別墅拆建有爭議 “長高增肥”須叫停

朱迪

案? ?情

近日，某市城市花園商住小區(qū)的業(yè)主將市自然資源主管部門告上法庭。2021年8月，小區(qū)別墅業(yè)主林某拆除其名下的2幢2層別墅，計劃重建多層住宅，引起小區(qū)其他業(yè)主不滿。在阻止林某建房無效后，其他業(yè)主撥打12345政務服務便民熱線投訴。在被市綜合執(zhí)法局約談后，林某在停工1個月后又繼續(xù)開工建設，小區(qū)物業(yè)和城管巡查隊員到現(xiàn)場阻止時，林某拿出了市自然資源主管部門核發(fā)的建設工程規(guī)劃許可證。同年10月，林某重建的6層別墅完工，底層為架空停車位，原來兩棟別墅間的綠地和小道改成其專用停車位的一部分。因居委會、物業(yè)等單位多次協(xié)調無果，小區(qū)業(yè)主便以市自然資源主管部門行政行為違法并損害其合法權益為由提起行政訴訟，要求撤銷林某的建設工程規(guī)劃許可證，林某為訴訟第三人。市中級人民法院到現(xiàn)場進行了開庭前的調查，并開庭審理此案。

分? ?歧

住宅小區(qū)內別墅拆建涉及方方面面的利益，既有相鄰業(yè)主之間的采光、通風等相鄰權益，也有全體業(yè)主關心的公共綠地、通道等共有權益，還有行政部門須管理的容積率、出讓金等公共利益。各方對別墅拆建應履行何種手續(xù)看法不一。

林某承認，此前自己法律意識淡薄，行為失當，請小區(qū)業(yè)主諒解。但重建已獲得有關部門批準，原址拆除重建的別墅是自己專有的物業(yè)，并沒有占用小區(qū)的公共部分，不涉及小區(qū)其他業(yè)主的利益。

小區(qū)業(yè)主認為，林某拆建別墅既破壞了小區(qū)綠化，又占用了公共用地。市自然資源主管部門頒發(fā)的建設工程規(guī)劃許可證，未履行告知義務，違反法定程序，損害了相鄰業(yè)主及整個小區(qū)業(yè)主的利益。頒證行為導致建筑物形態(tài)改變，直接涉及相鄰業(yè)主間的重大利益，卻沒有舉行聽證，違反《行政許可法》第四十七條規(guī)定。

小區(qū)物業(yè)認為，城市花園商住小區(qū)是商品房和別墅共建小區(qū)，林某拆除小區(qū)兩幢別墅重建新樓時，應征得三分之二以上業(yè)主同意，但其重建方案既沒有提交業(yè)委會討論，也沒有依法辦理相關重建手續(xù)就動工。

市綜合執(zhí)法局表示，接到群眾舉報后約談了林某，告知其重建房屋需要辦理審批文件，否則將視為違法建筑依法進行拆除，同時，督促小區(qū)物業(yè)加派人手24小時監(jiān)督施工現(xiàn)場。但在林某出示市自然資源主管部門核發(fā)的審批手續(xù)后，就沒有理由再阻止林某的建設行為。

市自然資源主管部門表示，林某以兩幢別墅存在嚴重質量問題申請重建，通過審核其報送的重建方案后，同意申請重建，并在市自然資源主管部門網(wǎng)站公示，按小區(qū)總平面圖的原址及原建設規(guī)模核發(fā)了建設工程規(guī)劃許可證，認定事實清楚，適用法律法規(guī)正確。對于林某超出許可建設的線索，已向市綜合執(zhí)法局移交。

評? ?析

要點一：拆建理由應充分，危房狀況要鑒定

對于居住條件的改善，每位業(yè)主都會有自己的實際需要，但滿足這些需要的前提是遵守社會公序良德。目前，雖然法律法規(guī)對拆除別墅沒有明確的規(guī)定，別墅業(yè)主僅拆除并不需要履行特別的審批許可程序，然而拆除后重建則必須履行規(guī)劃、建設等審批手續(xù)。在受理重建申請時，行政管理部門重點審查的是其重建理由。避免出現(xiàn)因別墅業(yè)主擴大面積、改變房屋結構等需求而侵害他人或公共利益的情況。實踐中，準予重建的受理范圍主要有房屋因不可抗力損毀、房屋因質量問題處于危房狀態(tài)等，審批部門通過申請人提交的房屋狀況證明、業(yè)委會對重建方案的書面意見等材料核定其申請理由;屬損毀的需提供房屋受損鑒定機構核驗鑒定報告，證明房屋損毀原因為不可抗力。屬危房的需經(jīng)房屋安全專業(yè)檢測單位鑒定為危房，且鑒定報告的處理意見為整體拆除。

本案中，在市綜合執(zhí)法局叫停林某重建行為后，市自然資源主管部門僅以林某提交的重建方案就認定兩幢別墅存在質量問題，屬于危房狀態(tài)，并準予其拆除重建，建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)依據(jù)并不充分。

要點二：重建標準應規(guī)范，建筑面積不可加

住宅小區(qū)內的別墅與多層住宅、高層住宅等房屋一樣，都是住宅小區(qū)整體規(guī)劃的一部分，重建后房屋的面積、層數(shù)、高度等的調整，都將改變住宅小區(qū)已經(jīng)批準的規(guī)劃設計。與新建住宅小區(qū)不同的是，別墅拆建的主體是業(yè)主個體，對象是其所有的物業(yè)，要確保住宅小區(qū)整體規(guī)劃不受個別別墅重建的影響，應要求其新建建筑必須與原建筑面積相同，房屋基底不得擴大，房屋層數(shù)、最高高度不能增加，在外觀風貌等方面都要與原房屋一致。別墅拆建需付出時間和金錢代價，沒有利益驅動大多數(shù)業(yè)主都缺乏拆建的動力，而通過別墅拆建擴大面積，則可借助房價不斷上漲實現(xiàn)投資獲利。實踐中，福州、上海等地嚴格規(guī)定了房屋重建標準，獨立式的住宅應按原產權登記面積、原占地范圍進行重建，不得以增加建筑層數(shù)、增加架空層等方式讓新建建筑物“長高增肥”，避免因利益驅動拆建別墅。

本案中，林某將兩幢別墅拆除后重建，實際上擴大了建筑面積，改變了房屋結構。市自然資源主管部門核定發(fā)現(xiàn)重建建筑物超出許可范圍，便將林某涉嫌違規(guī)擴大建設規(guī)模線索向市綜合執(zhí)法局移交。

要點三：審批程序須履行，公示環(huán)節(jié)不能少

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證?！币虼?，無論是新建別墅還是拆建別墅，都要履行規(guī)劃、施工等報審手續(xù)，取得建設工程規(guī)劃許可證、建設工程施工許可證等證件，否則就屬違法建設，城管等執(zhí)法部門有權制止并進行處罰。同時，重建別墅不僅關系到道路、綠地等業(yè)主共有權利，還涉及相鄰的隔距、通風、采光等權利，為此，《民法典》第二百七十八條規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設施，由業(yè)主共同決定，明確了重建別墅應征得小區(qū)業(yè)主的同意?？梢姡炯奥犠C作為利害關系人了解審批事項的重要渠道，對小區(qū)業(yè)主行使權利尤為重要。許可審批中程序公正是實體公正的重要前提，沒有程序的合法就很難保證實體的合法，規(guī)劃許可批前公示是公眾參與規(guī)劃實施決策的重要渠道，是有效避免規(guī)劃實施決策失誤的重要手段，自然資源管理部門在受理重建別墅相關的規(guī)劃審批手續(xù)時，應關注公示及聽證等環(huán)節(jié)的履行情況，從公示專欄的易見性、公示渠道的可達性等方面調整優(yōu)化，通過政府網(wǎng)站、項目現(xiàn)場、地方媒體等渠道盡可能將公示信息有效地傳達到利害關系人，提高信息傳達程度以及公眾參與程度，避免出現(xiàn)因程序或渠道的缺失導致糾紛升級。

本案中，市自然資源主管部門雖在門戶網(wǎng)站上對林某的建設工程規(guī)劃許可證進行了公示，但對于城市花園小區(qū)這類因別墅拆建反復出現(xiàn)矛盾糾紛的小區(qū)，告知渠道略顯單一，信息不暢也使小區(qū)業(yè)主不能及時提出許可異議，最終導致糾紛走向訴訟。

本案中，市中級人民法院審理后認為，市自然資源主管部門核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的程序有瑕疵，但其許可的建設范圍、面積等指標均沒有超出兩幢別墅原產權的范圍，不存在將公共空間納入林某私有范圍的問題，林某實地重建的建筑物與許可事項不符，是引發(fā)矛盾的原因所在。因此，撤銷建設工程規(guī)劃許可證依據(jù)不足，而要求林某拆除違法建設部分、退還公共空間等訴求不屬于本案審理范圍，小區(qū)業(yè)主可通過另行訴訟或行政復議等方式解決。審理結束后，市綜合執(zhí)法局與市自然資源主管部門聯(lián)合對林某的超建行為進行了查處，并責令其進行整改。

提? ?醒

別墅拆建常會得到各方關注。從拆建理由來看，既有年久失修存在安全隱患，也有調整布局改善居住條件，更有為了增加面積從中牟利等情況。然而，住宅小區(qū)內的別墅屬于小區(qū)建筑物的一部分，其拆建不能任性，自家的別墅可以隨便拆，但不能隨便建。別墅拆建既涉及容積率、建筑高度等規(guī)劃指標管理，也關系到排污、采光、通風等相鄰業(yè)主權益，在拆建前不僅要到住建、自然資源等主管部門辦理相關審批手續(xù)，也要征得小區(qū)業(yè)主的同意，還要做到重建后結構及規(guī)模不變。在這一過程中，自然資源主管部門要從規(guī)劃嚴肅性角度嚴格落實容積率、建筑高度等各項審核、監(jiān)管職責，從審批規(guī)范性角度完整審批程序，確保許可過程合法合規(guī)。綜合執(zhí)法部門則要落實執(zhí)法職責，加強別墅違規(guī)拆建的查處。