凝聚社會(huì)力量 共建應(yīng)急保障體系

何萬篷 劉文富 周威

在現(xiàn)代動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)背景下，我們面臨各類新挑戰(zhàn)甚至受到極限施壓的可能性大大增加。習(xí)近平總書記指出，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。隨著我國應(yīng)急管理進(jìn)入“全災(zāi)種、大應(yīng)急”時(shí)代，引導(dǎo)社會(huì)力量參與、完善應(yīng)急保障協(xié)同體系是大勢(shì)所趨。當(dāng)前，全球正在經(jīng)歷新冠肺炎疫情第四波流行高峰，我國新一輪本土疫情自3月以來持續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出破壞性大、復(fù)雜性強(qiáng)、防控難度高等特征，波及多個(gè)中心城市，甚至特大、超大城市。這既是對(duì)單個(gè)城市防控體系的一次大考，也是在極限壓力下應(yīng)急保障體系的一次演練，對(duì)于我們未來應(yīng)對(duì)各類危機(jī)和做好應(yīng)急保障具有警示和借鑒意義。

從復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論看韌性城市構(gòu)建

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論是將研究對(duì)象視為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，并從主體適應(yīng)性的角度來闡釋導(dǎo)致系統(tǒng)復(fù)雜性的根源，強(qiáng)調(diào)主體應(yīng)具有智敏感知和主動(dòng)效應(yīng)的能力，形成有目的性、主動(dòng)性和積極的“活性”，能夠自動(dòng)調(diào)整自身狀態(tài)來適應(yīng)環(huán)境，以及與其他相關(guān)主體隨機(jī)進(jìn)行交互作用、達(dá)成有效合作。

基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，理想的城市應(yīng)急保障體系應(yīng)做到：可持續(xù)、不可逆;適應(yīng)廣泛存在和應(yīng)景因需;可“應(yīng)變”、可“預(yù)變”;實(shí)現(xiàn)“管總”“總成”;能夠廣泛應(yīng)用技術(shù)手段等。簡而言之，城市應(yīng)急保障，除了儲(chǔ)備實(shí)物，還要儲(chǔ)備能力，提高準(zhǔn)備度。然而，現(xiàn)實(shí)中一些城市應(yīng)急保障問題往往就集中于此，存在三個(gè)“不良”，即人的不良行為、物的不良狀態(tài)和制度的不良結(jié)構(gòu)，從而暴露出儲(chǔ)備空間布局不合理、流通難保證、信息不通暢、運(yùn)力難統(tǒng)籌、質(zhì)量無保障、預(yù)期沒方向等諸多短板。

要以建立“全時(shí)”（包括戰(zhàn)時(shí)、急時(shí)和平時(shí)）城市應(yīng)急保障體系為目標(biāo)，在指揮體制、響應(yīng)機(jī)制、管理流程、運(yùn)轉(zhuǎn)模式等方面取得新突破。特別需要厘清城市應(yīng)急保障體系的主要領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)、共性平臺(tái)、底數(shù)底圖、配套保障（包括體制、機(jī)制、稅制和法制）等。這需要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)的“三螺旋”作用，通過政府規(guī)制、行政合同、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施，形成政府、非政府組織、相關(guān)企業(yè)、公眾共同參與的城市應(yīng)急保障體系。

持續(xù)激活市場力量

做好城市應(yīng)急保障，需要激活市場力量。市場的好處是自組織、均衡價(jià)格、暢通渠道、提高效率。

做好物資保障，實(shí)現(xiàn)政府儲(chǔ)備、協(xié)議儲(chǔ)存與家庭儲(chǔ)備相結(jié)合。政府部門可通過與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)合作，提前部署應(yīng)急物資的籌備工作。常態(tài)化做好協(xié)議儲(chǔ)備。應(yīng)急部門應(yīng)提前與食品企業(yè)、快餐店、便利店、醫(yī)藥團(tuán)體等各類物資機(jī)構(gòu)締結(jié)協(xié)議，要求協(xié)助物資籌措和儲(chǔ)備，并合作展開物資采購實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，地方部門負(fù)責(zé)建設(shè)、管理應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉庫。構(gòu)建應(yīng)急物資社區(qū)儲(chǔ)備中心。通過便利店、鄰里中心等渠道，強(qiáng)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備、配送等功能，完善物資應(yīng)急配送終端體系。

暢通物流保障，建立全方位的物流保障體系。靜態(tài)管理下的城市，更需“流動(dòng)”的物流。這就需要建立起閉環(huán)式、無障礙的應(yīng)急物流保障體系。應(yīng)急部門可以以協(xié)議保供的形式，提前與有關(guān)運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸協(xié)會(huì)、石油制品銷售商等機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，包含設(shè)備供應(yīng)、物流作業(yè)、燃料供應(yīng)等方面，確保車輛、船舶、直升機(jī)等運(yùn)輸設(shè)備和燃料的供應(yīng)，明確各方在應(yīng)急物資的裝車、運(yùn)輸、終點(diǎn)卸載和搬運(yùn)等環(huán)節(jié)中的職責(zé)，定期開展燃料供應(yīng)訓(xùn)練，并對(duì)船舶調(diào)用模式、直升機(jī)調(diào)用模式、燃料供給模式等具體物流方案給出明確指導(dǎo)。

加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)應(yīng)急力量。規(guī)范應(yīng)急管理團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)管理，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體聚焦應(yīng)急管理新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，制定應(yīng)急產(chǎn)品及服務(wù)類團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)構(gòu)建與應(yīng)急管理國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)配套的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)企業(yè)積極參與、遵規(guī)有序補(bǔ)充進(jìn)社會(huì)應(yīng)急力量中。

有效激發(fā)公眾參與

2022年5月5日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，要“引導(dǎo)廣大群眾增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、自我防護(hù)意識(shí)，自覺承擔(dān)防控責(zé)任和義務(wù)，落實(shí)個(gè)人、家庭等日常防護(hù)措施”。在城市應(yīng)急保障中，社區(qū)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)、矛盾集中點(diǎn)、保障重難點(diǎn)。公民參與對(duì)于構(gòu)建一個(gè)智敏韌性、系統(tǒng)集成的城市應(yīng)急保障體系至關(guān)重要。

隨著我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，陌生的鄰里關(guān)系、激化的物業(yè)糾紛、松散的自治組織、薄弱的社區(qū)力量，城市社區(qū)缺乏經(jīng)濟(jì)、情感和組織、法理權(quán)威等多種紐帶凝結(jié)力量，很難構(gòu)成一種組織化的治理體系。在應(yīng)急狀態(tài)下，社區(qū)居民的日常生活保障和基層政府的治理實(shí)踐極易遭遇考驗(yàn)。

構(gòu)建社區(qū)治理共同體，要以基層大黨建體系、街道辦和社區(qū)兩委為治理核心，以居民為構(gòu)成主體，以社區(qū)內(nèi)部孵化的自組織、社會(huì)組織和社區(qū)吸納的服務(wù)型外部社會(huì)組織等為重要參與力量。首先，對(duì)社區(qū)干部能力提出更高要求，要具備溝通技巧、協(xié)調(diào)組織、統(tǒng)籌安排、心理疏導(dǎo)等多重能力。其次，樓棟黨員亮明身份、主動(dòng)領(lǐng)責(zé)，參與并帶動(dòng)更多人參與志愿服務(wù)，成為小區(qū)應(yīng)急保障的重要支撐。特別要對(duì)機(jī)關(guān)干部就地充實(shí)志愿者隊(duì)伍、志愿者服務(wù)常態(tài)化和應(yīng)急化高效切換等方面進(jìn)行實(shí)操研究。再次，提升民眾的防災(zāi)意識(shí)和自救互救能力。自發(fā)組織采購生活急需品的“團(tuán)長”，樓棟群、業(yè)主群里的接龍、求助等，既是“遠(yuǎn)親不如近鄰”傳統(tǒng)美德的再次激活，也說明居民自治空間亟待發(fā)掘和培育。

構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)體系

危機(jī)日益呈現(xiàn)出跨區(qū)域外溢的特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)已經(jīng)勢(shì)在必行。發(fā)揮集群優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)體系，能更有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、保障安全。

建立共同安全觀。城市公共安全，是全面貫徹落實(shí)總體國家安全觀的重要方面，是點(diǎn)線面相統(tǒng)一的共同安全，而不是分割的安全;是彼此增益的安全，而不是相互損耗的安全。只有一個(gè)共同的、相互兜底、相互保障的國家安全、城市群安全，才能堅(jiān)韌保障一座城的安全。區(qū)域一體化同樣應(yīng)該體現(xiàn)在全過程、全鏈條、全生命周期、全區(qū)域的共同安全上。

做好跨區(qū)域協(xié)調(diào)。抗疫實(shí)踐表明：追求一地自我保供是不現(xiàn)實(shí)的，易發(fā)生“單點(diǎn)故障”，而相互協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)“成鏈組群”。在制度化建設(shè)方面，共織安全網(wǎng)，頂層統(tǒng)籌、共同制定區(qū)域一體化應(yīng)急保障綱要，以及相應(yīng)的規(guī)則、細(xì)則。在工作體制方面，成立區(qū)域一體化應(yīng)急保障委員會(huì)及其工作組，克服合成謬誤，填補(bǔ)制度縫隙，堵住分工缺口。在工作機(jī)制方面，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通機(jī)制、協(xié)作機(jī)制。尤其要充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、5G、AR等技術(shù)手段，優(yōu)化信息化應(yīng)急管理流程，打造區(qū)域應(yīng)急保障信息技術(shù)平臺(tái)，提升城市群聯(lián)防聯(lián)控能力。

加強(qiáng)域內(nèi)統(tǒng)籌。建立多級(jí)協(xié)調(diào)體系，統(tǒng)籌做好域內(nèi)人財(cái)物應(yīng)急保障工作。以物流保障為例，按層級(jí)分設(shè)“廣域運(yùn)輸基地”大倉）、“區(qū)域物流基地”（中倉）和“次區(qū)域配送據(jù)點(diǎn)”（前置倉）。當(dāng)應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，指揮部門通過設(shè)立物資輸送保障小組，協(xié)調(diào)相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)共同參與協(xié)作。資金撥付、志愿者隊(duì)伍協(xié)作、應(yīng)急力量調(diào)配、物資場所調(diào)度等方面，也都需要建立相應(yīng)的統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)體系。

（作者單位：上海前灘新興產(chǎn)業(yè)研究院）

責(zé)任編輯：何?樂43DB3E02-5687-4809-ABF9-3D8EBA55AD0E