多源流理論視角下《未成年人保護(hù)法》的政策議程分析

熊斌 吳小妍

摘? ? ? 要：多源流理論是分析公共政策議程的重要理論工具。公共政策議程的設(shè)置會(huì)受到問(wèn)題源流、政策源流和政治源流共同影響，當(dāng)這三條源流交匯時(shí)還會(huì)開啟“政策之窗”，從而促成最終決策。本文將多源流理論引入《未成年人保護(hù)法》的修訂過(guò)程，通過(guò)分析該法修訂過(guò)程中的三條源流及“政策之窗”的開啟，力圖揭示政策共同體在三條源流間的粘合作用，以期促使三條源流交匯，最終推動(dòng)《未成年人保護(hù)法》的修訂。

關(guān)? 鍵? 詞：《未成年人保護(hù)法》;未成年人;政策議程;多源流理論;政策共同體

中圖分類號(hào)：D922.183? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）06-0001-09

收稿日期：2022-01-03

作者簡(jiǎn)介：熊斌，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院研究員，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣步M織與人力資源管理、政府行為與公共政策分析;吳小妍，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，有關(guān)未成年人權(quán)益受侵害的事件層出不窮，校園暴力、侵害隱私和人格等損害未成年人權(quán)益的惡性事件不僅對(duì)當(dāng)事人造成了巨大的身心損害，也給社會(huì)和家庭帶來(lái)了一定的恐慌和不良影響。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年各級(jí)人民法院一審審結(jié)有關(guān)損害未成年人權(quán)益案件1000余件，2015年至2017年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中，超過(guò)半數(shù)的校園暴力案件具有故意傷害性質(zhì)，其起因大多為日?，嵤乱鸬目诮敲?[1]2013年至2018年，媒體共公開報(bào)道了近2000起性侵兒童案件，而這些案件中的施害者往往都是受害者所熟悉的人。[2]盡管有關(guān)部門已經(jīng)采取了相應(yīng)的措施，但每年仍有許多侵害未成年人權(quán)益的事件被曝光。

自2021年6月1日起，新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）正式實(shí)施，該法針對(duì)校園霸凌等重大校園問(wèn)題、直播打賞等青少年上網(wǎng)規(guī)范問(wèn)題提出了一系列較為全面的應(yīng)對(duì)方法，從家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)等方面明確了由誰(shuí)來(lái)維護(hù)未成年人權(quán)利、如何維護(hù)未成年人的各項(xiàng)權(quán)利。事實(shí)上，《未成年人保護(hù)法》時(shí)隔14年才進(jìn)行第二次修訂，此次修訂所增加的條款幾乎為上一版的兩倍，并同步啟動(dòng)《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改。[3]有學(xué)者認(rèn)為，舊法的適用性不足，剛性約束力較差，在處理近年來(lái)頻發(fā)的校園霸凌等實(shí)際問(wèn)題上缺乏明確的依據(jù)，[4]而新法的出現(xiàn)一定程度上彌補(bǔ)了舊法的不足，對(duì)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等新狀況進(jìn)行擴(kuò)充能夠進(jìn)一步維護(hù)未成年人權(quán)益。同時(shí)，新法的實(shí)施也引出一些值得人們思考的問(wèn)題如有關(guān)未成年人保護(hù)的問(wèn)題是如何構(gòu)建出來(lái)的;誰(shuí)為未成年人保護(hù)問(wèn)題的政策制定貢獻(xiàn)智慧;問(wèn)題被披露后公眾的反應(yīng)和政府的行為是否發(fā)生變化等。本文借助金登的多源流理論，對(duì)新修訂的《未成年人保護(hù)法》的政策議程進(jìn)行分析，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三條線梳理促使該法修訂的動(dòng)力因素，以期為中國(guó)情境下多源流理論的應(yīng)用研究和我國(guó)公共政策的制定提供有益補(bǔ)充。

二、多源流理論及其適用性

（一）政策議程與多源流理論

政策議程是使公共問(wèn)題發(fā)展出相應(yīng)的公共政策的第一道關(guān)卡，[5]為探討公共政策的制定過(guò)程，首先要理解政策議程的含義。自20世紀(jì)中期以來(lái)，各國(guó)學(xué)者從不同角度對(duì)政策議程的含義做出了解釋。美國(guó)學(xué)者托馬斯認(rèn)為，政策議程就是對(duì)確立的公共問(wèn)題提出不同解決方案的過(guò)程，而網(wǎng)絡(luò)媒體不僅會(huì)影響人們對(duì)政策問(wèn)題的態(tài)度、影響決策者的行為等，還會(huì)為政策制定者確定公共問(wèn)題并設(shè)置政策議程。[6]美國(guó)學(xué)者金登認(rèn)為，政策議程是政府官員在任何時(shí)間或給定時(shí)間內(nèi)給予某個(gè)廣受社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題編目。[7]張金馬認(rèn)為，政策議程是將公共政策納入相關(guān)機(jī)構(gòu)并開展行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程，這為某個(gè)問(wèn)題及一些需要考慮的項(xiàng)目提供了一條能夠進(jìn)入政策議程的渠道。[8]

為了更好地理解政策議程，20世紀(jì)80年代，金登基于美國(guó)學(xué)者科恩等人提出的垃圾桶模型，在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出了多源流模型。垃圾桶模型最大的特點(diǎn)是問(wèn)題偏好和技術(shù)手段都具有模糊性，人員流動(dòng)組織化具有無(wú)序性，而金登將這種不確定與無(wú)序加入政策討論過(guò)程，使垃圾桶模型的模糊性貫穿到問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的分析中，值得一提的是，這種對(duì)垃圾桶理論的有益補(bǔ)充使過(guò)往對(duì)決策模式的過(guò)度理性化理解得到了修正。[9]金登認(rèn)為，在眾多社會(huì)問(wèn)題中，某一個(gè)問(wèn)題能夠進(jìn)入決策者的視野并非某種因素單獨(dú)引起的，而是在特定的時(shí)刻受多種因素共同影響的結(jié)果，[10]因此金登繼承了垃圾桶理論中的源流分析模式，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三條源流來(lái)理解政策議程。其一，問(wèn)題源流。問(wèn)題源流是指社會(huì)上存在著許多性質(zhì)不同、緊急程度的公共問(wèn)題，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題形成的溪流。然而，并非每個(gè)公共問(wèn)題都會(huì)被提上政策的議事日程，一些焦點(diǎn)事件、數(shù)值指標(biāo)、社會(huì)危機(jī)等突出狀況更容易引起決策者的注意，此時(shí)的公共問(wèn)題才有機(jī)會(huì)納入議程。其二，政策源流。政策源流是指提出應(yīng)對(duì)某個(gè)問(wèn)題的政策建議并不斷對(duì)該建議或方案進(jìn)行討論、修改等一系列過(guò)程。這個(gè)過(guò)程的關(guān)鍵是由相關(guān)領(lǐng)域政治精英和專業(yè)人員組成的政策共同體，他們會(huì)發(fā)表各自的看法并拋出有利于自己的建議，力爭(zhēng)獲得相關(guān)者的采納。事實(shí)上，這些政治精英和專業(yè)人士需要反復(fù)地提出自己的建議，并“軟化”反對(duì)該議案的專業(yè)人士和普通群眾，這種“軟化”的過(guò)程是使群眾接受新觀點(diǎn)的必要過(guò)程，是政策條款能夠順利建立、未來(lái)工作能夠正常開展的必要過(guò)程。其三，政治源流。政治源流是指國(guó)民情緒、利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)、政黨意識(shí)形態(tài)等因素影響問(wèn)題解決的政治過(guò)程。政治源流中存在各種影響決策形成的力量，而平衡這些力量往往是通過(guò)妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。[11]其四，“政策之窗”。除了對(duì)以上三條源流的闡述，金登還認(rèn)為“政策之窗”的開啟是新政策的產(chǎn)生或新政策想要代替舊政策的關(guān)鍵。當(dāng)獨(dú)立的三條源流匯聚在一起時(shí)，“政策之窗”就會(huì)快速打開，使問(wèn)題能夠提上議程，從而完成決策。然而，“政策之窗”是短暫的，如果不能推動(dòng)三條源流交匯使問(wèn)題納入政策議程，只能等待下一次“政策之窗”的開啟。

綜上，筆者認(rèn)為，政策議程是指某一項(xiàng)受到高度關(guān)注、具有社會(huì)價(jià)值的公共問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題被政策執(zhí)行者納入政策行動(dòng)計(jì)劃中的過(guò)程，其本質(zhì)是人民群眾表達(dá)與自身利益相關(guān)的訴求，并力爭(zhēng)使該訴求進(jìn)入核心決策者的視野，使決策者構(gòu)建能滿足群眾需求的政策。根據(jù)政策議程的本質(zhì)和特性，可以借助多源流理論中的問(wèn)題源流、政治源流和政策源流進(jìn)行分析：第一，由于政府資源有限，一個(gè)能見度低的問(wèn)題想要獲得高度的關(guān)注還需要焦點(diǎn)事件作為“導(dǎo)火索”，如果沒有焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，政策執(zhí)行者很難主動(dòng)構(gòu)建針對(duì)某個(gè)問(wèn)題的政策。第二，針對(duì)某個(gè)公共問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方案并不能只依靠核心決策者的力量，而是由長(zhǎng)期游走于核心決策者和社會(huì)公眾之間的政策企業(yè)家、精英人士等提出并呈上有價(jià)值的議題。第三，政策議程的建立會(huì)受到政治環(huán)境、主體偏好、國(guó)民情緒、政黨意識(shí)形態(tài)、利益集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)等因素的影響和制約。例如，在多黨競(jìng)爭(zhēng)的西方國(guó)家，黨派交替執(zhí)政可能會(huì)引起部分政策的更變，從而阻礙政策議程的推進(jìn)，那么如何把握各利益集團(tuán)、黨派利益之間的平衡也是政策議程中需要注意的方面。第四，為確保社會(huì)問(wèn)題能夠及時(shí)解決，還要抓住“政策之窗”開啟的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，一旦錯(cuò)過(guò)這個(gè)機(jī)會(huì)，問(wèn)題只能等到下一次政策之窗開啟才能形成決策。

（二）多源流理論的適用性

多源流理論清晰地闡釋了決策的產(chǎn)生過(guò)程和影響因素，豐富了政策制定主體，使決策科學(xué)化、合理化，對(duì)公民參與治理和整體性治理研究的推進(jìn)都具有重要的作用。因此，該理論誕生后就被廣泛運(yùn)用于資本主義國(guó)家的公共政策分析中，如英國(guó)和德國(guó)的私有化過(guò)程、美國(guó)災(zāi)害健康保險(xiǎn)政策等。然而，多源流理論是西方三權(quán)分立制度下的政策議程研究工具，盡管對(duì)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件、增加我國(guó)政策制定過(guò)程的科學(xué)性和合理性等方面具有借鑒意義，但能否真正運(yùn)用于中國(guó)情境下的政策議程分析還有待研究。文宏和崔鐵對(duì)比中西方政策參與邏輯發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家采取的是“各主體競(jìng)爭(zhēng)議程與備選方案”的政策議程參與模式，而我國(guó)的政策參與模式為其他參與主體圍繞核心決策者，并通過(guò)爭(zhēng)奪核心決策者注意力的方式來(lái)間接影響議案和方案的形成。[12]林竹對(duì)比中西方利益集團(tuán)參與政策制定的方式發(fā)現(xiàn)，西方利益集團(tuán)在參與政策制定方面已經(jīng)表現(xiàn)得十分成熟且自主性很高，而我國(guó)的利益集團(tuán)對(duì)政策制定的影響仍十分有限，在實(shí)際活動(dòng)中很少能發(fā)揮其代表公民意愿的作用。[13]事實(shí)上，以政策制定者為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的決策過(guò)程容易引起政策傾向性，不利于傳遞公眾的真實(shí)意愿和平衡各主體的利益，而多源流理論從問(wèn)題、政策和政治三條源流來(lái)梳理政策制定過(guò)程中的諸多不確定因素，一定程度上避免了政策制定過(guò)程中決策者偏好問(wèn)題和過(guò)于理性的問(wèn)題。此外，我國(guó)的決策過(guò)程不再純粹以“精英主導(dǎo)”，在處理新問(wèn)題上逐漸呈現(xiàn)開放性和參與的多樣性，這種民主、多元的社會(huì)環(huán)境為多源流理論在我國(guó)的運(yùn)用研究提供了良好的“試驗(yàn)場(chǎng)所”。[14]

隨著我國(guó)改革開放的持續(xù)深入和政策科學(xué)研究的迫切需要，加上多源流理論被廣泛運(yùn)用于國(guó)外公共領(lǐng)域，我國(guó)學(xué)者也開始利用該理論來(lái)分析我國(guó)的公共政策問(wèn)題。柏必成借助該理論分析推動(dòng)我國(guó)住房政策變遷的動(dòng)力，認(rèn)為未來(lái)研究可以討論負(fù)面政策效果的反饋對(duì)政策變遷的影響。[15]馮倩和馮磊運(yùn)用多源流理論分析《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》的形成過(guò)程，并針對(duì)三條源流提出有益于推動(dòng)政策之窗開啟的建議。[16]吳磊、吳會(huì)會(huì)和白銳等分別以《中華人民共和國(guó)食品安全法修訂草案》[17]《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》[18]《中華人民共和國(guó)疫苗管理法》（以下簡(jiǎn)稱《疫苗法》）[19]為例，分析了多源流理論視角下各領(lǐng)域法律政策的制定過(guò)程。綜上所述，筆者認(rèn)為有必要將多源流理論運(yùn)用于《未成年人保護(hù)法》的政策議程研究，嘗試性地從三條源流入手分析新修訂的《未成年人保護(hù)法》的形成過(guò)程，以期作為中國(guó)情境下多源流理論適用性研究的補(bǔ)充。

三、《未成年人保護(hù)法》的多源流模型分析

（一）《未成年人保護(hù)法》政策議程設(shè)置的三種源流

⒈問(wèn)題源流：未成年人保護(hù)問(wèn)題是如何被構(gòu)建的。問(wèn)題是決策產(chǎn)生的開端，但并非所有的問(wèn)題都能最終發(fā)展為政策議題。由于公共部門的人力和物力有限，現(xiàn)存的公共問(wèn)題一般會(huì)按照緊急程度先后排序，因此問(wèn)題自身的性質(zhì)起到了關(guān)鍵作用，一般只有較為突出的公共問(wèn)題才能引起政策制定者的注意，如頻繁出現(xiàn)的同類案件、引起社會(huì)恐慌的焦點(diǎn)事件、未成年人保護(hù)方面的新問(wèn)題等。因此，思考未成年人保護(hù)問(wèn)題的構(gòu)建過(guò)程可以從數(shù)據(jù)指標(biāo)和焦點(diǎn)事件兩方面入手。

⑴數(shù)據(jù)指標(biāo)。數(shù)據(jù)能夠直觀地、科學(xué)地反映某類問(wèn)題在社會(huì)上的影響程度，從而引起決策者對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注。同時(shí)，決策者也會(huì)根據(jù)所搜集的數(shù)據(jù)建立安全指標(biāo)，通過(guò)對(duì)比季度、年度數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)監(jiān)測(cè)問(wèn)題的嚴(yán)重程度和檢測(cè)問(wèn)題的可控程度。根據(jù)《未成年人檢察工作白皮書（2020）》提供的數(shù)據(jù)，2016年至2020年間平均每年受理審查未成年犯罪嫌疑人數(shù)為5500人，其中，校園欺凌和暴力犯罪案件數(shù)量雖有明顯下降，但嫌疑人數(shù)仍大于1000人，此外，未成年人受性侵害問(wèn)題仍為突出，2020年性侵害案件提起公訴人數(shù)位于各類案件提起公訴人數(shù)之首。[20]另外，根據(jù)女童基金會(huì)和北京眾一公益基金會(huì)共同發(fā)布的年度調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)，2019年全年媒體公開報(bào)道的性侵兒童案件300余起，受案人數(shù)為800余人，其中熟人作案占比超70%，而施暴者與受害者關(guān)系大多為師生關(guān)系，校園、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是性侵害案件發(fā)生的主要場(chǎng)所。[21]以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，社會(huì)上存在未成年人權(quán)益受侵害的問(wèn)題，其中性侵害案件極為嚴(yán)重。然而僅憑數(shù)據(jù)指標(biāo)還不足以使未成年人保護(hù)問(wèn)題立刻轉(zhuǎn)化為政策議題，其他領(lǐng)域的數(shù)據(jù)指標(biāo)很可能分散核心決策者的注意力，導(dǎo)致未成年人保護(hù)問(wèn)題的處理進(jìn)度被延誤。

⑵焦點(diǎn)事件。數(shù)據(jù)指標(biāo)只能說(shuō)明某個(gè)問(wèn)題確實(shí)存在，而這個(gè)問(wèn)題想要從眾多問(wèn)題中被快速地提上政策議程，還需要一些引人注目的事情發(fā)揮推動(dòng)作用，[22]而焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)能夠推進(jìn)問(wèn)題的影響深度和廣度，從而使問(wèn)題能夠快速地進(jìn)入決策者和群眾的視野。近年來(lái)，校內(nèi)肢體暴力、猥褻性侵、言語(yǔ)侮辱等事件頻發(fā)，而部分學(xué)校的不作為、少數(shù)家長(zhǎng)的不重視也暴露出未成年人保護(hù)機(jī)制仍存在較多的漏洞。例如，在2018年杭州市某中學(xué)保安猥褻女學(xué)生案件中，學(xué)生蘇某將被侵犯一事反映給老師，卻被要求家長(zhǎng)與學(xué)校簽訂協(xié)議便草草了事;2019年，河南禹州一所小學(xué)發(fā)生老師體罰學(xué)生事件，由于一名同學(xué)未完成作業(yè)被老師要求做200個(gè)抱頭蹲，最終導(dǎo)致學(xué)生下肢肌肉勞損，但學(xué)校在了解情況后僅在口頭上答應(yīng)對(duì)此事負(fù)責(zé)，隨后卻聲稱學(xué)生的病情與老師無(wú)關(guān)。除了校園和家庭，網(wǎng)絡(luò)虛擬世界也是未成年人權(quán)益受侵害事件高發(fā)的場(chǎng)景之一，特別是在如今網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的時(shí)代，在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)領(lǐng)域里也產(chǎn)生了許多新狀況。例如，2018年，大連的一名9歲小女孩用監(jiān)護(hù)人手機(jī)在直播平臺(tái)向主播打賞上萬(wàn)元，監(jiān)護(hù)人得知此事后向直播平臺(tái)申訴卻被駁回，其駁回理由為缺乏能夠證明打賞行為是未成年人所為的材料;2020年，江蘇泗洪的一名小男孩花費(fèi)40萬(wàn)元在直播平臺(tái)為主播“刷禮物”，雖然監(jiān)護(hù)人最終在警方的幫助下追回了這賣房還債的40萬(wàn)元，但其維權(quán)過(guò)程十分艱難。未成年人網(wǎng)絡(luò)打賞等新問(wèn)題的頻頻發(fā)生，反映出未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)法律基礎(chǔ)的缺失和未成年人及其相關(guān)主體網(wǎng)絡(luò)保護(hù)意識(shí)的淡薄。值得慶幸的是，每當(dāng)這些新案件被披露報(bào)道時(shí)，相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者專家會(huì)通過(guò)記者的采訪和網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)提出自己的看法和建議，一些游走于核心決策者和群眾之間的代表和精英也會(huì)在正式場(chǎng)合發(fā)表各自的意見。

⒉政策源流：政策共同體與政策建議。當(dāng)某個(gè)問(wèn)題逐漸獲得人們的關(guān)注時(shí)，一些由政策企業(yè)家、國(guó)會(huì)議員、學(xué)者和研究人員組成的政策共同體就會(huì)圍繞這一問(wèn)題提出政策建議，利用各種正式場(chǎng)合公開發(fā)表自己的看法，并通過(guò)游說(shuō)等方式企圖軟化議題的反對(duì)者，使他們接受新的觀點(diǎn)。[23]在我國(guó)，這種政策共同體往往由政府官員、政治學(xué)家、某一領(lǐng)域研究人員組成，他們的存在使政策建議得以產(chǎn)生和重新設(shè)計(jì)，在各種正式會(huì)議、研討會(huì)和記者會(huì)上向群眾提出自己的建議以獲得更多的支持，從而使社會(huì)問(wèn)題逐漸貼近核心決策者，并逐漸影響和改變核心決策者的思維觀念。

在我國(guó)，每年召開的全國(guó)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議是政策共同體提出政策建議的最佳場(chǎng)合，這些政策共同體會(huì)通過(guò)提交議案、參政議政和記者采訪等形式公開發(fā)表意見。[24]在2019年召開的“兩會(huì)”期間，多位人大代表、政協(xié)委員和校方代表就網(wǎng)絡(luò)安全、校園霸凌、刑事責(zé)任等未成年人保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了熱烈的討論。人大代表、陜西省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)方燕提出，如今網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題引起的侵害未成年人權(quán)益事件頻發(fā)，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的現(xiàn)行法律法規(guī)和司法解釋仍待完善，應(yīng)將與網(wǎng)絡(luò)信息安全相關(guān)的法律條款納入《未成年人保護(hù)法》中;全國(guó)政協(xié)委員黃綺對(duì)于校園欺凌現(xiàn)象和現(xiàn)存治理方案提出了意見，他認(rèn)為相關(guān)指導(dǎo)方案的提出不能只規(guī)范相關(guān)部門的工作和職責(zé)，應(yīng)該針對(duì)施暴者構(gòu)建具有懲戒性和震懾力的治理方案，并盡快將預(yù)防和治理校園暴力納入法制軌道;全國(guó)人大代表、重慶市謝家灣小學(xué)校長(zhǎng)劉希婭認(rèn)為，面對(duì)日益嚴(yán)重的刑事犯罪低齡化問(wèn)題不應(yīng)“一刀切”處理，應(yīng)該根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度和對(duì)社會(huì)造成的影響來(lái)判定未成年人的刑事責(zé)任，還要采取長(zhǎng)期追蹤、社會(huì)服務(wù)等監(jiān)管措施，以此預(yù)防和矯治未成年人不良行為和犯罪行為。除了兩會(huì)，政策共同體也會(huì)積極參與如全國(guó)律協(xié)新聞發(fā)布會(huì)、地方未成年人保護(hù)法征求意見座談會(huì)等全國(guó)性和地方性的公開會(huì)議來(lái)軟化議案的反對(duì)者，增加群眾對(duì)議案的理解和支持。

有關(guān)未成年人保護(hù)問(wèn)題的政策建議之所以能夠隨著“兩會(huì)”進(jìn)入政策制定過(guò)程，其關(guān)鍵在于政策共同體的雙重身份，即政治代表和領(lǐng)域精英兩個(gè)身份。一方面，由于他們長(zhǎng)期從事與未成年人相關(guān)的工作，對(duì)該領(lǐng)域有著較為清晰的認(rèn)識(shí)，了解未成年人保護(hù)問(wèn)題中存在哪些漏洞，因此他們提出的政策建議相對(duì)具有實(shí)際意義和針對(duì)性，能夠幫助核心決策者過(guò)濾不必要的信息和條款;另一方面，“人大代表”“政協(xié)代表”的政治身份賦予了其諫言提議的權(quán)利，他們將未成年人保護(hù)問(wèn)題轉(zhuǎn)化成議題的形式，通過(guò)提交議案來(lái)實(shí)現(xiàn)政策建議納入政策議程。然而，并非所有的政策建議都能納入政策議程，如果該建議不能滿足技術(shù)可行性、實(shí)施費(fèi)用、預(yù)期的公眾默認(rèn)等一項(xiàng)或多項(xiàng)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，那么這項(xiàng)建議還需要重新修訂或與其他內(nèi)容相結(jié)合，然后再等待下一次進(jìn)入政策議程的機(jī)會(huì)。[25]

⒊政治源流：政治環(huán)境的變化。政治源流是獨(dú)立存在的一部分，它包含著國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、資本主義國(guó)家黨派選舉結(jié)果以及政治更替等等多方因素。[26]在《未成年人保護(hù)法》的修訂過(guò)程中，國(guó)民情緒和政府行為是政治源流的主要構(gòu)成因素。

⑴國(guó)民情緒。金登認(rèn)為國(guó)民情緒的含義可以從字面上來(lái)理解，即指大批具有相同觀點(diǎn)的公眾圍繞著某個(gè)問(wèn)題、沿著某個(gè)共同觀念進(jìn)行思考，而且公眾的情緒還會(huì)以明顯的方式發(fā)生變化，這種情緒的變化會(huì)對(duì)政策議程及政策條款產(chǎn)生重大的影響。[27]國(guó)民情緒最直接的表現(xiàn)就是社會(huì)輿論，它會(huì)隨著環(huán)境的變化而變化，是一種普遍的價(jià)值取向和利益訴求。特別是在如今新媒體被廣泛應(yīng)用的時(shí)代，公眾接收信息的速度更快、方式更便捷，對(duì)未成年人學(xué)校保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、家庭保護(hù)和社會(huì)保護(hù)等問(wèn)題的關(guān)注和討論呈不斷上升的趨勢(shì)。以“童模妞妞”為例，2019年一則“杭州3歲童模在拍攝過(guò)程中被母親踢踹”的視頻在網(wǎng)上引發(fā)網(wǎng)友熱議。時(shí)年4月12日，《北京青年報(bào)》發(fā)文揭露童模行業(yè)消費(fèi)未成年人怪相，4月15日，相關(guān)熱點(diǎn)話題閱讀量已超過(guò)4億次，[28]并且在多家媒體報(bào)社的傳播報(bào)道下，公眾已將關(guān)注的重點(diǎn)從視頻本身延伸到童模行業(yè)和未成年人權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題上。隨著新媒體的披露，公眾逐漸意識(shí)到“童?！薄疤靸r(jià)童星”等問(wèn)題并非個(gè)例，而是暗中形成了一條集線上平臺(tái)到線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)鏈，因此每當(dāng)類似事件被披露時(shí)，公眾都會(huì)對(duì)這類產(chǎn)業(yè)、商家和利用兒童進(jìn)行炒作的家長(zhǎng)持以強(qiáng)烈反對(duì)和極其憤怒的態(tài)度。

⑵政府行為。隨著未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)問(wèn)題、社會(huì)保護(hù)問(wèn)題頻發(fā)，有關(guān)部門也立刻出臺(tái)了相關(guān)條例規(guī)定對(duì)相應(yīng)問(wèn)題的處理辦法作指導(dǎo)。2019年，相關(guān)部門相繼出臺(tái)了《未成年人節(jié)目管理規(guī)定》《國(guó)家新聞出版署關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》《國(guó)家煙草局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》等一系列規(guī)范未成年人上網(wǎng)行為和保護(hù)未成年人身心健康、個(gè)人隱私的規(guī)定。這些規(guī)定的出臺(tái)一定程度上表明了以往法律政策在處理相關(guān)問(wèn)題存在缺失?；诖?，《未成年人保護(hù)法》的修訂成為迫在眉睫的問(wèn)題。

（二）“政策之窗”的開啟

基于以上分析發(fā)現(xiàn)，在問(wèn)題的產(chǎn)生過(guò)程中問(wèn)題、政策與政治三條獨(dú)立的源流都發(fā)生著不同的變化，對(duì)未成年人保護(hù)問(wèn)題也產(chǎn)生了不同程度的推動(dòng)作用，而僅憑指標(biāo)紅線、焦點(diǎn)事件或是政策共同體的單獨(dú)作用還不足以將問(wèn)題提上議程，還要在合適的時(shí)機(jī)推動(dòng)這三條獨(dú)立的源流交匯，開啟“政策之窗”，最終形成決策。需要注意的是，“政策之窗”的容量是有限的，當(dāng)備選方案、相關(guān)建議超過(guò)“政策之窗”的處理能力范圍時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“超載”的現(xiàn)象，此時(shí)政策執(zhí)行者有可能會(huì)停下來(lái)利用一些辦法篩除不必要的信息和條款;“政策之窗”的時(shí)效也是有限的，如果問(wèn)題在“政策之窗”打開的時(shí)間段里沒有獲得核心決策者的注意，或沒有力量促使窗口持續(xù)打開，那么該問(wèn)題只能等到下一次“政策之窗”開啟才能形成決策。一般來(lái)說(shuō)，“政策之窗”開啟于問(wèn)題源流或政治源流中的重大事件，[29]問(wèn)題源流中的焦點(diǎn)事件能夠擴(kuò)大該問(wèn)題的深度和廣度，政治源流中政策共同體的雙重身份能夠幫助核心決策者過(guò)濾不必要的政策建議，政策共同體的“軟化”活動(dòng)還能促進(jìn)公眾對(duì)議案的理解，加深核心決策者對(duì)問(wèn)題的感知，從而轉(zhuǎn)變核心決策者的態(tài)度。因此，過(guò)往研究大多傾向于從問(wèn)題源流和政治源流入手研究“政策之窗”，思考焦點(diǎn)事件和政策共同體如何有效刺激“政策之窗”持續(xù)開啟。

在多源流理論中，焦點(diǎn)事件被認(rèn)為是打開政策之窗的重要推力。[30]如上文所提到的“保安猥褻女學(xué)生”“童模妞妞”“直播打賞”等事件都引起了社會(huì)各界的熱烈討論，許多專家學(xué)者和網(wǎng)民借助媒體工具發(fā)表各自的看法，將現(xiàn)象討論引入對(duì)完善未成年人保護(hù)工作的思考。然而，與《疫苗法》《食品安全法》等法律不同，《未成年人保護(hù)法》雖然以未成年人為對(duì)象，但其實(shí)際涉及主體較廣，從家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、政府和司法六大場(chǎng)域規(guī)定了未成年人權(quán)益保護(hù)工作的開展?？上攵瑔?dòng)整部法律的修訂需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、財(cái)力，同時(shí)也牽扯到《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)婚姻法》等相關(guān)法律條例，從中必然會(huì)產(chǎn)生許多不滿足檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的政策建議，導(dǎo)致“超載”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，盡管每年都有校園暴力、猥褻未成年人的事件被披露，但《未成年人保護(hù)法》的修訂過(guò)程還會(huì)受到其他因素的限制，僅憑焦點(diǎn)事件還不足以推動(dòng)未成年人保護(hù)問(wèn)題立刻被提上政策議程。

雖然被頻繁曝光的事件未能促使侵害未成年人權(quán)益的問(wèn)題立刻提上議程，但這些事件確實(shí)使問(wèn)題進(jìn)入了核心決策者的視野。2016年國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題和困境兒童保障工作的指導(dǎo)意見，2020年最高檢察院等單位聯(lián)合出臺(tái)了有關(guān)侵害未成年人案件處理的試行意見，[31]加上上文提到的2019年有關(guān)未成年人購(gòu)買電子煙、沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲等一系列通知條例都體現(xiàn)了決策者對(duì)問(wèn)題的關(guān)注，也使2020年《未成年人保護(hù)法》的修訂得到了良好的制度支持和經(jīng)驗(yàn)支持。事實(shí)上，焦點(diǎn)事件之所以能夠引起決策者對(duì)未成年人保護(hù)問(wèn)題態(tài)度的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵在于政策共同體的登場(chǎng)與“軟化”。在《未成年人保護(hù)法》的修訂過(guò)程中，由政府官員、領(lǐng)域精英、學(xué)者專家組成的政策共同體就像一個(gè)問(wèn)題中轉(zhuǎn)站，將所獲得的問(wèn)題進(jìn)行篩選和分類，再呈上有價(jià)值的議題，如果議題沒有通過(guò)，那么政策共同體還會(huì)重新調(diào)整議題。自2012年10月《未成年人保護(hù)法》的第二次修正通過(guò)，有關(guān)未成年人保護(hù)的條例完善和相關(guān)案件的操作困境一直是“兩會(huì)”代表談?wù)摰臒狳c(diǎn)，正是由于政策共同體積極發(fā)揮“政治代表”和“領(lǐng)域精英”雙重身份的作用，長(zhǎng)期與未成年人、家長(zhǎng)和社會(huì)其他主體打交道，收集民情民意，再在“兩會(huì)”期間將篩選后的問(wèn)題以政策議題的方式提交到核心決策者手中。同時(shí)，政策共同體也積極接受媒體采訪，參與公開講座會(huì)議，其目的是為了說(shuō)服議題的反對(duì)者，促進(jìn)公眾對(duì)新法規(guī)的理解，從政治源流層面來(lái)看，這樣的“軟化”過(guò)程也有利于緩和國(guó)民情緒，為后續(xù)新法工作的開展進(jìn)行鋪墊。由此可見，在《未成年人保護(hù)法》修訂過(guò)程中政策共同體發(fā)揮了粘合劑的作用，使問(wèn)題源流和政治源流不斷向政策源流靠攏，并在三條源流的共同作用下推動(dòng)“政策之窗”的開啟，正如金登所言“公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題是多種動(dòng)力共同作用的結(jié)果，其共同作用的過(guò)程也具有模糊性和不確定性?！?/p>

四、結(jié)論與討論

本文研究運(yùn)用多源流理論，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流分析《未成年人保護(hù)法》的修訂議程，基本厘清了問(wèn)題的構(gòu)建過(guò)程、問(wèn)題對(duì)策的貢獻(xiàn)者和問(wèn)題被披露后政治環(huán)境的變化三個(gè)問(wèn)題。在三條獨(dú)立的源流中，數(shù)據(jù)指標(biāo)和焦點(diǎn)事件共同構(gòu)成了未成年人保護(hù)問(wèn)題，此時(shí)一些由政府官員、專家學(xué)者組成的政策共同體憑借自身的雙重身份，向核心決策者提出解決問(wèn)題的建議和對(duì)策，并在各種正式場(chǎng)合向公眾提出并展開討論。在問(wèn)題被構(gòu)建的過(guò)程中，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體表達(dá)對(duì)未成年人權(quán)益受侵害問(wèn)題感到恐慌和憤怒，政府也采取了相關(guān)措施積極應(yīng)對(duì)未成年人保護(hù)領(lǐng)域的新問(wèn)題，這些措施與經(jīng)驗(yàn)使《未成年人保護(hù)法》的修訂變成可能。最終，在政策共同體的努力下，三條獨(dú)立的源流得以匯聚，從而打開了“政策之窗”，使議題得以形成決策。

總的來(lái)說(shuō)，運(yùn)用多源流理論能夠合理解釋新修訂版《未成年人保護(hù)法》的政策議程，一定程度上為我國(guó)公共政策議程研究提供了有益的補(bǔ)充。不足的是，多源流理論作為一種從西方引進(jìn)的研究工具，在運(yùn)用該理論分析我國(guó)法律時(shí)，應(yīng)將二者的特性進(jìn)行充分討論，這樣更有利于挖掘更深層次的動(dòng)力因素，也更有利于該理論在中國(guó)情境下適用性的探討。

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Policy Agenda Analysis of “The Law on the Protection of Minors”from the Perspective of Multiple-Streams Framework

Xiong Bin，Wu Xiaoyan

Abstract：Multiple-streams framework is an important theoretical tool for analyzing the policy agenda and influencing its setting，which is a combination of problem stream，policy stream and political stream，and when the streams of the fram-ework converge，they open a“policy window”that leads to final decisions.This study introduces multiple-streams framework into the revision process of the Law on the Protection of Minors，analyzes the streams in the revision process of the law and the opening of the policy window，points out the adhesion of the policy community between the streams，promotes the convergence of the streams，and ultimately pushes forward the revision of the Law.

Key words：Law of the People's Republic of China on the Protection of the Minors;minor;policy agenda;multiple-streams framework;policy community