次劃分，這22 個(gè)行政區(qū)劃的基層人民法院在2021年的受案、結(jié)案等情況如表3 所示。

表3 C市2021年各基層法院均衡結(jié)案排名情況表〔4〕 該數(shù)據(jù)及后文中相關(guān)數(shù)據(jù)系調(diào)研組于C 市各基層法院調(diào)研所得，其中隱去法院具體名稱。

1.均衡結(jié)案數(shù)據(jù)分析

均衡結(jié)案率主要反映的是各基層法院受案數(shù)量及辦案效率。其一，各圈層受理案件數(shù)量差異較大，總體上呈現(xiàn)出圈層越向外受案量越小的形態(tài)，C 市各基層法院2021年的受理案件數(shù)量最低為3908 件，最高為51509 件，其中A、J、H 法院受案量分別為3908、7136、7253 件，屬于受理案件最少的3 個(gè)基層法院，均處于第三圈層。而R、M、S 法院受案量分別為51509、45728、42550 件，為受案量最多的3 個(gè)基層法院，均處于第一圈層。其二，各圈層結(jié)案數(shù)量差距較大，結(jié)案數(shù)量最少與最多的基層法院與上對(duì)應(yīng)。其三，處于三圈層的基層法院結(jié)案率排名較靠前，而一圈層基層法院排名較靠后。

2.一年以上長期未結(jié)案數(shù)據(jù)分析

“一年以上長期未結(jié)”表明案件具有一定復(fù)雜性與爭議性，在其他因變量相似時(shí)觀察化解率能夠側(cè)面窺得各基層法院處理“繁案”的基本能力。抽樣對(duì)比各圈層中對(duì)“一年以上未結(jié)案”受理數(shù)量或結(jié)案數(shù)量等變量相近的基層法院，則可得：

如表4 所示，R 法院與K 法院同處于第一圈層，R 法院“一年以上未結(jié)案”受理數(shù)量僅比K 法院多2 件，但結(jié)案數(shù)量卻高于K 法院17 件。V 法院與S 法院同屬第一圈層，兩者的長期未結(jié)案為所有基層法院中最多，在受案量上相差99 件，在結(jié)案數(shù)量上相差109 件，但在化解率排名中差距較大，跨度為10 位。Q 法院與T 法院分屬第二圈層與第一圈層，雖在受案量上Q 法院低于T 法院9 件，但在結(jié)案數(shù)上僅少于其1 件，兩者排名也靠近。I 法院與D 法院分屬第二圈層與第三圈層，在受案數(shù)上接近，僅相差2 件，但在結(jié)案數(shù)上相差5 件，且化解率排名差距較大，跨度為13 位。由此可見，其一，各基層法院對(duì)于“繁案”的化解并不當(dāng)然以“受案數(shù)大則結(jié)案數(shù)大”的規(guī)律運(yùn)行；其二，同圈層法院在“繁案”化解中仍然具有較大差異；其三，一圈層法院并不當(dāng)然地在“繁案”化解能力上高于二、三圈層基層法院。

表4 同/異圈層長期未結(jié)案抽樣對(duì)照組表

3.各基層法院平均審理天數(shù)數(shù)據(jù)分析

審理天數(shù)一方面能夠體現(xiàn)“人－案”比的效率，另一方面也能得知該法院辦理繁簡案件的大致情況。

如表5 所示，第一，D、B、A、G 四個(gè)基層法院的平均審理天數(shù)區(qū)間最小，均為30-40 天，表明其“人－案”比壓力較小，簡案較多，效率較高。而U、R、V 三區(qū)法院的平均審理天數(shù)區(qū)間最大，均為70 天以上，表明其“人－案”比壓力較大，需要辦理的繁案較以上四區(qū)更多，效率更低。第二，以上最小區(qū)間與最大區(qū)間分別對(duì)應(yīng)第三圈層與第一圈層，表明“案件審理平均天數(shù)數(shù)據(jù)”與“均衡結(jié)案率數(shù)據(jù)”排列規(guī)律相一致。第三，C 市多數(shù)基層法院的審理天數(shù)主要集中在40-50、60-70 這兩個(gè)區(qū)間，其中集中在40-50區(qū)間的法院均處于第三圈層，而集中在60-70 區(qū)間的均處于一、二圈層。綜上，所處圈層靠里的基層法院平均審理案件的天數(shù)較長，所處圈層靠外的基層法院反之。

表5 C市基層法院平均審理天數(shù)區(qū)間表

三、法院年終受理案件特征與實(shí)際問題

（一）基層法院年終受理案件的特征

1.第四季度受理案件的要求明顯高于前三季度

這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一，專設(shè)第四季度的立案率。C 市對(duì)于基層法院最后一季度的“立案率”考核具有專門規(guī)定與計(jì)算方式，即最后一季度的立案率需要達(dá)到全年24%，最后兩個(gè)月需要達(dá)到全年15%，最后一個(gè)月需要達(dá)到全年6%。以C 市S法院為例，按照立案指標(biāo)要求，2021年最后一季度該區(qū)法院立案庭測(cè)算立案數(shù)量需要達(dá)到約10000 件，而最后一個(gè)月的立案數(shù)量最低為3000 件?！?〕S 法院在“受案量、總結(jié)案量、人均結(jié)案量”三個(gè)方面均歷來基數(shù)較大，常年處于C 市基層法院“第一圈層”，因而在此條件下分析其立案與結(jié)案指標(biāo)面臨的問題具有一定代表性。其二，專設(shè)全年均衡結(jié)案率。2021年C 市要求各基層法院需要達(dá)到95%的均衡結(jié)案率，這種結(jié)案率不似第四季度的立案率一般具有強(qiáng)針對(duì)性，而是要求全年12 個(gè)月的均衡，變相提高了受理案件的要求。比如，S 法院最后一個(gè)月立案數(shù)量若達(dá)到3000 件，則意味著為滿足全年結(jié)案率，該法院僅是結(jié)本月所立之案，即要達(dá)到2850 件，平均日結(jié)約92 件，且這些案件的審理期限不足30日。

2.年終勞動(dòng)與勞務(wù)糾紛明顯增多

一方面，受“年末返鄉(xiāng)”“春節(jié)”等因素影響，年終涌現(xiàn)大量勞動(dòng)或勞務(wù)合同糾紛，說明勞動(dòng)仲裁并沒有很好地將這類糾紛化解。另一方面，大量勞動(dòng)或勞務(wù)合同糾紛的被申請(qǐng)人或被告常常在應(yīng)訴時(shí)“缺席”，導(dǎo)致多次公告送達(dá)。一次公告送達(dá)的公示日即需60 天，而仲裁申請(qǐng)書、起訴狀、缺席仲裁或?qū)徟械慕Y(jié)果均需公告送達(dá)，導(dǎo)致一個(gè)簡單的勞動(dòng)糾紛往往由于送達(dá)程序拖延至年終，甚至在年終無法結(jié)案而成為舊存案件。

3.年終個(gè)案數(shù)量明顯多于集團(tuán)案件數(shù)量

此處所講的個(gè)案與集團(tuán)案件主要是依據(jù)涉案人數(shù)或規(guī)模進(jìn)行的劃分。對(duì)于一圈層法院來講，由于所轄區(qū)劃經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此平日里涉及信用卡、金融貸款、銀行、物業(yè)的集團(tuán)案件較多，然而對(duì)于集團(tuán)內(nèi)部工作人員來講，其本身年終也有自己單位的考核指標(biāo)需要達(dá)成，年終在法院的立案數(shù)量增多即意味著考核中未能及時(shí)化解的“糾紛”增多，較高的立案數(shù)量可能會(huì)導(dǎo)致其在績效考核時(shí)受不利影響，因而尤其是在11月至12月份，集團(tuán)案件的立案數(shù)量會(huì)顯著下降，作為對(duì)照的個(gè)案反而會(huì)數(shù)量上升。

（二）基層法院年終受理案件存在的問題

1.訴源治理與繁簡分流效能遇瓶頸

為保證法院辦案效率與質(zhì)量兼具，繁簡分流最理想的情況應(yīng)是將大多數(shù)簡案化解在“前臺(tái)”速裁庭處，而將少部分繁案移送“后臺(tái)”各庭，進(jìn)行“簡多繁少”“簡短繁長”的分流，使案件的數(shù)量與審理時(shí)間達(dá)到平衡。從現(xiàn)實(shí)情況看，繁簡分流與訴源治理本身具有緩解案多人少壓力的效能，但由于案件數(shù)量逐年急速上升，簡案團(tuán)隊(duì)和繁案團(tuán)隊(duì)的辦案能力目前均已到達(dá)極限。以S 法院為例，其案件80%為簡案，而承擔(dān)簡案的立案庭工作具有復(fù)合性，除立案外，還要匯集“速裁團(tuán)隊(duì)”負(fù)責(zé)繁簡分流和簡案審理，同時(shí)需承擔(dān)信訪接待處理、司法確認(rèn)以及訴訟服務(wù)。從“速裁團(tuán)隊(duì)”辦案數(shù)據(jù)來看，S 法院某立案庭速裁團(tuán)隊(duì)含庭長共計(jì)6 人，2020年人均辦案量約為1000 件，但2021年由于疫情好轉(zhuǎn)，辦案數(shù)量比2020年幾乎增加了一倍。截至2021年11月23日，該團(tuán)隊(duì)前臺(tái)的簡案人均辦案量已經(jīng)接近2000 件，而S 法院全年所有“速裁團(tuán)隊(duì)”（共6 隊(duì)）估計(jì)需要辦理的簡案也已達(dá)到1 萬件。據(jù)S 法院辦理簡案的法官提道：“即使速裁團(tuán)隊(duì)已經(jīng)辦理的案件為1 萬件，但后臺(tái)民事法官辦理的案件仍然存在‘簡普繁’共存的特征，他們?nèi)孕柁k600-700 件案子。”這種情況的出現(xiàn)與訴前調(diào)解時(shí)限較短，大量簡案超期歸至“后臺(tái)”極具關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致簡案與繁案團(tuán)隊(duì)人均辦案數(shù)極高。

2.“新興案件”涌入帶來立案管轄難題

此處“新興”并不是案件內(nèi)容或種類的新穎，而是當(dāng)事人立案行為以及選擇管轄法院的新穎，目前有大量類似案件尤其是住所地為東南沿海的當(dāng)事人“選擇”在C市基層法院立案。以真實(shí)發(fā)生的案件為例，2020年四川省某基層法院受理的P2P 網(wǎng)貸案件，其中原告注冊(cè)地位于上海，被告住所基本為江浙一帶，但原被告的合同簽訂地在該基層法院管轄范圍，因而原告尋求該基層法院立案。由于“跨省”取證存證存在巨大時(shí)間成本，該基層法院認(rèn)為該案最適宜的立案管轄法院應(yīng)為原告住所地或被告住所地，這一管轄權(quán)爭議上報(bào)至中院與高院，兩個(gè)上級(jí)法院均認(rèn)為由涉案企業(yè)所在地法院管轄效果最佳，但爭議仍未解決，最終報(bào)最高人民法院確定。部分當(dāng)事人或律師通過裁判文書網(wǎng)或者案例研究各基層法院的裁判尺度和裁判傾向，通過在意定的“轄區(qū)”簽約并約定合同簽訂地管轄的方式針對(duì)性選擇管轄法院。由此可見，其他地區(qū)不受理，當(dāng)事人便會(huì)專門選擇容易受案的法院“履行合同相關(guān)內(nèi)容”或者簽訂合同，長此以往，便會(huì)出現(xiàn)某些基層法院該類案件大量涌入的情形。

3.“送達(dá)難”及舊存案件“一延再延”問題嚴(yán)重影響法院年終結(jié)案

首先，筆者在C 市各基層法院得知，影響案件不能及時(shí)審結(jié)的主要因素即為“送達(dá)不力”。一方面，被告下落不明的情況較常見。受送達(dá)人地址不確定、地址經(jīng)常變動(dòng)、系流動(dòng)人口等因素共同致使基層法院形成所謂的“長期未結(jié)案”，由于被告下落不明會(huì)導(dǎo)致多次公告送達(dá)，若這類案件在年終進(jìn)入，更是無法按期審結(jié)。另一方面，在我國，送達(dá)是法院的一項(xiàng)任務(wù)與工作，與我國送達(dá)制度恰恰相反的是，美國法院職權(quán)送達(dá)較當(dāng)事人送達(dá)的比重低，當(dāng)事人具有較強(qiáng)能動(dòng)性?！?〕《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第4 條(c)款第2 項(xiàng)規(guī)定：“送達(dá)可以由至少已達(dá)18 歲且不是當(dāng)事人的任何人完成?！?第4 條(c)款第3 項(xiàng)規(guī)定：“當(dāng)原告要求事務(wù)官送達(dá)訴訟書狀時(shí)事務(wù)官可以送達(dá)，且在涉及罕見的特殊類型的案件時(shí)，事務(wù)官才必須送達(dá)文書。” 第4 條(m)款規(guī)定：“給予原告自登記后的120 天時(shí)限向被告送達(dá)訴訟書狀，如果送達(dá)沒有在該期間完成，除非原告能說明造成耽誤的正當(dāng)理由，否則案件將不影響實(shí)體權(quán)利的被撤銷?！庇捎谀壳拔覈ㄔ簽橹饕八瓦_(dá)人”，因此為解決“送達(dá)難”問題，應(yīng)考慮是否能夠建立“當(dāng)事人或律師輔助送達(dá)制度”。其次，從C 市各基層法院存有“一年以上未結(jié)”案件和已結(jié)的“一年以上長期未結(jié)案”的審理周期來看，某些繁案因“庭外和解、調(diào)查取證而不計(jì)入審限”和“延長審限”導(dǎo)致案件處理延遲的情況較為普遍，真正通過院長審批而延期審理的案件只是極少數(shù)。法律中對(duì)于可以延期審理的情形規(guī)定并不完善，因而實(shí)踐中難免面臨“無法可依”的情狀，延期審理具有一定隨意性，甚至存在“一延再延”的現(xiàn)象。

四、法院年終受案問題產(chǎn)生原因及對(duì)策

（一）立案與結(jié)案指標(biāo)考核欠缺科學(xué)性，亟須探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的科學(xué)化考核

對(duì)于基層法院來說每年都有結(jié)案率的指標(biāo)考核，C 市從2019年至2021年結(jié)案率要求分別為87%、92%與95%，僅從數(shù)字上看，指標(biāo)逐年上升、層層加碼。以S 法院為例，截至2021年11月23日，其已結(jié)案數(shù)量為32640 件，該法院共有員額法官62 名，人均結(jié)案數(shù)為526 件。但結(jié)案率數(shù)據(jù)在C 市中心城區(qū)7 個(gè)基層法院排到第5 位，若全市所有區(qū)拉通排名，S 法院只能排到倒數(shù)第4 位，這種情況與結(jié)案率指標(biāo)考核極具關(guān)聯(lián)。因此S 法院最后一季度的立案率往往呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這種現(xiàn)象造成的后果就是結(jié)案率的“分母”快速增加，但“分子”卻在按照正常結(jié)案速度勻速增加，變相導(dǎo)致結(jié)案率在最后一季度被大幅度拉低。

結(jié)合表6，以民事審判每個(gè)月的結(jié)案數(shù)量為例，在民事法官員額數(shù)固定以及合理變動(dòng)的情況下，每月的結(jié)案數(shù)量并沒有產(chǎn)生極大的波動(dòng)，這實(shí)際上從側(cè)面反映了員額法官的辦案能力“上限”問題。如果機(jī)械性地按照95%這一極高的分?jǐn)?shù)要求法官結(jié)案，那么法官手中案件量會(huì)逐漸增多，導(dǎo)致法官“流水線式”的辦案。由此可見，在立案率沒有減速的情況下要求極高的結(jié)案率顯然不符合辦案規(guī)律，為滿足考核的唯指標(biāo)論需要被反思。關(guān)于立案率與結(jié)案率的考核應(yīng)當(dāng)結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H受理案件的能力與數(shù)量，分析法官“上限”并賦予其具有彈性的辦案空間。

表6 S法院2021年1-11月民事案件每月結(jié)案數(shù)量總覽

為使得法院立案與結(jié)案在數(shù)量與質(zhì)量上均有保證，就必須賦予基層法官“彈跳摸高”的空間，激發(fā)其積極性。第一，避免“唯比率論”的考核態(tài)度。需注意各個(gè)法院本身的案件數(shù)量與法官的承辦數(shù)量、結(jié)案數(shù)量，避免有的法官雖然結(jié)案數(shù)極高卻因結(jié)案率低被通報(bào)批評(píng)?！皩徟泄芾聿块T應(yīng)充分利用司法大數(shù)據(jù)的強(qiáng)大功能，少作‘成績單’，多制‘體檢表’，充分尊重審判規(guī)律，讓辦好案、多辦案的法官獲得應(yīng)有的尊重?！薄?〕蘇洋：《立案登記制的成功實(shí)施具里程碑意義》，載《人民法院報(bào)》2018年10月28日第2 版。第二，科學(xué)統(tǒng)籌不同基層法院案件數(shù)量，將各個(gè)法院結(jié)案率依照該法院法官“能力上限”合理劃分。除此之外，降低受案量較多法院的結(jié)案率，提高受案量較少法院的結(jié)案率，將“幅度考核”納入考量。第三，關(guān)注法官“個(gè)體”辦案能力，將“異動(dòng)”指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注。不能簡單地利用數(shù)字“一刀切”，更不能將是否“達(dá)標(biāo)”作為考量法官是否稱職的唯一標(biāo)準(zhǔn)。比如某法官辦案能力為一段時(shí)間可結(jié)300-400 件案件，而后突然只結(jié)了200 件，這時(shí)則需要考察這些案件是否具有特殊性，是否是管理監(jiān)督不到位，是否需要監(jiān)督通報(bào)等。第四，將年終平均結(jié)案率考核方式改為年終審限內(nèi)結(jié)案率考核方式。對(duì)法官進(jìn)行法定審限內(nèi)結(jié)案數(shù)量與未結(jié)案數(shù)量的比例考核，年終立案沒有到審限的未結(jié)案件不在考核的范圍之列，并將“在年終考核期屆滿前依法不能審理終結(jié)的案件”排除。具體而言，則包括“依法中止審理在考核期屆滿前未繼續(xù)審理的案件”“依法缺席審理需公告送達(dá)且開庭日期在考核期屆滿后的案件”以及“對(duì)外委托司法鑒定且鑒定結(jié)論在考核期屆滿前未作出的案件”等，由于年終考核期限屆滿之前新收或新受理的案件按照訴訟程序規(guī)定本身需要一定時(shí)間，對(duì)此類案件就應(yīng)予以排除，并在下期新設(shè)“年終排除案件”的監(jiān)督考核。

（二）受案量與辦案人員數(shù)量配置失衡，法官配置應(yīng)“以案定額”

以民事案件為例，S 法院從事民事審判的員額法官共有31 人，但是2021年民事案件總受案量已達(dá)到25507 件，這意味著每一個(gè)法官應(yīng)辦理案件數(shù)為823 件，收案量已成為繁簡分流機(jī)制難以承受之重。具體而言，截至2021年11月23日，R 法院總受案量已率先突破50000 件，M 法院也已突破45000 件，C 市所有基層法院平均漲幅為去年案件數(shù)的40%，其中漲幅最高的法院為120%，在一圈層；漲幅最低的法院為4%，在三圈層。

如表7 所示，S 法院員額法官僅比N 區(qū)多12 人，受案量卻約為N 法院2 倍。而N 法院員額法官數(shù)量約為A 法院法官數(shù)量的2 倍多，受案量卻多了至少6 倍。C市其他各基層法院均不同程度上面臨著員額法官數(shù)量與法院案件數(shù)量分配不均的實(shí)際問題，在這樣一種情況下，我們則需要切實(shí)地考量這種案件與員額法官數(shù)量不相匹配所帶來的矛盾。筆者調(diào)研時(shí)得知，S 法院在現(xiàn)有員額法官不足以應(yīng)對(duì)較高的案件數(shù)量時(shí)，曾向其他地區(qū)或圈層的法院請(qǐng)求臨時(shí)借調(diào)法官，這種措施確實(shí)緩解了一部分案件帶來的壓力，但同時(shí)也帶來一些問題。第一，被調(diào)來的員額法官可能由于地域、工作和業(yè)務(wù)上的不熟練而造成改判率的上升；第二，這種本身帶有“司法短工”性質(zhì)的借調(diào)本來不符合長期適用的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，有必要充分考慮不同圈層乃至不同的基層法院在本區(qū)域內(nèi)的案件數(shù)量以及案件增長趨勢(shì)，以這種客觀規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)分配員額法官的數(shù)量，保證各法院的員額法官數(shù)量與案件數(shù)量在結(jié)案比率上達(dá)到平衡。

表7 2021年C 市各圈層法院抽樣員額法官數(shù)量與受案量概覽

（三）訴前調(diào)解時(shí)限設(shè)置欠缺法律依據(jù)，對(duì)此應(yīng)由民事訴訟法明確規(guī)定

首先，訴前調(diào)解時(shí)限的設(shè)置欠缺明確的法律規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第8 條的規(guī)定，“訴訟和仲裁制度”只能制定法律，現(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）并沒有關(guān)于“調(diào)解時(shí)限”的專門規(guī)定，調(diào)解作為“訴源治理”的重要內(nèi)容是人民法院審結(jié)案件的方式之一，顯然需要由法律來設(shè)置時(shí)限。目前C 市各基層法院正在適用的“訴前調(diào)解時(shí)限”依據(jù)是2020年2月10日《最高人民法院關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見》與2021年3月16日《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于民事訴前調(diào)解工作的暫行規(guī)定》，尚不屬于“法律”層級(jí)。

其次，現(xiàn)有的訴前調(diào)解時(shí)限缺乏現(xiàn)實(shí)考量。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見》第10 條規(guī)定，先行調(diào)解期限為30日?！端拇ㄊ「呒?jí)人民法院關(guān)于民事訴前調(diào)解工作的暫行規(guī)定》第7 條也對(duì)調(diào)解期限有所規(guī)定，除了規(guī)定一個(gè)月期限外，還規(guī)定若需要延長，各方當(dāng)事人書面同意的，可以適當(dāng)延長，但最長不能超過兩個(gè)月?！?〕《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于民事訴前調(diào)解工作的暫行規(guī)定》第7 條規(guī)定：“訴前調(diào)解程序期限為一個(gè)月，超過該期限未達(dá)成調(diào)解協(xié)議且無法律法規(guī)及最高人民法院規(guī)定的合理理由的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案。各方當(dāng)事人書面同意延長的，可以適當(dāng)延長，但最長不得超過兩個(gè)月?！痹趯?shí)踐中，大量的離婚案件或需要鑒定、評(píng)估的民事案件還需經(jīng)過30 天“離婚冷靜期”或等待期，基于此，關(guān)于訴前調(diào)解時(shí)限的設(shè)計(jì)仍需仔細(xì)斟酌。筆者建議，在《民事訴訟法》或最高人民法院的司法解釋中增設(shè)訴前先行調(diào)解的相應(yīng)條款，以45日為一般原則，對(duì)于存在特殊事由需要延長的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以適當(dāng)延長調(diào)解期限，但調(diào)解時(shí)間的上限不得超過“審判期限”。期限屆滿未能達(dá)成調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法轉(zhuǎn)入訴訟程序，防止訴前調(diào)解成為壓案不立的托詞。

（四）新興案件尋求“首例判決”，對(duì)其立案應(yīng)遵循“適宜性”

“首例判決”是某種案件可立、可審、可判的標(biāo)志，在法律無明確規(guī)定的時(shí)候能夠起到重要作用。以上文提到的“P2P”“金融糾紛”等案件為例，只要案件進(jìn)入立案環(huán)節(jié)，那么隨即會(huì)涌入大量類似案件。據(jù)審理“P2P”案件的法官透露，該案被最高人民法院指定管轄后，他們隨即向原告了解可能由其產(chǎn)生的“類案”數(shù)量，原告坦言有上千件。由此可見，在該類案件管轄并不明確的情況下，大概率會(huì)導(dǎo)致具有管轄權(quán)的基層法院之間的惡性“管轄糾紛”加劇。對(duì)此，在選擇立案基層法院時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“適宜性”，即“新興案件”適宜讓便于取證與存證的原被告所在地管轄。

（五）關(guān)注送達(dá)難問題，規(guī)制延期審理并反思審期“單一性”

首先，對(duì)于送達(dá)難問題的緩解，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建推行以法院依職權(quán)送達(dá)為主，以當(dāng)事人送達(dá)為輔的送達(dá)制度。原告屬于案件主要參與者，應(yīng)訴積極性較高，還能降低“惡意訴訟”的概率，避免原告只提供一份身份證地址信息的情形。除此之外，委托律師往往代表著原告方當(dāng)事人的訴訟利益，受委托人的要求，同樣也可以作為送達(dá)的輔助人員，幫助法院完成送達(dá)工作。需要注意的是，“法律不強(qiáng)人所難”，若當(dāng)事人有證據(jù)證明不能送達(dá)，則送達(dá)方式即應(yīng)轉(zhuǎn)為公告送達(dá)，以保證當(dāng)事人不因送達(dá)問題投訴無門。

其次，對(duì)于審判期限延期理由的“模糊性”應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。《民事訴訟法》第152條與第183條中有關(guān)于需要延長審限的“特殊情況”究竟是什么情形，應(yīng)參照什么標(biāo)準(zhǔn)，無論是法律還是司法解釋，都未能作出比較明確具體的規(guī)定，而據(jù)對(duì)報(bào)請(qǐng)延長審限的案件進(jìn)行調(diào)查看，報(bào)請(qǐng)延長審限的理由多數(shù)為“案情重大復(fù)雜”，而極少寫明具體理由。因此，有必要將模糊的延期理由予以規(guī)制，明確特殊情形、在報(bào)請(qǐng)案情重大復(fù)雜時(shí)用書面方式解釋清晰，除此之外，還應(yīng)當(dāng)將延長申請(qǐng)的通過條件予以嚴(yán)格限制。

最后，增加細(xì)化完善民事訴訟程序?qū)徖砥谙薜囊?guī)定。例如目前《民事訴訟法》第152 條關(guān)于“一審適用普通程序的審理期限”規(guī)定中所呈現(xiàn)出的“單一性”值得反思，應(yīng)當(dāng)將“繁案、簡案”按其案件特點(diǎn)在審限上作出區(qū)分，并將“受理法院級(jí)別”“審判組織類型”等作為考量因素作多樣化規(guī)定，而非僅考慮“一審、普通程序”兩個(gè)因素均統(tǒng)一為6 個(gè)月。