專欄導(dǎo)語：組織、制度與地方政府行為

高 翔

地方政府是理解中國政府的關(guān)鍵主體。改革開放后，中央政府通過逐級有條件下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限，探索干部人事管理體制的“下管一級”和財政包干制、分稅制等制度變革，實現(xiàn)了面向地方政府的放權(quán)改革，凸顯了地方政府在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和公共事務(wù)治理中的重要角色。40多年來，地方政府已經(jīng)成為經(jīng)濟建設(shè)的積極參與者，形成了地方發(fā)展型政府的行為模式(郁建興、高翔，2012)。同時，地方政府也是市場制度的創(chuàng)新構(gòu)建者，為建立完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制提供了重要的地方經(jīng)驗(高翔，2020)。

對照善治要求，放權(quán)框架下的地方治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。從20世紀90年代開始，地方政府就遭遇了因農(nóng)業(yè)稅費、國企改革、土地征收、環(huán)境污染等引發(fā)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中的諸多問題。近年來，伴隨著中央政府發(fā)展戰(zhàn)略的及時調(diào)整，地方政府的治理績效已經(jīng)得到顯著提升。不過，由于縱向治理中的信息失真(Tanget al. ，2022)、約束有限(郁建興、高翔，2012)等問題，選擇性政策執(zhí)行仍然較為廣泛地存在，表現(xiàn)為地方政府既會在某些政策領(lǐng)域?qū)訉蛹哟a，也會象征性執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行一些政策指令(O’Brien & Li， 1999)。

值得注意的是，當(dāng)代中國縱向政府間關(guān)系的調(diào)整并未囿于“一放就亂、一亂就收、一收就死”的封閉循環(huán)，而是在收放之間探索更具規(guī)范化、制度化特征的政府層級間互動新路徑。第一，高層級政府在放權(quán)框架內(nèi)積極調(diào)整指揮棒，著力優(yōu)化考核評價方式，力求用對地方政府的激勵機制。第二，高層級政府探索了垂直管理(Mertha，2005)、行政監(jiān)督或縱向督查(Huang，1999；陳家建，2015)、項目制(渠敬東，2012)和重點任務(wù)(高翔、蔡爾津，2020)等新的縱向治理機制，開始更加直接地干預(yù)地方政府行為。第三，在加快構(gòu)建數(shù)字政府的背景下，高層級政府加快推動了行政體制的科層化(Gao & Tan，2020)，構(gòu)建了多種形式的政民互動平臺，注重運用社會力量克服上下級政府間的信息不對稱，提高政府治理的回應(yīng)性水平(孟天廣、李鋒，2015)。由此，中國的縱向政府間關(guān)系正在從較為單一的委托-代理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N模式并存的混合狀態(tài)(Zhou，2021)。

地方政府所在組織環(huán)境和制度環(huán)境的復(fù)雜化，不僅使得地方治理的多樣性、復(fù)雜性，同時也推動了地方政府研究的精細化。本專欄收集的兩篇文章就是當(dāng)前地方政府行為研究的典范。其中，《城市評比表彰中的引領(lǐng)效應(yīng)與同儕效應(yīng)——基于創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的研究》一文在行政競標制的框架下，運用案例和數(shù)據(jù)考察了橫向的地方政府間關(guān)系對區(qū)市參與創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的影響。文章發(fā)現(xiàn)，強省會城市主要通過引領(lǐng)效應(yīng)帶動其他城市創(chuàng)建衛(wèi)生城市，弱省會城市則主要通過同儕效應(yīng)推動城市之間的學(xué)習(xí)和競爭?！痘鶎又卫斫Y(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理——以Z市T區(qū)網(wǎng)格化管理及其專項行動為例》一文則以地方政府的數(shù)據(jù)治理行為為研究對象，呈現(xiàn)了地方政府運用常規(guī)化治理的網(wǎng)格化管理機制、運動式治理的專項行動“以條帶塊”機制，以及常規(guī)化治理的專項行動“社會協(xié)同機制”等多種機制，共同解決技術(shù)治理中數(shù)據(jù)從何處來的關(guān)鍵問題。

上述文章的研究方法、所涉領(lǐng)域雖有不同，關(guān)注的制度層次也有所差異，卻都呈現(xiàn)了地方政府所處的復(fù)雜制度環(huán)境和多重組織結(jié)構(gòu)，作者也有意識地選取了其中的關(guān)鍵機制并開展了細致的實證研究。在中國縱向政府間治理體系日益復(fù)雜化的背景下，研究者需要開展細致的實證研究，豐富有關(guān)地方政府行為的研究成果，共同解碼地方政府的行為邏輯。當(dāng)然，越是面對復(fù)雜制度及其多樣化治理后果，研究者就越應(yīng)重視在宏觀層面把握行政體制的結(jié)構(gòu)特征、政府組織的根本性質(zhì)，鑒別影響地方政府行為的關(guān)鍵因素。求真理，謀善治，兩者并重，方能更好地彰顯公共管理學(xué)科特色。