權(quán)責(zé)對等：“一把手”權(quán)力規(guī)制的理論邏輯與實(shí)踐向度

〔摘要〕 權(quán)力與責(zé)任是“一把手”權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本要素，監(jiān)督是“一把手”權(quán)力規(guī)制的理論邏輯。黨的十八大以來，圍繞法規(guī)制度、監(jiān)督方式、監(jiān)督體系建設(shè)的“一把手”權(quán)力規(guī)制有效性不斷增強(qiáng)，然而實(shí)踐中“一把手”權(quán)力監(jiān)督的觀念意識、制度體系、監(jiān)督內(nèi)容與手段等方面仍有一些薄弱環(huán)節(jié)，其根源是一定程度的權(quán)責(zé)失衡所導(dǎo)致的權(quán)力運(yùn)行失范。基于權(quán)責(zé)對等原則，加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持廉潔用權(quán)與責(zé)任追究相統(tǒng)一、正向激勵與制度規(guī)約相結(jié)合、上級監(jiān)督與同級監(jiān)督相協(xié)同、黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督相聯(lián)動、法治宣傳與文化塑造相融合，著力建構(gòu)完善的功能性權(quán)力制約模式，從而實(shí)現(xiàn)“一把手”權(quán)力規(guī)制的科學(xué)化、常態(tài)化和制度化。

〔關(guān)鍵詞〕 “一把手”;權(quán)力制約;監(jiān)督體系;權(quán)責(zé)關(guān)系;對等原則

〔中圖分類號〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）03-0047-06

2021年3月，黨中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》，要求強(qiáng)化對“一把手”的監(jiān)督，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展〔1〕。破解“一把手”監(jiān)督難題，首要任務(wù)是明晰權(quán)力源、理順權(quán)責(zé)關(guān)系，剖析“一把手”權(quán)力運(yùn)行的理論邏輯，從而構(gòu)建權(quán)責(zé)對等一致的“一把手”監(jiān)督體系、推動“一把手”科學(xué)廉潔用權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對“一把手”權(quán)力的有效規(guī)制。

一、權(quán)力與責(zé)任：“一把手”權(quán)力結(jié)構(gòu)的要素邏輯

（一）權(quán)力、責(zé)任是權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本要素

所謂權(quán)力，指一定主體憑借對社會資源的控制力而使其他主體服從意志的一種支配力量，即在個人或團(tuán)體的權(quán)益價值沖突中，將意志執(zhí)行強(qiáng)加在他人行為之上的控制能力〔2〕。在馬克思主義理論中，公共權(quán)力來自于人民的授予，人民是權(quán)力的源泉和主體。經(jīng)人民讓渡的部分權(quán)利，締結(jié)成具體權(quán)力以維持秩序、調(diào)停矛盾、促進(jìn)發(fā)展，于是出現(xiàn)權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體（公眾）與行使主體（領(lǐng)導(dǎo)者）的分離，同時后者對前者負(fù)責(zé)，形成權(quán)力與責(zé)任的一對“共生體”。

這一“共生體”關(guān)系主要表現(xiàn)為三個方面：第一，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性。權(quán)力的內(nèi)核在于控制、影響和支配。作為一定社會主體的支配力量，擁有權(quán)力的個體或組織存在濫用權(quán)力的可能性，以權(quán)力規(guī)范確立利益關(guān)系，無止境追逐權(quán)力，造成權(quán)力的擴(kuò)張性。第二，責(zé)任是權(quán)力行使的本質(zhì)要義。權(quán)力源于權(quán)利的讓渡與授予，權(quán)力行使主體擁有的權(quán)力應(yīng)與承擔(dān)的責(zé)任相匹配，一旦不按照授權(quán)人意愿而行為，就會被收回。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，權(quán)力要在一定范圍內(nèi)接受監(jiān)督，以防止權(quán)力妄為、滋生腐敗。因此，只有制衡權(quán)力與夯實(shí)責(zé)任同向發(fā)力，才能有效避免權(quán)力欲膨脹、公益性偏離等權(quán)力異化現(xiàn)象。第三，對等一致是權(quán)責(zé)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)。在國家行政運(yùn)行中，權(quán)責(zé)同一主體、權(quán)力內(nèi)容定量、權(quán)力范圍明確是權(quán)責(zé)對等一致的構(gòu)成要件。比如，亨利·法約爾的組織管理理論提出權(quán)力與責(zé)任的適應(yīng)性問題，即權(quán)力與責(zé)任相互對應(yīng)、強(qiáng)度對等，馬克斯·韋伯的官僚理論提出權(quán)責(zé)對稱、職能分工、職位分層，以理性規(guī)則為組織體系規(guī)定運(yùn)行方式，促進(jìn)權(quán)力配置的科學(xué)化。

（二）監(jiān)督是“一把手”權(quán)力規(guī)制的理論邏輯

國家行政體制視域下，“一把手”權(quán)力指各級黨政領(lǐng)導(dǎo)集體以主要領(lǐng)導(dǎo)干部為“班長”，按照黨章、法規(guī)、制度等規(guī)定要求，在履行各項(xiàng)職責(zé)、把握發(fā)展方向、決定重大問題、監(jiān)督?jīng)Q議執(zhí)行等過程中所享有的權(quán)力。它客觀上來自于上級黨組織的授權(quán)，或是本級人大代表會議的選舉，兼具內(nèi)生性、外源性的雙重屬性，構(gòu)成了行政體制運(yùn)行與發(fā)展的基本樣態(tài)?！耙话咽帧笔锹鋵?shí)集體決策、決定重大事項(xiàng)的第一責(zé)任人，肩負(fù)統(tǒng)帥全局的責(zé)任，發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用，統(tǒng)領(lǐng)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)。然而，一旦權(quán)力過度集中、邊界不清，部分“一把手”集權(quán)較多、負(fù)責(zé)較少，就有可能囿于“獨(dú)攬大權(quán)”、權(quán)責(zé)脫節(jié)的怪圈。由此，即使“一把手”權(quán)力有著合法性的基礎(chǔ)，但也在客觀上具有擴(kuò)張性的沖動，應(yīng)當(dāng)主動接受監(jiān)督，以防止權(quán)力異化。

針對“一把手”權(quán)力規(guī)制的課題，學(xué)者們得出了不少理論研究成果，王春璽、韓苗苗提出以適度的分權(quán)、限權(quán)作為突破口，完善權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制〔3〕;陳朋提出要構(gòu)建權(quán)力、權(quán)利、制度與道德的四維立體監(jiān)督網(wǎng)〔4〕;季正矩、趙付科提出從監(jiān)督意識、監(jiān)督主體、監(jiān)督過程與監(jiān)督機(jī)制等層面加強(qiáng)對“一把手”的黨內(nèi)監(jiān)督〔5〕，等等。這些理論成果為加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督工作提供了理論支持。

（三）“一把手”權(quán)力規(guī)制有效性不斷增強(qiáng)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對“一把手”職務(wù)的特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式、控權(quán)機(jī)制、目標(biāo)手段等方面進(jìn)行了完善，取得了良好效果，為優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)功能、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、健全新時代黨和國家監(jiān)督體系提供了基本遵循。

一是完善法規(guī)制度，優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察職能?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確指出，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制〔6〕;《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定，在收集證據(jù)和立案審查中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有談話權(quán)、調(diào)取個人事項(xiàng)報(bào)告、查閱復(fù)制資料、查核資產(chǎn)信息、鑒定勘驗(yàn)、暫扣封存凍結(jié)涉案款物等職權(quán);《國家監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委談話、詢問、留置等調(diào)查權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋。這些法規(guī)制度突出了紀(jì)檢監(jiān)察的獨(dú)立性，明確了“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，有效增強(qiáng)了上級紀(jì)委對查辦案件、執(zhí)紀(jì)審理等環(huán)節(jié)的管控力。

二是創(chuàng)新監(jiān)督方式，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)力。通過組建統(tǒng)一高效、獨(dú)立權(quán)威的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，健全各級黨政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，暢通黨內(nèi)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督等渠道，有效推動了法紀(jì)剛性約束與多元柔性監(jiān)督相結(jié)合。依據(jù)《國家監(jiān)察法》，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)帶頭轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，聚焦主責(zé)主業(yè)，調(diào)整專責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)置，選優(yōu)配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍;圍繞規(guī)范辦案權(quán)、減少自由裁量權(quán)，“提級”案件查辦權(quán)，要求線索處置和案件查辦及時向本級黨委、上級紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告;開展大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)督，在信息管理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、調(diào)查取證等環(huán)節(jié)推進(jìn)信息化建設(shè)，推行以信息技術(shù)為支撐的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督系統(tǒng)。

三是健全監(jiān)督體系，督促履行“兩個責(zé)任”。按照《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，各級黨委（黨組）是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的主體，主要負(fù)責(zé)同志要擔(dān)當(dāng)和落實(shí)好全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任。通過健全述職述廉制度、履行主體責(zé)任情況報(bào)告制度、下級紀(jì)委監(jiān)委向上級紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告工作制度，有效督促各級黨委、紀(jì)委監(jiān)委推動落實(shí)“兩個責(zé)任”。健全責(zé)任追究典型問題通報(bào)制度，細(xì)化問責(zé)內(nèi)容、對象及程序，規(guī)范了問責(zé)的具體情形、責(zé)任主體與方式方法〔7〕，加大問責(zé)力度，持續(xù)有效地釋放“有權(quán)有責(zé)、失職追責(zé)”的強(qiáng)烈信號。

二、權(quán)責(zé)失衡：“一把手”權(quán)力監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)

目前，“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督體系建設(shè)取得長足進(jìn)步，以各級黨委（黨組）主責(zé)、書記第一責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員“一崗雙責(zé)”、紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督專責(zé)為核心的責(zé)任體系不斷夯實(shí)，但是“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督工作仍存在薄弱環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“一把手”被賦予最高的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部存在“權(quán)力默契”的監(jiān)督悖論，監(jiān)督者與被監(jiān)督者屬于一個“組織同盟”，僅是權(quán)力部門內(nèi)部分工、自我監(jiān)督的一種形式〔8〕。有研究表明，“一把手”監(jiān)督在決策監(jiān)督、用人監(jiān)督、暗箱操作、生活作風(fēng)、貪污受賄、使用資源六個方面仍存在漏洞〔9〕，如果權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制不完善，“一把手”個體逐利性導(dǎo)致其權(quán)力觀異變、理想信念喪失，將會造成權(quán)力失控與濫用，表現(xiàn)出崗位要害化、貪腐巨額化、手段隱蔽化、過程持續(xù)化、類型多樣化的“一把手”腐敗特征。

權(quán)大于責(zé)是“一把手”權(quán)力失控與濫用的主要根源。在自上而下的垂直型科層組織等級體系中，上級對下級擁有權(quán)力優(yōu)勢，若只注重權(quán)力運(yùn)行中的工具價值，忽視應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，則會誘發(fā)權(quán)責(zé)失衡以及權(quán)力運(yùn)行失范，并表現(xiàn)出觀念認(rèn)識不清、制度體系不全、監(jiān)督內(nèi)容不明、措施手段不多等多種問題。

（一）觀念認(rèn)識：權(quán)力源不明晰，排斥心理大

客觀上，權(quán)力固有的擴(kuò)張性、“一把手”權(quán)力排斥監(jiān)督的特性，造成黨政“一把手”權(quán)力監(jiān)督阻力大，進(jìn)而可能演變?yōu)闄?quán)責(zé)失衡、權(quán)力異化。從思想根源分析，主要原因是部分“一把手”對權(quán)力源認(rèn)識不到位，未將責(zé)任與權(quán)力聯(lián)系起來，未能認(rèn)識到權(quán)責(zé)一致，導(dǎo)致權(quán)力來源與責(zé)任指向的背離，于是出現(xiàn)了自我監(jiān)督意識淡薄、同級監(jiān)督弱化兩種不良情形。

一是自我監(jiān)督意識淡薄，接受監(jiān)督的自覺性不足。一方面，少數(shù)“一把手”權(quán)力觀扭曲，特權(quán)思維猶存，深受“官本位”、“權(quán)力支配一切社會資源”等傳統(tǒng)封建思想影響，認(rèn)為權(quán)力不是由人民賦予，而是上級黨組織或“一把手”的授予，只對上級“一把手”負(fù)責(zé)，個人欲望逐漸膨脹，服務(wù)意識淡薄，出現(xiàn)特權(quán)思想、暗箱操作、權(quán)錢交易、權(quán)色交易等問題。另一方面，部分黨委（黨組）在施政、決策過程中接受監(jiān)督的自覺主動性不足，個別“一把手”存在抵觸排斥情緒，片面認(rèn)為自身已接受黨內(nèi)規(guī)章制度約束、上級監(jiān)督及群眾監(jiān)督，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督各部門和普通黨員，同級監(jiān)督影響工作推進(jìn)，分明是“找茬子、捅婁子”。

二是同級監(jiān)督弱化，主動監(jiān)督的責(zé)任感不夠。其一，有些地方對紀(jì)委監(jiān)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”工作體制落實(shí)執(zhí)行不力，仍將紀(jì)委監(jiān)委視為同級黨委的一個從屬部門，使同級監(jiān)督職能缺乏威懾力，尤其是涉及對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督問題，紀(jì)委監(jiān)委往往力不從心，難以形成平等的制衡狀態(tài)。其二，有些上級黨組織對“一把手”監(jiān)督重“績”不重“德”，側(cè)重考察是否想干事、能干事、干成事，未能嚴(yán)格監(jiān)督密切聯(lián)系群眾等思想作風(fēng)情況。其三，少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部對同級黨委的監(jiān)督職責(zé)認(rèn)識不足，認(rèn)為對“一把手”的決策要堅(jiān)決執(zhí)行，緊盯信訪事項(xiàng)查辦、黨風(fēng)廉政建設(shè)等工作，對“一把手”及同級監(jiān)督主動意識不足，存在畏難情緒、迎合心理。

（二）制度體系：協(xié)同聯(lián)動不足，監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)

監(jiān)督制度體系不完善，管理體制、動力機(jī)制存在不足，導(dǎo)致監(jiān)督獨(dú)立性差、監(jiān)督主動性不足，監(jiān)督力量分散、監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動不足，從而造成權(quán)力規(guī)制體系運(yùn)行不順暢，制度效能無法充分釋放。

一是管理體制不順，工作限制較多，協(xié)同聯(lián)動不足?！饵h章》規(guī)定紀(jì)委監(jiān)委接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制規(guī)約，同級黨委對紀(jì)檢干部的人員任免、人事調(diào)動等工作有一定話語權(quán)，紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督權(quán)、立案權(quán)、審理權(quán)和處分權(quán)受制于同級黨委的執(zhí)行權(quán)〔10〕。比如，紀(jì)委監(jiān)委既要監(jiān)督黨組成員、領(lǐng)導(dǎo)班子成員，又要受到同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作均受到一定的限制約束，機(jī)構(gòu)編制、人員招聘、干部選拔、財(cái)政預(yù)算和福利待遇等方面，受限于同級黨委及“一把手”的決策領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)、保護(hù)及處置等各項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)行極易落入“同體監(jiān)督”的窠臼。此外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與巡視巡察、審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)合監(jiān)督有限;與司法、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等監(jiān)督體系信息共享不足;人事組織部門干部選拔任用機(jī)制存在重業(yè)績、輕教育等問題。這些制約因素都導(dǎo)致協(xié)同聯(lián)動不足、監(jiān)督合力弱。

二是動力機(jī)制不健全，監(jiān)督獨(dú)立性差，監(jiān)督動力不足。同級監(jiān)督權(quán)限受到同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)制約，使得監(jiān)督職責(zé)權(quán)威性差，缺乏對同級黨委班子的直接考察權(quán);監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對的獨(dú)立性，調(diào)查與審查權(quán)限不足，處置機(jī)制不順暢。依據(jù)規(guī)定，黨委成員的違紀(jì)處理需上級紀(jì)委監(jiān)委或黨組織“決定”，同級紀(jì)委監(jiān)委的“紀(jì)律處分決定權(quán)”相當(dāng)于“建議權(quán)”，在涉及同級領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)的立案審查、調(diào)查取證等環(huán)節(jié)中，同級紀(jì)委監(jiān)委很難獨(dú)立行使決策權(quán)，造成紀(jì)檢監(jiān)察人員的職權(quán)不夠獨(dú)立。同時，監(jiān)督者保護(hù)機(jī)制缺乏，保障核心利益的措施不多，對各種隱性打擊報(bào)復(fù)行為認(rèn)定難度大且難以作出處罰，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察人員監(jiān)督動力不足。

（三）監(jiān)督內(nèi)容：標(biāo)準(zhǔn)界限不清，規(guī)范性不強(qiáng)

權(quán)力配置過于集中是“一把手”監(jiān)督難的根源，表現(xiàn)為監(jiān)督系統(tǒng)性、預(yù)防性不足，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與體系不夠健全，從而造成“一把手”的權(quán)力與職責(zé)疏離。

一是系統(tǒng)性、預(yù)防性的內(nèi)容規(guī)范較少。黨內(nèi)法規(guī)制度的原則性、彈性規(guī)定較多，可量化的剛性規(guī)定較少，且大多偏重懲治性的事后監(jiān)督，一些具有預(yù)防性功效的事前防控、事中監(jiān)督比較薄弱。針對同級監(jiān)督的權(quán)限范圍、重點(diǎn)內(nèi)容、方法程序等內(nèi)容，相對零碎粗放且連貫性差，缺乏縝密、系統(tǒng)的指導(dǎo)性規(guī)范，造成同級監(jiān)督空隙多、彈性大、實(shí)操性不足。針對“一把手”施政決策行為的監(jiān)督力度大，然而對其生活交往、黨性修養(yǎng)、思想認(rèn)識、理想信念、品行作風(fēng)等方面的日常監(jiān)督較少、考核評估不足。比如對理論學(xué)習(xí)、培訓(xùn)教育的成效監(jiān)督不夠，大多數(shù)以檢查學(xué)習(xí)培訓(xùn)次數(shù)為主，對真懂真信、入腦入心等實(shí)效質(zhì)量無從知曉。

二是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與體系不夠健全。盡管黨紀(jì)法規(guī)明確了各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對同級黨委常委會及班子成員的監(jiān)督權(quán)，對“一把手”監(jiān)督具有制度約束力，但是一些制度內(nèi)容過于抽象、原則化，具體程序與方法較少，配套監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏，造成實(shí)際執(zhí)行難，比如一些重大事項(xiàng)的決策失誤，很難追究“一把手”責(zé)任，即使追責(zé)，“一把手”也很少受處分或者處分很輕，不能形成有效的震懾力。一些地方的干部監(jiān)督規(guī)定對“一把手”的監(jiān)督內(nèi)容過于籠統(tǒng)，對權(quán)力邊界、職責(zé)權(quán)限、責(zé)任形式等規(guī)定不明確，權(quán)力運(yùn)行的空間界限不清晰。普通黨員如何運(yùn)用組織生活會、“批評與自我批評”等方式監(jiān)督“一把手”的具體方法尚不明確。

（四）監(jiān)督手段：措施力度不夠，實(shí)效性不足

在權(quán)力運(yùn)行程度不夠透明、監(jiān)督鏈條相對分散的情形下，“一把手”決策執(zhí)行力監(jiān)督相對抽象化，措施操作性不足，導(dǎo)致整體監(jiān)督力量弱。

一是權(quán)力運(yùn)行程序的透明度不夠。由于缺乏強(qiáng)有力的全過程監(jiān)督機(jī)制與措施，部分“一把手”在決策重大事項(xiàng)時，容易出現(xiàn)決策“一言堂”“神秘化”等問題，在一定程度上還存在著決策程序不規(guī)范、民主集中制形同虛設(shè)等情況，導(dǎo)致決策過程不透明、決策公信力下降。個別黨組織的民主生活會缺乏活力，形式老化、功能退化、照本宣科、避重就輕，無法真正進(jìn)行思想交鋒，難以發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督效力。

二是權(quán)力監(jiān)督鏈條的整合力分散。部分黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子對黨內(nèi)法規(guī)賦予的權(quán)力和義務(wù)不明晰，對各類資金、人員和設(shè)施等配套保障措施不夠，導(dǎo)致由上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、下級監(jiān)督、群眾監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督組成的監(jiān)督體系運(yùn)行不順暢，群眾參與度不足，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督滯后，對傳統(tǒng)廉政文化宣傳力度不夠，尚未形成輿論宣傳與文化熏陶的監(jiān)督合力，導(dǎo)致“上級監(jiān)督遠(yuǎn)”“同級監(jiān)督軟”“下級監(jiān)督難”“群眾監(jiān)督弱”和“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督亂”。

三、權(quán)責(zé)對等：構(gòu)建“一把手”權(quán)力監(jiān)督體系的實(shí)踐向度

權(quán)責(zé)對等是優(yōu)化權(quán)力監(jiān)督體系、實(shí)現(xiàn)“一把手”權(quán)力規(guī)制的基本原則。這就需要以科學(xué)定權(quán)、合理分權(quán)、規(guī)范用權(quán)為著力點(diǎn)，明確權(quán)責(zé)主體，強(qiáng)化責(zé)任倫理教育，培育正確的權(quán)責(zé)意識，以權(quán)責(zé)對等原則構(gòu)建功能性權(quán)力制約模式〔11〕。在實(shí)踐過程中，應(yīng)堅(jiān)持廉潔用權(quán)與責(zé)任追究相統(tǒng)一、堅(jiān)持正向激勵與制度規(guī)約相結(jié)合、堅(jiān)持上級監(jiān)督與同級監(jiān)督相協(xié)同、堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督相聯(lián)動、堅(jiān)持法治宣傳與文化塑造相融合，構(gòu)建科學(xué)有效的常態(tài)化監(jiān)督體系，推動“一把手”權(quán)力規(guī)制科學(xué)化、常態(tài)化和制度化。

（一）堅(jiān)持廉潔用權(quán)與責(zé)任追究相統(tǒng)一

“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”〔12〕201，“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”〔13〕。有效監(jiān)督各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”廉潔用權(quán)，緊盯權(quán)力運(yùn)行關(guān)口，是新時代黨內(nèi)監(jiān)督的題中之義?；跈?quán)力源是人民權(quán)利的讓渡，權(quán)力本身存在“委托-代理”關(guān)系，“一把手”作為權(quán)力行使代理人的“關(guān)鍵少數(shù)”，自然要承認(rèn)人民的監(jiān)督權(quán)，以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，保持權(quán)力與責(zé)任的一致性。

一是認(rèn)清權(quán)力本源，做到廉潔為民。堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，破除“官本位”權(quán)力觀，樹立廉潔價值觀，強(qiáng)化責(zé)任與服務(wù)意識，練就“金剛不壞之身”，提高為民執(zhí)政能力，為黨和人民建功立業(yè)。“一把手”行使和支配權(quán)力時要對人民負(fù)責(zé)，遵循人民意志，維護(hù)公共秩序，謀求公共利益，接受公眾監(jiān)督，做到有權(quán)有責(zé)任、用權(quán)受監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力的本源性與人民的主體性相統(tǒng)一。

二是制定權(quán)力清單，接受人民監(jiān)督。依照職責(zé)權(quán)限，建立“一把手”權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三張清單”，明確權(quán)力的內(nèi)容、邊界、范圍、運(yùn)行程序、行使方式，厘清公權(quán)力的規(guī)范方式及責(zé)任界定〔14〕。此外，責(zé)任追究機(jī)制決定著權(quán)力制度體系的有效性〔15〕，針對干部提名考察、選拔任用、集體決議等環(huán)節(jié)，應(yīng)完善重大決策責(zé)任倒查機(jī)制，明確具體事項(xiàng)與責(zé)任主體，健全責(zé)任追究程序，強(qiáng)化對“一把手”濫用權(quán)力的行政問責(zé)、法律問責(zé)、社會問責(zé)、道德問責(zé)和終身問責(zé)，將責(zé)任追究貫穿到權(quán)力運(yùn)行全過程。

（二）堅(jiān)持正向激勵與制度規(guī)約相結(jié)合

堅(jiān)持剛?cè)嵯酀?jì)原則，推行正向激勵與制度約束并重，將信任激勵與嚴(yán)格監(jiān)督相結(jié)合，既能有效調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，又能增強(qiáng)剛性制度的監(jiān)督約束力，從而確?！耙话咽帧睓?quán)力合理運(yùn)行。

一是重視正向的信任激勵。加強(qiáng)對“一把手”的正面激勵，鼓勵支持敢于擔(dān)當(dāng)作為、勇于改革創(chuàng)新的“一把手”，做好政治激勵、工作支持、待遇保障、心理關(guān)懷〔16〕225，調(diào)動其工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。以“三個區(qū)分開來”為遵循，完善“一把手”容錯糾錯機(jī)制、權(quán)利保護(hù)機(jī)制，做到獎懲分明適度，打消其“不干怕問責(zé)、干多怕出事”的顧慮。

二是繼續(xù)嚴(yán)格的制度監(jiān)督。用剛性制度管住“一把手”，界定“三重一大”具體事項(xiàng)，完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事制度，界定決策事項(xiàng)的主體、流程和步驟，制定集體決策流程圖與實(shí)施細(xì)則，推行專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評估、民主評議、合法性審查等機(jī)制。建立“一把手”財(cái)產(chǎn)公開、個人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、述職述責(zé)述廉、問題直報(bào)、引咎辭職、違規(guī)干預(yù)插手重大事項(xiàng)記錄等制度，推行“一把手”不直接分管人財(cái)物、工程建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等“六個不直管”制度，加強(qiáng)民主集中制執(zhí)行情況的監(jiān)督，加大決策執(zhí)行、項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)使用、選人用人等環(huán)節(jié)的跟蹤、考核與評估。

（三）堅(jiān)持上級監(jiān)督與同級監(jiān)督相協(xié)同

深化紀(jì)檢體制改革，推動監(jiān)督方式創(chuàng)新，依靠上級“一把手”監(jiān)督、巡視派駐監(jiān)督等方式強(qiáng)化上級黨組織監(jiān)督，利用專責(zé)監(jiān)督、日常督促等方式做實(shí)做細(xì)同級監(jiān)督，不斷提升“一把手”權(quán)力監(jiān)督的有效性。

一是增強(qiáng)上級監(jiān)督權(quán)威性。重視自上而下的“一把手”監(jiān)督、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)政治生活準(zhǔn)則，認(rèn)真督促整改責(zé)任，推動巡視巡察向基層延伸，強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，形成巡視、派駐、監(jiān)察全覆蓋工作格局。開展常規(guī)巡視與專項(xiàng)巡視相結(jié)合，以巡視組長“一次一授權(quán)”、不搞“鐵帽子”、“三個不固定”等創(chuàng)新方式為抓手，加強(qiáng)“回頭看”、殺個“回馬槍”，增強(qiáng)機(jī)動性和靈活性〔17〕。

二是提升同級監(jiān)督獨(dú)立性。重視各級紀(jì)委監(jiān)委的專責(zé)監(jiān)督，加強(qiáng)對“一把手”的日常監(jiān)督，緊扣黨的六大紀(jì)律開展督查，改革調(diào)查權(quán)限，賦予同級紀(jì)委監(jiān)委更大的獨(dú)立性〔18〕。創(chuàng)新監(jiān)督方式，前移監(jiān)督關(guān)口，緊盯人事、財(cái)務(wù)、行政審批、項(xiàng)目采購、工程招投標(biāo)等關(guān)鍵領(lǐng)域，加強(qiáng)權(quán)力分解、流程再造，嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事。健全紀(jì)委書記與“一把手”談心談話制度，聚焦“一把手”問題線索，建立“一把手”廉政檔案，完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)第一責(zé)任人職責(zé)，完善監(jiān)督聯(lián)席會議和日常聯(lián)動機(jī)制，打通組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督渠道。

（四）堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督相聯(lián)動

協(xié)調(diào)黨內(nèi)外各監(jiān)督主體關(guān)系，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)民主集中制，提升黨內(nèi)監(jiān)督質(zhì)量。建構(gòu)科學(xué)全面的監(jiān)督體系，探索多元監(jiān)督形式，暢通各種監(jiān)督渠道，推動黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)融合、形成合力。

一是優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督體系。民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的核心。各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部要帶頭貫徹民主集中制，服從組織決定和組織分工，堅(jiān)決遏制黨內(nèi)集中不夠和民主不足的問題，杜絕軟弱渙散、我行我素、各行其是，個人凌駕于組織之上〔12〕207，既要嚴(yán)明黨的組織紀(jì)律，又要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，打造健康有序、充滿活力的黨內(nèi)生活。相關(guān)部門要整合各種監(jiān)督力量，將黨內(nèi)民主監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等有機(jī)融合，建構(gòu)主體多元、全面覆蓋、權(quán)威高效的常態(tài)化監(jiān)督體系。

二是拓展黨外監(jiān)督渠道。習(xí)近平總書記指出，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民〔16〕169。廣大人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時”之外的情況最了解，也最有發(fā)言權(quán)。要善于利用群眾監(jiān)督、人大監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，協(xié)調(diào)不同監(jiān)督方式間的關(guān)系，探索網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督形式，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)專區(qū)、開通“隨手拍”舉報(bào)網(wǎng)、開設(shè)廉政監(jiān)督留言板，加強(qiáng)智慧監(jiān)督平臺建設(shè)，建立“一把手”及配偶、子女及子女配偶的住房、投資、從業(yè)、出國情況等信息化管理平臺，與銀行、稅務(wù)、審計(jì)等部門實(shí)現(xiàn)信息共享互通，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督效應(yīng)。

（五）堅(jiān)持法治宣傳與文化塑造相融合

以德育監(jiān)督權(quán)力，促進(jìn)法治宣傳教育與清廉文化建設(shè)相結(jié)合，注重良好家風(fēng)建設(shè)，凈化“一把手”社交圈和生活圈，壓縮“一把手”權(quán)力尋租空間，營造由法紀(jì)、組織監(jiān)督向自我監(jiān)督轉(zhuǎn)變的優(yōu)良監(jiān)督文化輿論場。

一是加強(qiáng)法治宣傳教育。通過舉辦各類法治宣傳活動，開展重要節(jié)日的廉潔宣傳教育，培育多元主體參與監(jiān)督、接受監(jiān)督的主動意識。以專題培訓(xùn)班形式開展“靶向教育”，剖析“一把手”權(quán)力腐敗的思想根源和心理特點(diǎn)，進(jìn)行反面典型警示、正面榜樣引導(dǎo)，強(qiáng)化理想信念教育，樹立正確的事業(yè)觀、工作觀、政績觀，筑牢“一把手”拒腐防變的思想道德防線。

二是開展清廉文化建設(shè)。注重“一把手”廉潔自律與家風(fēng)建設(shè)，開展廉政家訪，加強(qiáng)“八小時”之外的監(jiān)督，凈化生活社交圈，培育高尚道德情操，帶頭樹立良好家風(fēng)，自覺約束親屬行為。重視網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督文化建設(shè)，運(yùn)用傳統(tǒng)報(bào)刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)新媒體等傳播媒介，刊登廉潔公益廣告，組織策劃廉政文藝演出、“勤廉榜樣”評選活動、廉政主題報(bào)告會、廉潔書畫作品展等，培育自律性的輿論監(jiān)督文化。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見〔N〕.人民日報(bào)，2021-06-02（01）.

〔2〕吳振鈞.權(quán)力監(jiān)督與制衡〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：4.

〔3〕王春璽，韓苗苗.加強(qiáng)對地方黨委“一把手”權(quán)力制約監(jiān)督的途徑與方法〔J〕.理論探討，2017（02）：112-118.

〔4〕陳 朋.一把手監(jiān)督的邏輯理路與四維策略〔J〕.探索，2015（04）：33-37.

〔5〕季正矩，趙付科.“一把手”監(jiān)督與黨內(nèi)民主建設(shè)〔J〕.當(dāng)代世界社會主義問題，2011（04）：14-25.

〔6〕中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〔N〕.人民日報(bào)，2016-11-03（06）.

〔7〕中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〔N〕.人民日報(bào)，2016-07-18（04）.

〔8〕郭文亮.制度反腐新課題：如何加強(qiáng)對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督〔J〕.理論探索，2016（03）：28-35.

〔9〕劉宗洪.“一把手”監(jiān)督的難點(diǎn)及其應(yīng)對——基于上海的調(diào)研分析〔J〕.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015（04）：89-95.

〔10〕陳東輝.黨政“一把手”監(jiān)督的難點(diǎn)問題及其破解〔J〕.中州學(xué)刊，2017（11）：19-24.

〔11〕唐亞林.權(quán)力分工制度與權(quán)力清單制度：當(dāng)代中國特色權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)〔J〕.理論探討，2015（03）：5-10.

〔12〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016.

〔13〕習(xí)近平談治國理政：第1卷〔M〕.北京：外文出版社，2018：418.

〔14〕牛穎秀.破解“一把手”監(jiān)督難題〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2022（02）：38-41.

〔15〕任建明.責(zé)任與問責(zé)：填補(bǔ)權(quán)力制度體系的要素空白〔J〕.理論探索，2016（05）：5-10.

〔16〕習(xí)近平談治國理政：第2卷〔M〕.北京：外文出版社，2017.

〔17〕中共中央紀(jì)律檢查委員會，中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國方正出版社，2015：107-117.

〔18〕史亞博.新時代監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵與實(shí)施路徑探析〔J〕.廉政文化研究，2018（02）：45-50.

責(zé)任編輯 王亞峰

〔收稿日期〕 2022-05-12

〔基金項(xiàng)目〕 廣西社會科學(xué)院馬工程基地重點(diǎn)項(xiàng)目（2020GM005）;廣西社會科學(xué)院青年績效招標(biāo)項(xiàng)目（2022YB001）。

〔作者簡介〕 史亞博（1988-），男，河南舞陽人，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，廣西社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，主要研究方向?yàn)辄h的建設(shè)。