人民法院參與基層社會(huì)治理的形式研究

胡丹

摘?要：人民法院參與基層社會(huì)治理是落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大決策部署，也是彌補(bǔ)傳統(tǒng)基層社會(huì)治理模式缺陷的必然要求。近年來，人民法院參與基層社會(huì)治理的形式，從傳統(tǒng)的立足于審判職能的間接參與形式，發(fā)展到以間接參與為主，直接參與并行的形式，這種參與社會(huì)治理的形式取得了一定的效果，但也存在著許多問題。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理;人民法院;直接參與;間接參與

中圖分類號(hào)：D9???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.065

1?人民法院參與基層社會(huì)治理的動(dòng)因

1.1?國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了重大決策部署，開辟了中國(guó)之治的新境界。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要不同主體共同參與、相互協(xié)同、共同推進(jìn)。人民法院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分，必然也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工程中多元主體的一元。人民法院通過行使審判權(quán)，懲治犯罪，解決糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序，引導(dǎo)公民遵守憲法和法律，促使國(guó)家治理不斷地朝著法治化方向發(fā)展。在國(guó)家治理的話語體系中，人民法院是實(shí)施國(guó)家治理不可或缺的重要組成部分，它通過司法審判及其相關(guān)功能向國(guó)家和社會(huì)輸送著可以看得見的公平和正義。

1.2?彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)治理方式的不足

傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理方式主要有行政治理、“信訪-維穩(wěn)”治理和自我治理三種。行政治理遵循效率優(yōu)先原則，其治理的特點(diǎn)是直接有效性，能夠使社會(huì)糾紛迅速得到穩(wěn)定和平息，但行政治理存在著固有的缺陷，因?yàn)橐_(dá)到行政治理的效果必然會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，其治理效果是建立在巨大的資源投入上。同時(shí)，隨著糾紛的復(fù)雜化、多樣化，行政治理也逐漸陷入治理效果不佳的困境;“信訪—維穩(wěn)”治理是通過將信訪人所反映的問題交由原作出處理的行政機(jī)關(guān)，倒逼行政機(jī)關(guān)解決問題，其本身并不能直接解決糾紛。近年來，信訪部門、行政機(jī)關(guān)多采取告知信訪人通過司法途徑解決糾紛，將信訪所涉及的問題轉(zhuǎn)移到人民法院，此種治理方式效能正在逐步減弱;自我治理主要是通過村委會(huì)、居委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的自我管理、自我規(guī)范、自我約束來實(shí)現(xiàn)的自治。這種治理方式在熟人社會(huì)中通常是有效的，但隨著“差序格局”的逐漸淡化，基層社會(huì)不斷的個(gè)體化、原子化，這種自我治理也逐漸式微甚至喪失效能。以上三種傳統(tǒng)的基層治理方式產(chǎn)生的缺陷，需要司法治理來彌補(bǔ)。人民法院作為司法機(jī)關(guān)，是基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)司法治理的具體承載者和推動(dòng)者，也是司法治理最為關(guān)鍵的部門。

2?人民法院參與基層社會(huì)治理的形式——以恩施州人民法院為例

2.1?間接參與基層社會(huì)治理

審判職能是人民法院的基本職能，也是人民法院參與基層社會(huì)治理最基礎(chǔ)的路徑選擇。在轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)中，基層的社會(huì)矛盾不斷增加，對(duì)社會(huì)糾紛的解決和社會(huì)矛盾的化解，構(gòu)成了社會(huì)治理最重要的內(nèi)容之一。恩施州兩級(jí)人民法院主要通過行使司法審判權(quán)，依法懲治各種刑事犯罪，妥善化解民事糾紛，解決行政爭(zhēng)議來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法治理能力和水平。為了增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治思維和法治方式，恩施州兩級(jí)法院通過邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)旁聽庭審、向行政機(jī)關(guān)出具司法建議等措施，促使行政執(zhí)法更加注重保障程序公正，更加注重規(guī)范文明執(zhí)法。二是發(fā)揮人民法庭的調(diào)解功能，化解基層矛盾。恩施州下轄區(qū)域發(fā)展起步晚，法治尚不健全，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較為緩慢，是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。與其他發(fā)達(dá)地區(qū)相比，土地權(quán)屬、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、相鄰關(guān)系、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)糾紛等案件類型較多，這些糾紛的特點(diǎn)是發(fā)生在熟人之間，糾紛發(fā)生的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，如果處理不好，就會(huì)影響農(nóng)村關(guān)系的和諧、穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)對(duì)此類案件的調(diào)解，無疑是最好的解決之道。近年來，恩施州基層法院的各人民法庭，在長(zhǎng)期的糾紛解決中，創(chuàng)新了許多調(diào)解方法，使農(nóng)村的矛盾糾紛得到了及時(shí)、有效的解決，為基層穩(wěn)定發(fā)展提供了法治保障。如2018年以來，宣恩縣李家河人民法庭年均結(jié)案率達(dá)98%以上，調(diào)解撤訴率達(dá)90%，僅有2件案件上訴。

2.2?直接參與基層社會(huì)治理

服務(wù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，保障村民自治。恩施州位于武陵山腹地，是湖北省貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的地區(qū)。2018年，恩施州委、州政府要求向深度貧困縣和深度貧困村傾斜，組建下派駐村“尖刀班”。隨后，恩施州兩級(jí)人民法院組織多名干部組成“尖刀班”進(jìn)駐貧困村，其他干警則結(jié)對(duì)幫扶一戶或幾戶貧困戶。駐村“尖刀班”通過進(jìn)村入戶，為村民提供法律咨詢，化解矛盾糾紛。同時(shí)，充分發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助駐村村民委員會(huì)對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查，并為村規(guī)民約的完善提供法律指導(dǎo)。

組成社區(qū)“尖刀班”，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制。湖北省十一屆七次全會(huì)提出，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理。為了貫徹落實(shí)湖北省十一屆七次全體會(huì)議精神，推動(dòng)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。恩施州中級(jí)人民法院與恩施市人民法院等6家單位組成社區(qū)治理“尖刀班”入駐恩施市金子壩村。在社區(qū)治理的過程中，通過創(chuàng)建法官工作室、律師咨詢室、小區(qū)警務(wù)室、法治圖書室、法治德治宣傳長(zhǎng)廊等方式，為居民提供矛盾調(diào)解、法律援助等多項(xiàng)服務(wù)，推動(dòng)了法律服務(wù)向社區(qū)延伸，提升了社區(qū)治理法治化水平。

除了以上兩種直接參與基層社會(huì)治理的方式外，恩施州兩級(jí)人民法院還通過參與轄區(qū)平安建設(shè)，與所在地區(qū)的社會(huì)治安綜合治理中心進(jìn)行對(duì)接，下層基層社會(huì)治理網(wǎng)格，協(xié)助轄區(qū)做好矛盾風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、信息溝通和預(yù)防化解聯(lián)動(dòng)工作。并與派出所、信訪辦、綜治中心等單位和組織一同構(gòu)建社會(huì)治理聯(lián)防聯(lián)調(diào)體系，為轄區(qū)平安建設(shè)提供專業(yè)意見。370FFBBD-CD04-4222-B3F6-B43CB45264F4

3?人民法院參與基層社會(huì)治理困境

3.1?司法資源不足，難以充分發(fā)揮間接治理的效能

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種社會(huì)矛盾也急劇增加，案件呈井噴式的上升趨勢(shì)。但由于各個(gè)法院?jiǎn)T額法官的數(shù)量有限以及司法輔助人的不穩(wěn)定，案多人少已經(jīng)成為全國(guó)各級(jí)人民法院特別是基層法院普遍面臨的困境。在案件急劇增加的狀態(tài)下，法院的一線法官在工作時(shí)間的分配上，普遍呈現(xiàn)出工作的主要場(chǎng)所在法庭、辦公室，庭外活動(dòng)較少。把主要時(shí)間和精力都用在撰寫文書上，較少的關(guān)注糾紛發(fā)生的根源和糾紛能否得到實(shí)質(zhì)化解。法官已疲于應(yīng)對(duì)案件的審結(jié)，很難再去回應(yīng)基層治理所面臨的問題，司法的溢出性功能難以得到有效發(fā)揮。

3.2?直接參與基層社會(huì)治理的正當(dāng)性存疑

人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，行使的是國(guó)家的審判職權(quán)?！稇椃ā返?28條、第131條規(guī)定，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。這就表明，人民法院的本職工作是依法審判案件，只有在矛盾糾紛進(jìn)入法院的情況下才啟動(dòng)審判權(quán)。強(qiáng)調(diào)人民法院直接參與基層社會(huì)治理可能存在職權(quán)越位，因?yàn)樵谌嗣穹ㄔ褐苯訁⑴c基層社會(huì)治理的各種模式中，人民法院行使的職能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了傳統(tǒng)的司法審判職能，更多的是行政執(zhí)法權(quán)。有學(xué)者指出，強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理可能會(huì)破壞權(quán)力間的制衡關(guān)系，而沒有制約的權(quán)力必然走向腐敗，權(quán)力間的制約與平衡才是憲政秩序建立的基石。

3.3?參與基層社會(huì)治理的廣度和深度有限

與行政機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理的方式相比，人民法院無論是通過間接參與的方式抑或是直接參與的方式，其參與治理的廣度和深度都十分有限。在間接參與基層社會(huì)治理的方式中，由于司法的被動(dòng)型、滯后性，只有當(dāng)案件當(dāng)事人將糾紛訴至法院，人民法院才能通過審判活動(dòng)去解決雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)議，訴訟活動(dòng)也只能圍繞當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行，既不能主動(dòng)參與到當(dāng)事人的糾紛中，又不能超過當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，這種參與基層社會(huì)治理的范圍和深度都十分有限。在直接參與基層社會(huì)治理的方式中，人民法院通常只是針對(duì)某一政策的某個(gè)方面在狹小的范圍內(nèi)進(jìn)行社會(huì)治理。

4?人民法院參與基層社會(huì)治理的路徑完善

4.1?通過內(nèi)部減壓，釋放更多的司法資源

為應(yīng)對(duì)我國(guó)基層社會(huì)“訴訟爆炸”所引起的司法資源緊張難題，人民法院必須要從審判實(shí)踐出發(fā)，通過整合法院內(nèi)部各種審判資源，努力把矛盾糾紛化解在基層，減少案件上訴率和再審率。同時(shí)，可以借鑒有些法院通過借助鄉(xiāng)賢、村干部、法律工作者、退休公務(wù)員等各種社會(huì)人力資源的做法，搭建以法院為平臺(tái)的糾紛防控和化解機(jī)制，最大限度地提高法院解決糾紛的能力，減少案件量。例如，恩施市人民法院通過返聘退休法官進(jìn)行訴前調(diào)解工作，把矛盾化解在訴前。

4.2?找準(zhǔn)角色定位，防止錯(cuò)位、越位和缺位

社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多元主體共同參與、協(xié)同發(fā)力。人民法院在參與基層社會(huì)治理的過程中，需要準(zhǔn)確把握自身的定位，既要勇于擔(dān)當(dāng)，置身于基層社會(huì)治理的體系之中，敢于作為，做到不缺位。同時(shí)也要在法治框架下，將可以通過立法或者行政執(zhí)法方式解決的問題轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的主體，保持司法的中立性、保守性，做到不越位、不錯(cuò)位。通過優(yōu)化社會(huì)治理資源配置，整合基層社會(huì)治理的資源，使各相關(guān)主體自覺做到各司其職，逐步淡化人民法院在其中牽頭協(xié)調(diào)的作用，依靠制度機(jī)制實(shí)現(xiàn)流暢運(yùn)行。

4.3?“三治結(jié)合”，創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式

在基層社會(huì)治理體系中，“自治”是秩序基礎(chǔ)，“法治”是制度框架，而“德治”則是價(jià)值導(dǎo)向?；鶎由鐣?huì)治理需要自治、德治與法治相互配合。人民法院要以自治、德治和法治“三治結(jié)合”為抓手，加快推進(jìn)社會(huì)治理方式現(xiàn)代化。創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過運(yùn)用非訴訟糾紛解決機(jī)制，推進(jìn)訴源治理，把糾紛化解在源頭。尤其要發(fā)揮好人民法庭的作用，加強(qiáng)人民法院與居委會(huì)、村委會(huì)的聯(lián)系，充分吸納鄉(xiāng)賢、村干部等自治力量來提升基層自治能力和自治水平。在審理案件的過程中，可以選取與基層實(shí)際、生產(chǎn)生活密切相關(guān)的多發(fā)、典型案事例，提供示范指引，將法治與德治結(jié)合。

參考文獻(xiàn)

[1]施新州.人民法院在國(guó)家治理中的功能定位分析[J].治理現(xiàn)代化研究，2019，（01）：4452.

[2]王國(guó)龍.基層社會(huì)治理中的司法治理[J].渭南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，33（07）：622+37.

[3]陳星儒，周海源.司法參與社會(huì)治理的正當(dāng)性進(jìn)路分析[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2018，（04）：170176.

[4]陳莉.人民法院參與社會(huì)治理要有新思路[N].人民法院報(bào)，20190813（002）.370FFBBD-CD04-4222-B3F6-B43CB45264F4