城市評比表彰中的引領(lǐng)效應(yīng)與同儕效應(yīng)
——基于創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的研究

劉松瑞 周潤人 席天揚(yáng)

一、引言

以城市治理績效為主要內(nèi)容的評比表彰是我國公共治理的重要手段(周曄, 2014)。目前，在不同的治理領(lǐng)域，存在國家衛(wèi)生城市、全國文明城市、國家生態(tài)園林城市、國家森林城市、國家食品安全示范城市等諸多評比活動。研究者將這一模式總結(jié)為“行政競標(biāo)制”(劉松瑞等, 2020)，其特征為：中央針對特定領(lǐng)域的治理目標(biāo)制定標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵地方按照自身條件參與評比競爭，并在中央部門評比認(rèn)定后，對達(dá)標(biāo)城市進(jìn)行表彰。

已有研究發(fā)現(xiàn)，對于城市治理績效的評比表彰有利于強(qiáng)化中央權(quán)威，提升城市的治理效能(劉思宇, 2019;徐換歌,2020;徐換歌、蔣碩亮,2020)。同時，評比表彰具有空間外溢性，能夠“樹立典型、榜樣與標(biāo)桿”，并且“刺激同級別地方政府之間不斷比較、競爭，相互追趕、超越”(劉思宇, 2019;周曄,2014)。然而，評比表彰對于城市治理模式和官員激勵的影響機(jī)制仍有待進(jìn)一步厘清。由于同一省份內(nèi)部不同城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有差異，欠發(fā)達(dá)城市參與競爭的動機(jī)可能不足(楊其靜、楊婧然, 2019)。

不同于錦標(biāo)賽體制和行政發(fā)包制(周黎安, 2014)，在以創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市(以下簡稱“創(chuàng)衛(wèi)”)為代表的行政競標(biāo)制下，中央政府對于特定的治理領(lǐng)域不搞“一刀切”，而是設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵地方按照自身條件和比較優(yōu)勢，通過自愿參與、評比競爭的方式分階段實現(xiàn)治理目標(biāo)，并對通過評比的城市予以表彰。各城市對于創(chuàng)衛(wèi)榜樣的學(xué)習(xí)和響應(yīng)是實現(xiàn)治理績效提升的重要途徑。整體治理績效的提升取決于評比表彰模式能否樹立治理模式的標(biāo)桿，產(chǎn)生持續(xù)和顯著的外溢性。

本文基于官僚激勵和組織理論提出行政競標(biāo)制下的兩種不同的空間擴(kuò)散模式：引領(lǐng)效應(yīng)與同儕效應(yīng)。本文將來自省會城市的影響定義為引領(lǐng)效應(yīng)(leading effect)，將非省會城市之間的相互影響定義為同儕效應(yīng)(peer effect)。省會城市作為省內(nèi)政治中心具有信息和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，其政策和治理模式在一定程度上反映了省級政府的偏好。省會城市率先創(chuàng)衛(wèi)降低了非省會城市獲得治理績效認(rèn)可的不確定性，促進(jìn)其他城市開展創(chuàng)衛(wèi)。同儕效應(yīng)反映了地方政府之間的學(xué)習(xí)與競爭?；谶@種定義，本文實證分析了引領(lǐng)效應(yīng)和同儕效應(yīng)的差異化影響，并展示了引領(lǐng)效應(yīng)如何隨省會城市經(jīng)濟(jì)地位的差異而變化。

本文采用空間自回歸模型(Spatial Autoregressive Model， SAR)和空間杜賓模型(Spatial Dubin Model， SDM)，對2005—2017年的地級市樣本進(jìn)行了統(tǒng)計回歸分析。分析表明，引領(lǐng)效應(yīng)和同儕效應(yīng)在創(chuàng)衛(wèi)的空間擴(kuò)散中同時存在。當(dāng)省會的城市為全省經(jīng)濟(jì)中心(GDP居全省首位)時，創(chuàng)衛(wèi)的空間擴(kuò)散模式以引領(lǐng)效應(yīng)為主。當(dāng)省會的經(jīng)濟(jì)體量并未處在全省城市首位時，創(chuàng)衛(wèi)的空間擴(kuò)散模式以非省會城市的同儕效應(yīng)為主。此外，與同儕效應(yīng)的邏輯一致，我們發(fā)現(xiàn)，城市創(chuàng)衛(wèi)對于同儕城市的環(huán)境改善具有正向的溢出效應(yīng)，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模排名相近的城市成功創(chuàng)衛(wèi)有助于增加本城市的綠化面積、園林面積、公園數(shù)量，并改善本城市的空氣質(zhì)量。

本研究對于文獻(xiàn)有三點貢獻(xiàn)。首先，本文為創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散和治理績效外溢性提供了實證證據(jù)。已有研究發(fā)現(xiàn)，成功獲得衛(wèi)生城市等榮譽(yù)稱號能夠改善治理績效(劉松瑞等, 2020;徐換歌、蔣碩亮, 2020)，促進(jìn)城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級(劉哲、劉傳明, 2021;吳海民等, 2015;姚鵬等, 2021)。周曄(2014)區(qū)分了評比表彰模式的激勵效應(yīng)(以評比促競爭)和示范效應(yīng)(樹立典型、榜樣與標(biāo)桿)。然而，尚無研究對上述兩種效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性的實證分析。本文為理解評比表彰模式的溢出效應(yīng)提供了系統(tǒng)性證據(jù)。

其次，本文區(qū)分了創(chuàng)衛(wèi)外溢性中的引領(lǐng)效應(yīng)和同儕效應(yīng)，在官員激勵的研究中納入了組織理論視角。本文指出，一方面，創(chuàng)衛(wèi)的動員模式及其對經(jīng)濟(jì)增長的潛在影響增加了實施難度，官員能否獲得創(chuàng)衛(wèi)的績效認(rèn)可具有一定的不確定性。由于省會城市具有信息和政治地位的獨(dú)特優(yōu)勢，由省會城市引領(lǐng)創(chuàng)衛(wèi)，降低了績效認(rèn)可的不確定性。另一方面，城市間因?qū)W習(xí)和競爭而導(dǎo)致的同儕效應(yīng)，促進(jìn)了發(fā)展水平相似城市治理績效的改善。

最后，本文對空間溢出效應(yīng)的估計拓展了政策擴(kuò)散文獻(xiàn)中基于事件史分析模型的研究(Berry & Berry, 1990)。在事件史分析模型中，對同儕效應(yīng)的檢驗大多通過 “某省采納政策的城市數(shù)量”等變量加以實現(xiàn)(馬亮, 2015;吳建南等, 2014;朱多剛、郭俊華, 2016;朱旭峰、張友浪,2015;朱旭峰、趙慧, 2016)。然而，政策擴(kuò)散還受到地理距離、發(fā)展水平差距等結(jié)構(gòu)性因素的影響(Baybeck et al., 2011)?？紤]上述因素的空間計量模型能夠更準(zhǔn)確地揭示區(qū)域間相互影響的機(jī)制(李會平、鄭旭, 2020;劉蕾、陳燦, 2020;徐換歌、蔣碩亮, 2020;張振波, 2020;趙志榮, 2018;Lee & Yu, 2010;Shi & Xi, 2018)。本文構(gòu)建基于“省內(nèi)經(jīng)濟(jì)距離”的空間權(quán)重矩陣，處理了空間自相關(guān)導(dǎo)致的偏誤，該方法適用于一般意義上的政府創(chuàng)新與政策擴(kuò)散的定量研究(趙琦、顧昕, 2022)。

二、創(chuàng)衛(wèi)中的引領(lǐng)效應(yīng)與同儕效應(yīng)

創(chuàng)衛(wèi)既是地方政府實現(xiàn)治理模式創(chuàng)新的途徑，亦是地方官員的政績。然而，實施創(chuàng)衛(wèi)同樣有其成本與風(fēng)險。首先，創(chuàng)衛(wèi)是對城市環(huán)境治理水平的一場“大考”。為了達(dá)到全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會所制定的評選標(biāo)準(zhǔn)，需要在環(huán)境監(jiān)察、市容整頓、垃圾處理、城市綠化、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域執(zhí)行一整套政策，提升相應(yīng)領(lǐng)域治理績效；全面動員市民，努力通過中央政府驗收。在創(chuàng)衛(wèi)過程中，城市不僅需要切實改善城市環(huán)境，還需要應(yīng)對檢查。如有懈怠，不僅會導(dǎo)致創(chuàng)衛(wèi)失敗，還會招致“大搞形式主義”等批評的風(fēng)險(1)對于創(chuàng)衛(wèi)過程中的形式主義的批評屢見報端。如“創(chuàng)衛(wèi)要少一些形式主義”，詳見http://sd.ifeng.com/a/20160805/4837382_0.shtml；“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)，別被形式主義搞變味了” 詳見https://baijiahao.baidu.com/s？id=1676624057956171485 & wfr=spider & for=pc。(徐巖等, 2015)。創(chuàng)衛(wèi)對于包括投資在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增速也有一定影響(劉松瑞等,2020)。因此，創(chuàng)衛(wèi)能否成為被省委和省政府認(rèn)可的政績尚具有不確定性。

在這種情況下，地方政府的創(chuàng)衛(wèi)活動容易表現(xiàn)出空間相關(guān)和集聚的特征。一方面，地區(qū)之間存在知識外溢和信息分享(Shipan & Volden, 2008,2012)。兄弟城市創(chuàng)衛(wèi)有利于本城市降低學(xué)習(xí)成本、提升治理經(jīng)驗。另一方面，地方政府的績效競爭也扮演了重要角色。根據(jù)晉升錦標(biāo)賽理論，地方政府主政官員的激勵來自于上級政府的相對績效考核以及官員晉升體系(周黎安, 2007)。上級政府通過晉升來激勵地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理等維度展開競爭(唐曼、王剛,2021;王程偉、馬亮, 2021;趙金旭、孟天廣, 2021)，這種績效競爭對于創(chuàng)衛(wèi)模式有兩點影響。

第一，在錦標(biāo)賽競爭中，競爭排名是決定晉升的重要指標(biāo)(Lazear & Rosen, 1981)，排名接近的地區(qū)之間競爭更加激烈。同省內(nèi)部經(jīng)濟(jì)排名居首位的城市難以對經(jīng)濟(jì)排名居末位的城市的發(fā)展帶來壓力，經(jīng)濟(jì)差距大的地區(qū)之間同儕壓力更弱(李學(xué)文等, 2020)。

第二，在面臨多任務(wù)(multi-task)競爭模式時，如果首要任務(wù)上的績效變動較小，次要任務(wù)上的競爭就變得更加激烈(Holmstrom & Milgrom, 1991;List & Sturm, 2006)。因此，城市環(huán)境等治理領(lǐng)域的同儕效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)排名接近的地區(qū)之間具有更顯著的指標(biāo)性意義。創(chuàng)衛(wèi)作為改善城市衛(wèi)生環(huán)境的重要抓手，也是城市環(huán)境領(lǐng)域的重要賽道，對于同省內(nèi)部的其他城市具有績效的外溢性。

除同儕效應(yīng)外，省會和非省會城市的地位差異帶來了引領(lǐng)效應(yīng)。作為省委和省政府的所在地，省會城市在信息獲取、資源分配和政策支持上享有優(yōu)勢(段巍等,2020;謝小平等,2017)，經(jīng)常扮演政策試驗田的角色(周靖祥,2014)。以城市的發(fā)展規(guī)劃為例，目前國務(wù)院批復(fù)的10個國家級城市群幾乎全部以省會為中心布局，《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)明確指出要形成“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍”的都市圈，加強(qiáng)城市分工協(xié)作。

主政官員的行政級別也決定了省會城市的政治優(yōu)勢。大多數(shù)省會城市的市委書記位列省委常委。許多省會城市為副省級城市，在行政級別上高于地級市。省會城市的治理動向在一定程度上體現(xiàn)了省級政府的偏好與導(dǎo)向。無論是基于信息優(yōu)勢、資源優(yōu)勢還是政治優(yōu)勢，省會城市率先創(chuàng)衛(wèi)降低了治理績效認(rèn)可的不確定性，增強(qiáng)了對其他城市創(chuàng)衛(wèi)的激勵。

從上文的討論可以看出，省會城市和非省會城市創(chuàng)衛(wèi)外溢性的形成機(jī)制存在差異。其中，非省會城市創(chuàng)衛(wèi)的外溢性主要來自于同儕效應(yīng)，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近的城市之間的趨同。而省會城市創(chuàng)衛(wèi)的外溢性同時來自于同儕效應(yīng)和其作為省內(nèi)標(biāo)桿城市的引領(lǐng)效應(yīng)，后者來自于城市間的地位差異，對同省內(nèi)各地區(qū)具有更廣泛的輻射效應(yīng)?；谏鲜龇治龅玫郊僭O(shè)1及其分假設(shè)。

假設(shè)1：創(chuàng)衛(wèi)的政策擴(kuò)散同時受到引領(lǐng)效應(yīng)和同儕效應(yīng)的驅(qū)動。

假設(shè)1a:省會城市成功創(chuàng)衛(wèi)將顯著增加省內(nèi)其他地級市創(chuàng)衛(wèi)的概率(引領(lǐng)效應(yīng))。

假設(shè)1b:省內(nèi)地級市成功創(chuàng)衛(wèi)將顯著增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為接近的城市創(chuàng)衛(wèi)的概率(同儕效應(yīng))。

假設(shè)1認(rèn)為，引領(lǐng)效應(yīng)和同儕效應(yīng)在創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散中同時存在。然而，已有研究尚未清楚地表明在何種條件下引領(lǐng)效應(yīng)或同儕效應(yīng)將發(fā)揮主要作用。一個地區(qū)的政策影響力往往與其經(jīng)濟(jì)地位相關(guān)。由于并非所有省會城市都是全省經(jīng)濟(jì)中心——在形成雙中心城市或多中心城市格局的省份，省會城市對其他城市的政策影響力較弱。基于此，我們認(rèn)為省會城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，引領(lǐng)效應(yīng)越顯著。一方面，經(jīng)濟(jì)規(guī)模更大的城市對于其他地區(qū)有著更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)。另一方面，城市在公共政策上與省內(nèi)大城市保持一致有利于加快融入中心城市經(jīng)濟(jì)圈，提升發(fā)展效能。對于創(chuàng)衛(wèi)的空間擴(kuò)散機(jī)制而言，省會城市的引領(lǐng)效應(yīng)和非省會城市間的同儕效應(yīng)具有一定替代性。當(dāng)省會城市也是全省經(jīng)濟(jì)中心時，引領(lǐng)效應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，反之則同儕效應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)以上分析，本文得到假設(shè)2及其分假設(shè)。

假設(shè)2：省會城市的經(jīng)濟(jì)體量會影響省份創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的空間擴(kuò)散模式。

假設(shè)2a:省會城市經(jīng)濟(jì)體量居全省首位的省份，創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的擴(kuò)散由引領(lǐng)效應(yīng)主導(dǎo)。

假設(shè)2b:省會城市經(jīng)濟(jì)體量未居全省首位的省份，創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的擴(kuò)散由同儕效應(yīng)主導(dǎo)。

此外，非省會城市對于是否學(xué)習(xí)省會城市的治理模式具有靈活空間。城市間的地位差異決定了省會城市創(chuàng)衛(wèi)一般不會對非省會城市產(chǎn)生績效改進(jìn)的壓力。反之，同儕效應(yīng)來源于地方競爭，這意味著省內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模相近的城市之間的績效競爭壓力更大。在治理壓力的推動下，即使城市短時間內(nèi)不具備創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的條件，仍會效法已創(chuàng)衛(wèi)的城市推動環(huán)境改善。根據(jù)這一分析，假設(shè)3認(rèn)為，創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市對于省內(nèi)其他地級市的治理績效具有正向外溢性。

假設(shè)3: 成功創(chuàng)衛(wèi)的城市對于同省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近城市的環(huán)境質(zhì)量具有正面的溢出效應(yīng)(spillover effect)。

三、差異化的創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散模式

(一) 國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建概況

國家衛(wèi)生城市評比由副國級機(jī)構(gòu)全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會主導(dǎo)，開始時間較早，影響廣泛。自1990年山東省威海市首度獲得國家衛(wèi)生城市稱號以來，截至2017年，獲評國家衛(wèi)生城市的地級市共有157個，占全部294個地級市的53.4%。從國家衛(wèi)生城市的考核內(nèi)容來看，創(chuàng)衛(wèi)不啻為城市公共衛(wèi)生環(huán)境治理能力的全方位“大考”。全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會頒布的考核標(biāo)準(zhǔn)囊括了市容綠化、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、健康教育等眾多領(lǐng)域，既包括城市綠化覆蓋率、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)等客觀指標(biāo)，也有群眾滿意率等主觀指標(biāo)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，創(chuàng)衛(wèi)的考核嚴(yán)格，其評定標(biāo)準(zhǔn)和評選過程始終由全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會(以下簡稱“全國愛衛(wèi)會”)主導(dǎo)。該榮譽(yù)稱號由城市自主申報，在正式申請后，城市需要經(jīng)過一年的“暗訪—技術(shù)評估考核鑒定—公示”流程，之后從動員準(zhǔn)備至向全國愛衛(wèi)會提出考核申請還需若干年的努力。即使創(chuàng)衛(wèi)成功，城市仍需要面對三年一度的復(fù)審和評選專家組的隨機(jī)暗訪，復(fù)審不合格者，其榮譽(yù)稱號可能被撤銷(劉松瑞等, 2020)。

國家衛(wèi)生城市的評比體現(xiàn)了公共治理的中國特色。已有研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市可以改善當(dāng)?shù)氐某鞘协h(huán)境，并提高地方主政官員的晉升概率約8.8個百分點(劉松瑞等, 2020)。中央的表彰和榮譽(yù)稱號的授予能否樹立標(biāo)桿并引發(fā)其他城市效仿追趕？不同省份之間有無差別？本節(jié)通過四川省和江蘇省兩個典型案例，管窺創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散的差異化特征。

(二)引領(lǐng)效應(yīng)主導(dǎo)：以四川省為例

在創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的具體政策上，成都市對省內(nèi)其他城市的影響體現(xiàn)在如下幾個方面。首先，成都市的發(fā)展模式、政策是其他城市學(xué)習(xí)的對象(3)例如，自貢市認(rèn)為要在轉(zhuǎn)型升級方面“對標(biāo)先進(jìn)勇爭一流……全市上下要近學(xué)成都、遠(yuǎn)學(xué)蘇州、對標(biāo)昆山”，在衛(wèi)生健康方面也“主動對標(biāo)成都”(詳見《自貢日報》2019年8月13日第5版和2021年2月26日第1版)。阿壩州則“學(xué)習(xí)借鑒成都、遂寧經(jīng)驗……提高開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作水平”(詳見《阿壩日報》2009年8月17日第1版)。。其次，成都一枝獨(dú)秀的經(jīng)濟(jì)實力使得其他眾多城市將融入成都經(jīng)濟(jì)圈作為目標(biāo)，并將創(chuàng)衛(wèi)視作融入成都經(jīng)濟(jì)圈這一工作的組成部分。(4)例如，雅安市在布置創(chuàng)衛(wèi)工作時指出，“將創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市與建設(shè)成都都市圈重要功能協(xié)作基地……統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌推進(jìn)”(詳見《雅安日報》2020年11月28日第1版)。眉山市期望“讓‘雙創(chuàng)’工作為眉山建設(shè)‘環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈開放發(fā)展示范市’注入強(qiáng)勁動力”(詳見《四川科技報》2018年12月28日第8版)。樂山市則認(rèn)為“爭創(chuàng)衛(wèi)生城市，正是融入成都一小時經(jīng)濟(jì)圈……的關(guān)鍵一步”(詳見《樂山日報》2006年9月8日第1版)。此外，成都創(chuàng)衛(wèi)的過程為其他城市提供了可供參考的經(jīng)驗方法，降低了其他城市的試錯成本(5)內(nèi)江市和南充市都明確表示要借鑒成都規(guī)范店外飲食攤點、店招管理等方面的經(jīng)驗(詳見《內(nèi)江日報》2015年10月14日第8版，《南充日報》2009年5月11日第1版和2011年11月29日第5版)。。

截至2017年，四川省18個地級市中已有12個成功創(chuàng)衛(wèi)。根據(jù)表1的結(jié)果，四川省省內(nèi)城市創(chuàng)衛(wèi)的順序與其當(dāng)年GDP排名并未呈現(xiàn)出明顯的關(guān)系。而已有文獻(xiàn)基于同儕效應(yīng)的研究，往往發(fā)現(xiàn)“是否采用某種治理模式”與城市的相對經(jīng)濟(jì)績效排名有一定關(guān)聯(lián)性(李歡歡、顧麗梅,2020;劉松瑞等,2020;馬亮, 2015;朱旭峰、張友浪,2015)。這顯示省會城市的引領(lǐng)效應(yīng)在創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散中發(fā)揮了主要作用。

表1 四川省各地級市創(chuàng)衛(wèi)時間

(三)同儕效應(yīng)主導(dǎo)：以江蘇省為例

與四川省相比，江蘇省的創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散呈現(xiàn)出另一種模式。以2017年為例，其省會南京市的GDP為11894億元，為GDP排名首位的蘇州市的70%。從中心性類型指數(shù)看，南京市得分為31.6。南京市經(jīng)濟(jì)體量相對省內(nèi)其他城市沒有絕對優(yōu)勢，對省內(nèi)城市的影響力較為有限。

將100 g的垃圾飛灰放入反應(yīng)釜中，分別取0、5、10、15、20、25 g針鐵礦與40 mL純凈水混合后倒入反應(yīng)釜，設(shè)置反應(yīng)溫度20 ℃，攪拌速度100 r/min，反應(yīng)15 min后取出，倒入模具中，在自然條件下固化3 d后脫模破碎，于40 ℃下烘干后待檢。毒性浸出后測定浸出液中Cu2+、Pb2+濃度，浸出結(jié)果如圖4。結(jié)果顯示，兩種離子的浸出濃度均隨針鐵礦添加量的增加而降低，銅離子浸出濃度下降更快，在針鐵礦用量為15 g后達(dá)到反應(yīng)平衡，且最終Cu2+濃度小于Pb2+濃度。

從創(chuàng)衛(wèi)的結(jié)果看，江蘇省有3個城市先于省會南京創(chuàng)衛(wèi)。同時，創(chuàng)衛(wèi)在江蘇省呈現(xiàn)出自南向北的趨勢——蘇錫常都市圈率先發(fā)力，南京都市圈快速跟上，最后擴(kuò)展到以徐州為中心的蘇北地區(qū)。此外，不同于四川省的情況，江蘇省各城市在涉及創(chuàng)衛(wèi)的報紙報道中鮮見關(guān)于“對標(biāo)”“學(xué)習(xí)”“跟隨”省會南京的相關(guān)表述，而類似表述在四川省的城市中屢見不鮮。

截至2017年，江蘇省全省13個地級市均已成功創(chuàng)衛(wèi)。表2的結(jié)果顯示，創(chuàng)衛(wèi)時間鄰近的城市往往在GDP排名上較為接近，例如蘇州和無錫，揚(yáng)州與鎮(zhèn)江，泰州與淮安，頗有一番齊頭并進(jìn)的陣勢，也似乎表明了同儕效應(yīng)在創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散中的影響。

表2 江蘇省各地級市創(chuàng)衛(wèi)時間

四、實證結(jié)果

(一)數(shù)據(jù)來源

本文使用的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來自CEIC中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》和《中國城市統(tǒng)計年鑒》，官員數(shù)據(jù)來自北京大學(xué)CCER官員數(shù)據(jù)庫(姚洋等, 2020)，城市建設(shè)和環(huán)境方面的數(shù)據(jù)來自《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》?？諝赓|(zhì)量指數(shù)數(shù)據(jù)來自中國環(huán)境監(jiān)測總站；PM2.5數(shù)據(jù)來自美國圣路易斯華盛頓大學(xué)(6)該數(shù)據(jù)源來自衛(wèi)星反演數(shù)據(jù)，詳見https://sites.wustl.edu/acag/datasets/surface-pm2-5/。。省級政府報告數(shù)據(jù)來自各省省政府官方網(wǎng)站和各省日報，并由作者手工整理而成。

衛(wèi)生城市信息由作者根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會官網(wǎng)提供的公文整理而成。國家衛(wèi)生城鎮(zhèn)評比分為“城市”和“縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，其中“城市”又分為“地級市”“縣級市”和“直轄市轄區(qū)”，本文研究聚焦于“地級市”。值得注意的是，國家衛(wèi)生城市的參評單位只能為城市，因此“自治州”“地區(qū)”“盟”等地級行政單位無法直接參評，也無法列入樣本單位。另外，截至2017年，河北省尚未有地級市成功創(chuàng)衛(wèi)。為此，本文刪去了云南省、青海省、西藏自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)這4個包含了絕大多數(shù)“自治州”和“地區(qū)”的省區(qū)的觀測值以及河北省的觀測值，保留284個地級(及副省級)市2005—2017年的數(shù)據(jù)作為回歸的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集(7)限于篇幅原因，數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計結(jié)果未在正文中列出，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。。

(二)估計模型

我們采用如下空間自回歸模型(SAR)分析國家衛(wèi)生城市的空間擴(kuò)散模式：

(1)

(2)

因此，本文關(guān)心的另外一個核心系數(shù)，空間滯后項的系數(shù)ρ代表控制了其他相關(guān)因素后，省內(nèi)其他城市的成功創(chuàng)衛(wèi)對本城市創(chuàng)衛(wèi)的影響，即同儕效應(yīng)。

xi，t-2β為一系列城市i的控制變量，包括真實GDP、人均真實GDP、城市i所在省的GDP和人均GDP、固定資產(chǎn)投資、第二產(chǎn)業(yè)占比、人口、政府財政支出占GDP的比例、污水排放總量、垃圾清運(yùn)量、主政官員年齡及其平方項，以上變量均取對數(shù)且滯后2年。由于整個創(chuàng)衛(wèi)周期一般為2-3年，即若在t年創(chuàng)衛(wèi)成功，則說明該城市在t-2年做出了創(chuàng)衛(wèi)的決策，而城市和官員的相關(guān)變量主要影響的是創(chuàng)衛(wèi)決策的做出而非創(chuàng)衛(wèi)的完成；若不滯后，則經(jīng)濟(jì)和環(huán)境變量可能會受到城市創(chuàng)衛(wèi)的影響，導(dǎo)致反向因果關(guān)系的估計偏誤。φt為時間固定效應(yīng)，λi為城市固定效應(yīng)，uit為誤差項。

(三)檢驗假設(shè)1：引領(lǐng)效應(yīng)與同儕效應(yīng)

表3 省會城市的引領(lǐng)效應(yīng)與省內(nèi)其他城市的同儕效應(yīng)(SAR)

除已有控制變量外，重要控制變量的遺漏很可能對研究結(jié)果的可信度產(chǎn)生較大影響。首先，創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市需要滿足一些硬性環(huán)境指標(biāo)的要求，如綠化率和空氣質(zhì)量的要求。為了應(yīng)對這一可能的遺漏變量問題，本文利用《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中的綠化覆蓋面積計算出城市的綠化覆蓋率；利用中國環(huán)境監(jiān)測總站發(fā)布的空氣質(zhì)量指數(shù)和美國圣路易斯華盛頓大學(xué)發(fā)布的PM2.5數(shù)據(jù)(9)PM2.5原始數(shù)據(jù)為全球柵格數(shù)據(jù)，本文使用ArcGIS 10.6中的區(qū)域統(tǒng)計工具，計算了各個地級市范圍內(nèi)的PM2.5濃度?？諝赓|(zhì)量指數(shù)2014年后覆蓋了全部地級市，2014年前通過公開途徑僅可查詢到定期發(fā)布的74個重點城市環(huán)境空氣質(zhì)量的日度數(shù)據(jù)。對于缺失數(shù)據(jù)，我們利用了一些方法進(jìn)行插補(bǔ)，首先在加入城市和年份固定效應(yīng)的前提下，利用未缺失數(shù)據(jù)年度空氣質(zhì)量指數(shù)均值對年度PM2.5均值做回歸。并用上述預(yù)測模型對缺失年度空氣質(zhì)量指數(shù)的城市進(jìn)行預(yù)測。度量空氣質(zhì)量。

其次，雖然是否創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市由城市自身決定，但是在申請環(huán)節(jié)需要省級愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會向中央推薦。因此，省級政府扮演的角色同樣不可忽視。為了應(yīng)對這一可能的遺漏變量問題，本文手工搜集了樣本期內(nèi)的省級政府工作報告，并分別統(tǒng)計某年某省的政府工作報告中是否提到了“城市環(huán)境”“衛(wèi)生城市”“公共衛(wèi)生”“愛國衛(wèi)生”4個關(guān)鍵詞，生成相應(yīng)啞變量。本文利用前述4個啞變量度量省級政府對創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的重視程度。

在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)行了一系列穩(wěn)健性檢驗。首先，將前述兩組控制變量加入模型中，力圖減少因遺漏變量問題帶來的影響，結(jié)果仍然穩(wěn)健。其次，本文還將河北省納入分析樣本中，結(jié)果仍然穩(wěn)健。最后，本文將省會城市是否創(chuàng)衛(wèi)更換為“省會或副省級城市是否創(chuàng)衛(wèi)”，結(jié)果同樣穩(wěn)健(10)限于篇幅原因，穩(wěn)健性檢驗的結(jié)果未在文中列出，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。。

(四)檢驗假設(shè)2：區(qū)分引領(lǐng)效應(yīng)與同儕效應(yīng)

為了檢驗假設(shè)2a與假設(shè)2b，我們根據(jù)“省會GDP是否全省居首”(11)本文利用2017年的GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行界定區(qū)分，以樣本期內(nèi)任何一年的GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行界定均不會對結(jié)果造成影響。將樣本按省份分為兩組子樣本，再次對式(1)進(jìn)行估計。表4第(1)列的估計結(jié)果顯示，省會城市GDP全省居首的子樣本，δ1顯著為正，這說明省會城市創(chuàng)衛(wèi)對省內(nèi)其他城市創(chuàng)衛(wèi)有顯著的引領(lǐng)效應(yīng)?？臻g滯后項系數(shù)ρ反映了省內(nèi)城市之間的相互影響，即同儕效應(yīng)在統(tǒng)計意義上不顯著。這一結(jié)果說明，在這些省份，創(chuàng)衛(wèi)的空間擴(kuò)散模式主要表現(xiàn)為非省會城市對省會城市的學(xué)習(xí)模仿，而不是省內(nèi)城市之間的學(xué)習(xí)與績效競爭。

表4 分樣本估計：省會城市經(jīng)濟(jì)體量與引領(lǐng)效應(yīng)和同儕效應(yīng)(SAR)

表4第(2)列說明，在省會城市GDP占比未居首位的省份中，雖然省會城市創(chuàng)衛(wèi)依然對省內(nèi)其他城市創(chuàng)衛(wèi)仍然具有一定的引領(lǐng)作用，但其作用效果低于GDP占比較高的省會城市。更重要的是，該子樣本估計結(jié)果中的空間滯后項系數(shù)ρ顯著為正，這說明當(dāng)省會城市的經(jīng)濟(jì)體量未居首位時，同儕效應(yīng)是創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市在省內(nèi)擴(kuò)散的重要途徑，這一發(fā)現(xiàn)符合本文的假設(shè)2b。

(五)檢驗假設(shè)3：治理績效的空間外溢性

創(chuàng)衛(wèi)除打造城市品牌，彰顯治理效能外，本身亦是政府著手改善城市環(huán)境衛(wèi)生狀況的重要抓手，在客觀上改善了城市的環(huán)境衛(wèi)生狀況和市容市貌。在這一背景下，城市創(chuàng)衛(wèi)會給周邊城市帶來雙重壓力：一方面來源于對城市榮譽(yù)稱號的競爭，另一方面則來源于市容市貌的改善，即“可視性公共品”的提升(吳敏、周黎安,2018)。因此地方政府有動機(jī)對周邊城市的創(chuàng)衛(wèi)行為做出反應(yīng)，其反應(yīng)方式既包括直接推動創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，也包括投入資源改善城市環(huán)境與市容市貌。下述模型為基于該邏輯的假設(shè)3提供了實證檢驗。

(3)

表5報告了對式(3)的估計結(jié)果。第(1)至(5)列中λ2的估計結(jié)果均為正向，這說明省內(nèi)與本城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模較為接近的地級市成功創(chuàng)衛(wèi)對建成區(qū)綠化覆蓋率、建成區(qū)園林覆蓋率、公共綠地覆蓋率、公園數(shù)量和公園面積具有正向影響。第(6)列中λ2的估計結(jié)果顯著為負(fù)，由于空氣質(zhì)量指數(shù)越小，空氣質(zhì)量越高。這一結(jié)果同樣說明了省內(nèi)與本城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模較為接近的地級市成功創(chuàng)衛(wèi)對本市的環(huán)境質(zhì)量具有積極影響。這證實了本文的假設(shè)3，即經(jīng)濟(jì)規(guī)模較為接近的本省其他城市創(chuàng)衛(wèi)可能給城市帶來較大的績效壓力，即使城市短時間內(nèi)不具備創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的條件，仍然會采取相似的治理模式，改進(jìn)治理績效。(12)表5的結(jié)果還顯示，省會的引領(lǐng)效應(yīng)僅在公園面積和空氣質(zhì)量指數(shù)兩個指標(biāo)方面具有顯著效果。其他指標(biāo)則在統(tǒng)計上無顯著結(jié)果。這或許揭示了，當(dāng)城市尚不具備創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的條件時，基于競爭壓力的同儕效應(yīng)比向省會城市學(xué)習(xí)與模仿的引領(lǐng)效應(yīng)效果更大。

表5 績效壓力下的溢出效應(yīng)(SDM)

五、結(jié)論

本文研究了評比表彰模式(行政競標(biāo)制)的空間擴(kuò)散模式及其對治理績效的空間溢出效應(yīng)。以城市治理績效為主要內(nèi)容的評比表彰是我國當(dāng)代城市治理的重要特色。這一治理模式具有兩大優(yōu)勢：首先，體現(xiàn)了中央政府對治理模式和績效目標(biāo)的議程設(shè)置權(quán)，又發(fā)揮了地方政府官員的主觀能動性，有助于地方按照自身條件選擇差異化的發(fā)展模式，突出治理特色。其次，能夠樹立關(guān)鍵政策和治理領(lǐng)域的標(biāo)桿，在各個城市和地區(qū)之間形成一種相互學(xué)習(xí)、模仿和競賽的互動機(jī)制，最終達(dá)致良治善治。

本文利用2005—2017年23個省284個地級市和副省級城市的數(shù)據(jù)，采用空間計量模型分析了創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散的特征和績效外溢性。本文的理論框架基于官僚組織理論的視角，解釋了上述現(xiàn)象的微觀邏輯，區(qū)分了省會城市主導(dǎo)的引領(lǐng)效應(yīng)和非省會城市之間同儕效應(yīng)在創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散中的影響。分析表明，在省會城市經(jīng)濟(jì)體量處在全省首位的省份，創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散主要來自于引領(lǐng)效應(yīng)；在省會城市經(jīng)濟(jì)體量未處在全省首位的省份，創(chuàng)衛(wèi)擴(kuò)散主要來自于同儕效應(yīng)。同時，創(chuàng)衛(wèi)對于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)排名相近的其他城市的環(huán)境治理具有正向外溢作用，促進(jìn)了多項環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的提升。

本文對于公共治理實踐亦有一定的政策啟示?；谑鞘械囊I(lǐng)效應(yīng)，意味著由省會城市率先推動特定的治理模式有利于貫徹中央意圖，加速實現(xiàn)治理目標(biāo)。這一效應(yīng)在省會城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模在省內(nèi)占優(yōu)時更為明顯。同時，對于治理模式的優(yōu)化需要不斷試錯和調(diào)整，對于風(fēng)險較高、效果不確定的政策目標(biāo)，更穩(wěn)妥的方式是在非中心城市進(jìn)行試點和改進(jìn)，待時機(jī)成熟之后再通過省會城市和中心城市加以推廣。此外，本文發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)衛(wèi)對其他城市環(huán)境質(zhì)量具有正面外溢性，體現(xiàn)了評比表彰模式對于公共治理的積極作用。