多層級行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估與管理
——以廣州市為例

王進 李明光

（廣州市環(huán)境保護科學研究院 廣東廣州 510620）

0 引言

2018 年，為加強和推進行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估工作，原環(huán)境保護部發(fā)布了《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》（環(huán)辦應(yīng)急〔2018〕9 號），并要求將評估作為行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案編制的基礎(chǔ)工作［1］，解決了以往在行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境風險評估中存在的評估指標體系不統(tǒng)一等問題［2-3］。依據(jù)評估推薦方法，各地陸續(xù)開展行政區(qū)域環(huán)境風險評估工作，但多數(shù)直接選取重點風險源所在的區(qū)縣等小范圍區(qū)域［4-6］或分行業(yè)［7-9］開展評估，往往缺乏對區(qū)域整體的突發(fā)環(huán)境事件風險水平的評估，容易遺漏風險熱點區(qū)域；評估方法主要選擇網(wǎng)格化分析法［10-12］，對重點風險區(qū)域與重點管控對象以及突發(fā)環(huán)境風險情景不夠明確，容易導致突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案針對性和操作性不強等問題，不利于從區(qū)域整體控制突發(fā)環(huán)境風險和突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置。

本研究主要依據(jù) 《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》，建立市、區(qū)、街鎮(zhèn)等多層級行政區(qū)域環(huán)境風險評估指標體系，通過調(diào)查環(huán)境風險源強度、環(huán)境風險受體脆弱性和環(huán)境風險防控與應(yīng)急能力等內(nèi)容，實現(xiàn)全方位、多層級的綜合評估，并提出分級分區(qū)的管控對策措施，為區(qū)域突發(fā)環(huán)境風險整體控制提供依據(jù)。

1 多層級行政區(qū)域環(huán)境風險評估技術(shù)方法

1.1 評估方法

根據(jù)《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》及相關(guān)技術(shù)導則要求，采用按照綜合指數(shù)評估方法。指數(shù)法主要對區(qū)域環(huán)境風險進行宏觀、全局把握，得出風險總體水平，是一種自上而下的方法，適用于受跨界影響較大或大尺度區(qū)域環(huán)境風險分析，優(yōu)點是操作相對簡單，大部分評估指標能夠按市、區(qū)、街鎮(zhèn)等不同層級行政區(qū)域的統(tǒng)計口徑收集數(shù)據(jù)。

1.2 指標體系

目標層為行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險。指標層包括環(huán)境風險源強度（S）、環(huán)境風險受體脆弱性（V）和環(huán)境風險防控與應(yīng)急能力（M），每個指標層分別從水、行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險指標體系大氣、綜合3 個角度進行評估，分別設(shè)置28 個不同的評估指數(shù)及其權(quán)重。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性、統(tǒng)計口徑最終確定市、區(qū)、街鎮(zhèn)多層級評價的具體指數(shù)，見表1。

表1 行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險指標體系

1.3 區(qū)域綜合環(huán)境風險指數(shù)

根據(jù)《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》相關(guān)要求，采用環(huán)境風險指數(shù)計算法，計算環(huán)境風險源強度指數(shù)（S）、環(huán)境風險受體脆弱性指數(shù)（V）、環(huán)境風險防控與應(yīng)急能力指數(shù)（M）各項指標，打分后求和，最終計算得出指數(shù)值（R）。

區(qū)域環(huán)境風險指數(shù)的分級詳見表2。

表2 行政區(qū)域環(huán)境風險等級分級

2 廣州市多層級風險評估案例分析

本次評估主要依據(jù) 《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》，以2019 年為調(diào)查基準年，調(diào)查環(huán)境風險源強度、環(huán)境風險受體脆弱性和環(huán)境風險防控與應(yīng)急能力等內(nèi)容。以環(huán)境風險指數(shù)計算法，選取廣州市為評估區(qū)域，再往下分出2 層評估子區(qū)域，分別以廣州市、市屬11 個行政區(qū)和167 個街鎮(zhèn)作為評估區(qū)域。

2.1 廣州市評估結(jié)果

廣州市水環(huán)境風險指數(shù)值為47，屬于較高風險水平；大氣環(huán)境風險指數(shù)值為51，屬于高風險水平；綜合環(huán)境風險指數(shù)值為54，屬于高風險水平。廣州市環(huán)境風險源強度S 分值依次為：大氣（70）＞綜合（55）＞水（52）；廣州市環(huán)境風險受體脆弱性V 分值依次為：綜合（68）＞水（65）＞大氣（39）；廣州市環(huán)境風險防控與應(yīng)急能力M 分值依次為：大氣（48）＞綜合（42）＞水（31）。可以發(fā)現(xiàn)，水環(huán)境風險呈現(xiàn)風險源強度中、受體脆弱性高、應(yīng)急管理較強的特征；大氣環(huán)境風險呈現(xiàn)風險源強度高、受體脆弱性中、應(yīng)急管理相對較弱的特征。

2.2 廣州市各區(qū)評估結(jié)果

綜合環(huán)境評估結(jié)果表明，全市各區(qū)以較高風險為主，占比72.7%；其次是高風險的區(qū)，占比27.3%，分別為番禺、增城、白云3 個區(qū)；沒有中風險、低風險的區(qū)。水環(huán)境評估結(jié)果表明，全市各區(qū)以較高風險為主，占比45.5%；其次是中風險的區(qū)，占比36.4%；再次為低風險的區(qū)，占比18.2%；沒有高風險的區(qū)。大氣環(huán)境評估結(jié)果表明，全市各區(qū)以較高風險為主，占比63.6%；其次是高風險的區(qū)，占比27.3%；再次是中風險的區(qū)，占比9.1%；沒有低風險的區(qū)。同時出現(xiàn)2 項高風險的區(qū)有2 個：番禺、增城。只出現(xiàn)1 項高風險的區(qū)有2 個：白云、黃埔。詳見圖1。

圖1 廣州市各區(qū)環(huán)境風險等級圖

2.3 廣州市各街道評估結(jié)果

全市各街鎮(zhèn)的綜合環(huán)境風險以較高風險為主（92 個，占55.1%）；其次是中風險的街鎮(zhèn)（75 個，占44.9%）；沒有高風險、低風險的街鎮(zhèn)。全市各街鎮(zhèn)的水環(huán)境風險以低風險為主（91個，占54.5%）；其次是中風險的街鎮(zhèn)（62 個，占37.1%）；再次為較高風險的街鎮(zhèn)（14 個，占8.4%）；沒有高風險的街鎮(zhèn)。全市各街鎮(zhèn)的大氣環(huán)境風險以中風險為主（89 個，占53.3%）；其次是較高風險的街鎮(zhèn)（66 個，占39.5%）；再次為高風險的街鎮(zhèn)（12個，占7.2%）；沒有低風險的街鎮(zhèn)，詳見圖2。

圖2 廣州市各街鎮(zhèn)環(huán)境風險等級圖

2.4 重點管控區(qū)域識別結(jié)果

結(jié)合近五年廣州市已發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件分布圖和本次評估結(jié)果，從區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)、園區(qū)、道路等角度，識別、篩選出環(huán)境風險管控區(qū)域：黃埔永和云埔夏港、增城新塘、增城石灘、番禺沙灣、南沙小虎島5 個環(huán)境風險熱點區(qū)域；化學原料和化學制品制造業(yè)等12 個重點管控行業(yè)；中國石化銷售有限公司廣東石油分公司等145 個重點管控企業(yè)；廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)園區(qū)等14 個重點管控園區(qū)；北二環(huán)高速等20 條?；愤\輸?shù)缆贰Ｔ斠妶D3 和圖4。

圖3 2015—2019 年廣州市突發(fā)環(huán)境事件分布圖

圖4 廣州市環(huán)境風險“熱點”區(qū)域識別圖

2.5 典型情景篩選結(jié)果

情景篩選分為事件類型篩選和發(fā)生區(qū)域篩選，兩者組合成為典型情景。事件類型篩選時，梳理近五年已發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件類型，以經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件類型作為典型類型。發(fā)生區(qū)域篩選時，結(jié)合環(huán)境風險識別和環(huán)境風險分析結(jié)果，以環(huán)境風險熱點區(qū)域作為典型區(qū)域，從中篩選出重點關(guān)注的環(huán)境風險受體及其周邊的環(huán)境風險源，詳見表3。

表3 典型突發(fā)環(huán)境事件情景

3 環(huán)境風險管理措施建議

3.1 控制區(qū)域整體風險

健全應(yīng)急組織體系。設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)，建立完整的環(huán)境應(yīng)急管理體系，包括區(qū)政府、街鎮(zhèn)政府、工業(yè)園區(qū)管委會三級。按照屬地管理原則，在市、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責組織落實本行政區(qū)域內(nèi)的各項應(yīng)急管理工作。

提高環(huán)境風險源準入條件。將企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件分級結(jié)果納入行業(yè)準入政策體系，主要包括風險評估等級和風險物質(zhì)數(shù)量與臨界量比值（Q）。

優(yōu)化環(huán)境風險源規(guī)劃布局，降低區(qū)域環(huán)境風險。重點考慮全市環(huán)境風險，開展市級層面規(guī)劃，科學布局新建工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊。嚴格控制園區(qū)內(nèi)居住用地規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)模和布局。

評估并控制風險值。定期評估行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險。高風險區(qū)域嚴格按照至少每三年評估一次的要求進行評估，根據(jù)評估值控制整體風險；低風險區(qū)域隨應(yīng)急預案修訂進度適時開展評估，根據(jù)原應(yīng)急預案中的評估值可適當提高修訂后應(yīng)急預案中的評估值。

3.2 加強日常監(jiān)管

加強環(huán)境應(yīng)急監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)。要求各地根據(jù)所在區(qū)風險等級適當超出《全國環(huán)保部門環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)標準》建設(shè)環(huán)境應(yīng)急專門機構(gòu)或部門，增加環(huán)境風險熱點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境部門環(huán)境應(yīng)急管理人員以及環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測人員配備。研究提出環(huán)境風險防控各相關(guān)部門責任清單建議，依據(jù)職責劃分部門責任分工，推動環(huán)境風險防控措施真正落實。

督促企業(yè)備案，做好評審把關(guān)。落實企業(yè)環(huán)境風險評估與環(huán)境應(yīng)急預案備案管理，加強危險化學品運輸單位的應(yīng)急預案備案，充分利用第二次全國污染源普查結(jié)果，認真梳理更新應(yīng)當依法進行環(huán)境應(yīng)急預案備案的企業(yè)名錄，分批次對外公開并通知企業(yè)按規(guī)定開展應(yīng)急預案備案。環(huán)境應(yīng)急管理部門、生態(tài)環(huán)境部門提前對企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案編寫質(zhì)量進行把關(guān)。

持續(xù)開展隱患排查整治，督促企業(yè)自查。根據(jù)環(huán)境應(yīng)急管理工作重點、薄弱環(huán)節(jié)和重點管控清單，分級、分區(qū)域、分行業(yè)、分期制訂計劃，組織開展專項環(huán)境風險隱患排查檢查抽查行動，同時督促企事業(yè)單位開展自查。執(zhí)法人員檢查及企事業(yè)單位自查發(fā)現(xiàn)的隱患、整治情況應(yīng)及時錄入信息平臺，將隱患情況推送給環(huán)境應(yīng)急部門督促整治，實現(xiàn)線上隱患整治動態(tài)監(jiān)管。

3.3 加強監(jiān)測預警

建立加強區(qū)域、部門的環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動合作機制。市、區(qū)級生態(tài)環(huán)境部門主動聯(lián)系上游及水利部門推動建立聯(lián)動合作機制，建立協(xié)作制度、加強研判預警、科學攔污控污、強化信息通報、實施聯(lián)合監(jiān)測、協(xié)同污染處置、做好糾紛調(diào)處、落實基礎(chǔ)保障。加強跨部門環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動合作機制，應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后需要應(yīng)急救援、可能由消防廢水引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件。

加強企業(yè)環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管。將突發(fā)環(huán)境事件風險熱點區(qū)域高風險企業(yè)納入企業(yè)自行監(jiān)測和各級環(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測的管理范圍。企業(yè)應(yīng)加強監(jiān)測能力。暫時不具備條件的，要求其委托相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展監(jiān)測。各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)加大對重點管控企業(yè)化學品環(huán)境管理工作的監(jiān)督檢查力度。

加強大氣監(jiān)測預警能力建設(shè)。對易引發(fā)突發(fā)性環(huán)境污染事故的場所安裝相應(yīng)的監(jiān)測和預警裝置，并建立濃度報警機制。對于有條件的工業(yè)園區(qū)、聚集區(qū)，可在園區(qū)周邊建設(shè)大氣監(jiān)控預警設(shè)施及研判平臺，加強重點環(huán)境風險企業(yè)、涉及有毒有害氣體以及危險化學品風險源的監(jiān)控。

加強重要水體監(jiān)測。區(qū)別于已建設(shè)的水質(zhì)自動監(jiān)測站點，在重點管控區(qū)域的重要水體設(shè)置常規(guī)的水環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測站點。比如在污水處理設(shè)施排放口、排污單位污水（雨水、清凈下水）排污口、經(jīng)常發(fā)生翻車（船）事故的道路、橋梁和?；愤\輸碼頭下游溝、渠、支流等臨近斷面、兩條支流回合斷面以及水源地直接連接水體設(shè)立水環(huán)境預警監(jiān)測斷面。

3.4 提高應(yīng)急處置能力

優(yōu)化應(yīng)急物資庫布局。市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門依托借助具備穩(wěn)定供應(yīng)和應(yīng)急保障能力的大型企業(yè)建立環(huán)境應(yīng)急物資儲備庫，或向本級政府申請或建議在敏感區(qū)域、關(guān)鍵部位儲備必備的環(huán)境應(yīng)急物資，縮短應(yīng)急物資快速抵達現(xiàn)場時間。建議進一步利用環(huán)境應(yīng)急資源信息數(shù)據(jù)庫，建設(shè)區(qū)域環(huán)境應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，提高區(qū)域綜合保障能力。

加強環(huán)境應(yīng)急處置工程建設(shè)，發(fā)展多種環(huán)境應(yīng)急處置手段。完善地表水體閘壩建設(shè)，逐河調(diào)查掌握水文、閘壩、流域環(huán)境風險等基本信息，加強污染物攔截能力；加強應(yīng)急工程、防護工程和水源地取水口應(yīng)急工程建設(shè)，構(gòu)建“三級”應(yīng)急防控體系；按要求建設(shè)、定期檢查維護危險化學品運輸?shù)缆泛蜆蛄簩Я鞑邸?yīng)急池等應(yīng)急防護設(shè)施。

加強應(yīng)急處置隊伍建設(shè)。采用簽署協(xié)議等方式安排區(qū)政府、街鎮(zhèn)政府、工業(yè)園區(qū)管委會等安排領(lǐng)導AB 角帶班和24 h值守，要求準備及出動時間控制在15 min～20 min 以內(nèi)，快速抵達現(xiàn)場時間控制在30 min～50 min 以內(nèi)。

區(qū)政府應(yīng)制定和完善各類應(yīng)急預案操作手冊和演練指南，根據(jù)管控分級定期開展突發(fā)環(huán)境事件培訓和演練。同時應(yīng)督促企業(yè)定期開展環(huán)境應(yīng)急培訓，加大對交通事故類、安全生產(chǎn)類突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預案演練頻次和力度，提高預案的操作性和有效性，爭取建立“一專多能”的救援隊伍，切實提高環(huán)境應(yīng)急救援能力。

環(huán)境應(yīng)急管理部門應(yīng)編寫針對不同行業(yè)的危險化學品環(huán)境風險防控、應(yīng)急處置和安全自救宣傳手冊，廣泛開展應(yīng)急宣傳教育，普及化學品風險預防、避險、自救、互救、減災等知識和技能。