鐵嶺市本級部門預(yù)算改革情況存在問題及建議

尹素杰 鐵嶺公共資產(chǎn)投資運(yùn)營集團(tuán)有限公司

一、市本級部門預(yù)算管理改革成效

十九年來，部門預(yù)算改革成績顯著，特別是在框架和細(xì)節(jié)上，市財政局通過不斷改進(jìn)預(yù)算編制的形式、方法和內(nèi)容，逐步擴(kuò)大預(yù)算編制范圍，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，使預(yù)算保障程度及財政資金使用效率得到了進(jìn)一步提高。改革后的市本級部門預(yù)算編制更加準(zhǔn)確，預(yù)算編報更加規(guī)范，經(jīng)費(fèi)保障程度更加提高，預(yù)算信息更加公開透明，突出表現(xiàn)在以下方面：

（一）建立了項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系

為充分發(fā)揮支出定額標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用，2015年，我市初步建立了項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來，為了落實(shí)十九大關(guān)于建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的預(yù)算支出要求，我們不斷推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立定額標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。經(jīng)過多年反復(fù)研究、論證、調(diào)整和完善，形成了涵蓋人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、布展類、印刷類、行政政法類、教育類、社會保障類等31類1300余條定額標(biāo)準(zhǔn)。為了提高定額標(biāo)準(zhǔn)的約束性，我們要求市直各部門在編制項目支出預(yù)算時，嚴(yán)格按照定額標(biāo)準(zhǔn)編制，不得突破上限。

（二）實(shí)行了全面的部門綜合預(yù)算管理

部門預(yù)算改革增強(qiáng)了部門預(yù)算的完整性，改變了傳統(tǒng)預(yù)算只反映預(yù)算內(nèi)收支、大量預(yù)算外資金游離在監(jiān)管之外的狀況，做到了“一個部門一本預(yù)算”。經(jīng)過多年改革，我市實(shí)行了全面綜合預(yù)算管理，將財政撥款、納入預(yù)算或?qū)艄芾淼男姓聵I(yè)性收費(fèi)等收入、納入政府性基金預(yù)算管理收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入等各類不同性質(zhì)的資金全部納入預(yù)算安排，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌安排、綜合平衡。至此，預(yù)算單位所有收入全部納入預(yù)算管理。不但提高了預(yù)算的綜合性、完整性，也提高了預(yù)算的透明度，增強(qiáng)公正性和規(guī)范性。

（三）規(guī)范了部門預(yù)算編制的基本方法

部門預(yù)算改革改變了以往按預(yù)算收支科目編制“功能預(yù)算”、根據(jù)政府的職能和經(jīng)費(fèi)性質(zhì)對開支加以分類編制的方式，建立了部門預(yù)算編制的基本模式。將部門支出劃分為基本支出和項目支出兩部分?；局С霭ㄈ藛T經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)兩部分，其中，人員經(jīng)費(fèi)采取據(jù)實(shí)編制方式，公用經(jīng)費(fèi)采取定員定額編制方式。我省還建立了與財力水平相適應(yīng)的分類分檔公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。項目支出預(yù)算編制實(shí)行項目庫管理，按照國家和省有關(guān)方針政策，依據(jù)零基預(yù)算原則，對項目輕重緩急進(jìn)行排序，并結(jié)合年度財力狀況和項目排序，編制下一年度項目支出計劃。

（四）強(qiáng)化了各項財政資金運(yùn)用

近年來，在國家減稅降費(fèi)等一系列政策導(dǎo)致收入增速放緩，養(yǎng)老金支出、債務(wù)還本付息支出等方面剛性支出壓力較大，財政收支矛盾突出的情況下，我們采取了統(tǒng)籌上級專項資金置換財力、跨部門整合升級專項資金等方式，保障重點(diǎn)支出。

（五）實(shí)施了全過程預(yù)算績效管理

2005年，我市開始實(shí)施部門預(yù)算績效評價；2011年，大力推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理；截至目前，我市已經(jīng)建立起較為完善的全過程預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算項目績效目標(biāo)編制全覆蓋、全批復(fù)、全公開，在做實(shí)績效評價、強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用、績效工作整體水平等方面，全省排名一直靠前。

（六）提高了部門預(yù)算信息公開力度

2013年，我市開始實(shí)施部門預(yù)算信息公開。作為一項常規(guī)工作，市財政局通過不斷完善報表格式、細(xì)化公開內(nèi)容、加強(qiáng)對重點(diǎn)事項的說明，督促市直各部門按時、保質(zhì)在市政府網(wǎng)站統(tǒng)一平臺和本部門網(wǎng)站上同步公開本部門預(yù)算信息，確保公開的預(yù)算找得到、看得懂、能監(jiān)督，積極主動回應(yīng)社會關(guān)切。截至2020年，除涉密信息外，預(yù)算信息實(shí)現(xiàn)了應(yīng)公開盡公開。從部分公開到應(yīng)公開盡公開，從個別項目公開到批復(fù)所有報表公開，部門預(yù)算信息公開工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)、逐步深入，不僅提高了預(yù)算透明度，打造“陽光政府”，也體現(xiàn)了接受各方監(jiān)督的決心。此項工作我市在全省排名一直處于上游。

二、市本級部門預(yù)算管理存在的問題

隨著《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定的出臺以及我市經(jīng)濟(jì)形勢的變化，對市本級部門預(yù)算管理的科學(xué)性提出了更高的要求，市本級部門預(yù)算管理面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。通過總結(jié)梳理，結(jié)合部門反映的情況，目前市本級部門預(yù)算管理存在問題突出反映在預(yù)算編制流程、編審工作職責(zé)劃分、項目預(yù)算管理等方面。

（一）“兩下一上”流程預(yù)算編制時間短，透明度較低

“兩下一上”的預(yù)算編制方式，即財政部門布置預(yù)算（一下），市直部門報送基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、非稅收入計劃以及項目支出計劃（一上），財政部門編制、審核、匯總、提交人代會審議、批復(fù)預(yù)算（二下），盡管編制時間有所提前及延長，但仍然存在編制時間不合理問題，使得“兩下一上”的編制方式并未發(fā)揮其細(xì)化預(yù)算編制和提高預(yù)算管理水平的作用。具體體現(xiàn)在：第一，部分預(yù)算編審主要環(huán)節(jié)細(xì)化、規(guī)范程度不夠，特別是“一上”和“二下”期間，在確定非稅收入預(yù)算、項目預(yù)算、預(yù)留核增績效工資等事項時，主要通過財政部門與預(yù)算部門溝通，未建立規(guī)范的告知、確認(rèn)程序，容易導(dǎo)致批復(fù)預(yù)算時出現(xiàn)錯、漏、重，一些部門對此多次提出意見。第二，預(yù)算編審工作整體時間較短，預(yù)算編制準(zhǔn)備不夠充分，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性難以保證，與編實(shí)預(yù)算的要求不匹配。

（二）財政代編預(yù)算不利于落實(shí)部門和單位主體責(zé)任

代編預(yù)算的方式，雖然能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)省人力，提升工作效率，但也存在著一些弊端。

1.混淆預(yù)算編制責(zé)任主體。主觀上基層預(yù)算單位財務(wù)人員“等靠要”思想滋生，客觀上代編預(yù)算的方式，導(dǎo)致了預(yù)算單位沒有充分意識到預(yù)算編制的責(zé)任主體作用，財政部門與預(yù)算單位職責(zé)邊界不清。通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)數(shù)量的預(yù)算單位對支出預(yù)算安排不清楚，項目支出用途不明確，出現(xiàn)問題認(rèn)為財政部門預(yù)算安排不合理。

2.預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)。預(yù)算單位對支出預(yù)算的有限了解，造成在預(yù)算執(zhí)行中，基本支出與項目支出列支隨意，支出經(jīng)濟(jì)科目間列支隨意，預(yù)決算差距較大，在一定程度上影響了預(yù)決算公開質(zhì)量。例如，在審核預(yù)算單位2019年度決算時，我們發(fā)現(xiàn)，對于采暖補(bǔ)貼，部分單位按照最新科目要求列支在津貼補(bǔ)貼科目，仍然存在一部分單位未按要求列支在商品服務(wù)支出中采暖費(fèi)科目。

（三）未做實(shí)項目庫，影響項目支出預(yù)算編制質(zhì)量

市本級項目庫建設(shè)，雖然在一定程度上提升了預(yù)算編制的科學(xué)性，但通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，市本級項目支出預(yù)算管理仍存在問題：

1.項目庫建設(shè)未做實(shí)。部分要求只是停留在理論層面，并未落到實(shí)處，與財政廳和市人大關(guān)于“做實(shí)項目庫”的要求還存在一定差距。例如，我們一直要求市直各部門對擬納入項目庫的項目，提前啟動項目研究論證、編制立項、審核評審等工作；沒有納入項目庫的項目一般不安排預(yù)算。但實(shí)際操作中，往往是市直部門將項目支出預(yù)算報送市財政審核后，根據(jù)審核結(jié)果將項目支出預(yù)算錄入項目庫，項目庫并未真正發(fā)揮其約束作用。

2.缺乏統(tǒng)一的項目分類標(biāo)準(zhǔn)。項目分類標(biāo)準(zhǔn)不完善，大都按照業(yè)務(wù)特點(diǎn)和支出功能分類，導(dǎo)致項目數(shù)量多、種類多、組成繁雜，重點(diǎn)不突出。以2020年預(yù)算編制為例，各預(yù)算部門共上報1600余個項目，平均每個部門5個，最多的部門上報項目達(dá)50多個。有的部門沒有對申報的項目進(jìn)行必要的整合，出現(xiàn)同時申報水電費(fèi)等運(yùn)行維護(hù)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象。

3.缺乏完善的項目入庫評審機(jī)制。盡管有關(guān)文件規(guī)定市本級項目支出預(yù)算實(shí)行“先評審后編制”的管理制度，但在實(shí)際工作中，各部門對項目的評審工作未真正開展起來，評審工作大量集中在財政部門，由于人力、時間等問題，評審發(fā)揮作用有限，規(guī)定缺乏硬性約束。

4.缺乏完善的項目審核標(biāo)準(zhǔn)。作為項目審核的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，近年來，項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作逐步放緩，每年制定的定額標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不足，不能適應(yīng)預(yù)算編制工作的需要，項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍需擴(kuò)大。如職稱評審、檔案整理等應(yīng)用較為廣泛的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)仍存在空白；勞務(wù)費(fèi)等定額標(biāo)準(zhǔn)對實(shí)際的指導(dǎo)意義不大；罪犯技術(shù)輔導(dǎo)和要害崗位人員經(jīng)費(fèi)等定額標(biāo)準(zhǔn)較低，與實(shí)際支出存在差異，影響預(yù)算編制可操作性。

三、改進(jìn)和加強(qiáng)市本級部門預(yù)算管理的建議

（一）建立符合精細(xì)化管理需要的預(yù)算編制流程

為有效解決預(yù)算編制時間不合理、預(yù)算數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問題，結(jié)合現(xiàn)行預(yù)算管理工作需要，預(yù)算編制程序調(diào)整為“兩上兩下”，具體流程分為五個階段：“準(zhǔn)備”階段，“一上”階段，“一下”階段、“二上”階段和“二下”階段。

1.“準(zhǔn)備”階段（6-8月）。在準(zhǔn)備階段，市直部門要先對年度預(yù)算已批復(fù)項目進(jìn)行清理，分析哪些項目是一次性的，哪些項目需要繼續(xù)執(zhí)行，哪些項目資金需求可能增加等等，作為下一年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)，清理結(jié)果應(yīng)該及時上報省財政廳。市財政局要總結(jié)上年度預(yù)算編制工作，征求各預(yù)算部門意見，調(diào)整完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，制定部門預(yù)算編制政策及相關(guān)制度。準(zhǔn)備工作可以為預(yù)算后續(xù)審核工作贏得充足的時間，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

2.“一上”階段（8-9月）。市財政局要組織召開市本級部門預(yù)算編制工作布置會議，指導(dǎo)市直部門預(yù)算編制。市直部門編制預(yù)算從基層預(yù)算單位編起，基層預(yù)算單位按照要求依法、準(zhǔn)確、完整地編制非稅收入計劃、基本支出和項目支出預(yù)算，層層審核匯總，由一級預(yù)算部門審核匯總編成本部門預(yù)算建議數(shù)，報市財政局。

3.“一下”階段（9-10月）。市財政局要對各部門上報的預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行初審，結(jié)合績效評價結(jié)果、評審中心審核結(jié)果、市人大財經(jīng)委等部門聯(lián)審結(jié)果，進(jìn)行總量平衡，與市直部門反復(fù)協(xié)商、溝通，匯總形成市本級預(yù)算初步方案報市委、市政府，經(jīng)批準(zhǔn)后向各部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。其中，基本支出預(yù)算控制數(shù)明確到功能分類項級科目和部分經(jīng)濟(jì)分類款級科目；項目支出預(yù)算控制數(shù)明確到一級項目和部分重點(diǎn)二級項目。

4.“二上”階段（11-12月）。市直部門根據(jù)市財政局下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，編制本部門預(yù)算草案上報市財政局。對控制限額內(nèi)已明確的科目、項目，市直部門不允許自主調(diào)整；未明確的科目、項目，市直部門可根據(jù)自身情況在有關(guān)規(guī)定內(nèi)自主編制。市財政局在對各部門上報的預(yù)算草案審核后，匯總成部門預(yù)算草案，報市委、市政府審批后，再報市人大財經(jīng)委審核，最后提交市人代會審議。

5.“二下”階段（1月-2月）。市財政局在市人代會批準(zhǔn)預(yù)算草案后20日內(nèi)，統(tǒng)一批復(fù)省直部門預(yù)算，各部門則在市財政局批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各預(yù)算單位的預(yù)算，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。

通過實(shí)行“兩上兩下”流程，將有利于推動預(yù)算編審過程更規(guī)范、透明，預(yù)算安排更符合實(shí)際。通過完善預(yù)算編制周期，將留給市直部門和財政部門更充足的預(yù)算編制準(zhǔn)備和實(shí)際編審時間，有利于編實(shí)、審準(zhǔn)預(yù)算，提高市本級預(yù)算編審質(zhì)量。

（二）構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的預(yù)算編制關(guān)系

按照《預(yù)算法》中“各部門編制本部門預(yù)算、決算草案”、“各單位編制本單位預(yù)算、決算草案”規(guī)定，為進(jìn)一步厘清財政部門與預(yù)算單位職責(zé)邊界，更好的發(fā)揮部門在預(yù)算編制、執(zhí)行中的主體地位和責(zé)任，市本級基本支出預(yù)算實(shí)行基層預(yù)算單位編起，逐級審核匯總后報市財政局審核的方式。

（三）建立項目庫依托下的項目預(yù)算管理制度

1.做實(shí)項目庫建設(shè)。建立市本級三個層級項目庫，即財政項目庫、部門項目庫和預(yù)算單位項目庫，預(yù)算項目從預(yù)算單位開始，按規(guī)程逐級申報、審核入庫，全年開放、滾動管理。通過單位立項、部門審批后向財政申報的方式，發(fā)揮部門在項目管理和預(yù)算編制方面的責(zé)任主體作用，使預(yù)算安排更符合政府施政目標(biāo)和部門發(fā)展規(guī)劃。通過全年開放項目庫，前置項目預(yù)算審核時間，有效解決項目前期準(zhǔn)備不充分問題，提高審核效率，避免年底扎堆審核。同時，要建立一套以規(guī)范的項目庫管理為基礎(chǔ)、以預(yù)算評審和績效管理為支撐、以優(yōu)先保障重點(diǎn)支出為前提、貫穿從項目申報設(shè)立到批準(zhǔn)入庫全過程的項目支出預(yù)算編審管理體系。納入項目庫的項目必須有充分的立項依據(jù)、明確的實(shí)施期限和績效目標(biāo)、詳細(xì)的實(shí)施規(guī)劃和科學(xué)合理的分年度預(yù)算，有必要的項目預(yù)算評審和可行性論證材料，并符合年度部門預(yù)算編制的其他要求。

2.實(shí)施項目分級分類管理。項目多、散、雜的根本原因在于缺乏科學(xué)合理的項目分級分類標(biāo)準(zhǔn)。因此，要詳細(xì)梳理我市近年來項目支出預(yù)算安排情況，歸納、匯總后，對項目進(jìn)行科學(xué)合理分級分類，要能夠清晰反映項目與部門職能、任務(wù)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。如按照管理級次，可將項目分為一級和二級項目，明確一級項目的設(shè)立要對應(yīng)部門主要職責(zé)，并由部門作為實(shí)施主體，原則上每個部門一級項目不應(yīng)超過5個；二級項目的設(shè)立要反映政府施政目標(biāo)、部門主要職責(zé)和發(fā)展規(guī)劃，由立項單位作為實(shí)施主體，在一級項目下編報。按照申報屬性，可將項目分為新增項目、延續(xù)項目?？茖W(xué)合理、符合實(shí)際、有代表典型的項目分級分類，有利于財政部門根據(jù)項目的不同性質(zhì)，分門別類地制定審核標(biāo)準(zhǔn)，避免大量重復(fù)無用勞動浪費(fèi)時間，提高工作效率。如對于新增項目從嚴(yán)控制審核尺度，對延續(xù)項目適度把握審核尺度等。

3.規(guī)范項目入庫評審。要規(guī)范項目入庫管理，將項目評審嵌入預(yù)算管理流程，建立健全項目預(yù)算評審機(jī)制，將評審結(jié)論作為項目入庫和排序的依據(jù)，提高項目入庫質(zhì)量，提升項目支出預(yù)算編制水平。一要加大部門初審力度，按照“先評審后申報”的原則，將有關(guān)部門評審結(jié)果作為部門項目申報納入項目庫的必要條件。二要完善財政再評審機(jī)制，財政部門在項目入庫審核時，對沒有經(jīng)過部門評審的項目一律不納入財政項目庫，對經(jīng)審核后納入財政項目庫的項目進(jìn)行再評審。

4.完善項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。一要擴(kuò)大范圍。加快研究制定適用于大多數(shù)部門的、具有共性的通用項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，如“大型會議”、“重大宣傳、活動”等，發(fā)揚(yáng)釘釘子精神，成熟一個、推出一個，著力規(guī)范項目支出預(yù)算的薄弱環(huán)節(jié)。二要多管齊下。與省直部門一道，加快推進(jìn)部門專用定額標(biāo)準(zhǔn)制定，如市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的動物疫病檢測、獸藥飼料畜產(chǎn)品殘留檢測，市科技局科技成果展覽及技術(shù)交易會、科技宣傳，市食藥監(jiān)局執(zhí)法基本裝備配備等，切實(shí)發(fā)揮部門主體作用。三要與時俱進(jìn)。梳理目前項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，對不符合經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展、物價水平變動等定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論證、修訂，以提高定額標(biāo)準(zhǔn)對實(shí)際工作的指導(dǎo)意義。

總的來說，部門預(yù)算改革不是一蹴而就的，需要長時間的實(shí)踐，要在發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的基礎(chǔ)上，順勢而為，以提高預(yù)算編制科學(xué)性。部門預(yù)算改革任重道遠(yuǎn)，需要財政和市直部門在不斷探索中總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善。