美國情報授權制度評析

石潤峰

美國情報界自20世紀70年代末形成了較為正規(guī)、系統(tǒng)的情報授權制度：由國會相關情報委員會及相關武裝力量委員會對整個財年的情報政策、活動和機構建設按照憲法和法律進行立法審計，并通過立法授權情報財政支出。這一制度的產(chǎn)生源于美國自身的政治體制、特殊的法律傳統(tǒng)、情報工作的地位與性質，以及特殊的歷史事件，體現(xiàn)了美國情報建設的正規(guī)化進程與法治化特點，對情報界能夠發(fā)揮監(jiān)督約束與指導保障的雙重作用。但該制度背后也反映出美國三權分立政治背景下相互制衡的決策本質，其內(nèi)部自身固有缺陷、外部安全環(huán)境的變化以及戰(zhàn)爭形態(tài)的演變都為未來該制度的作用發(fā)揮帶來挑戰(zhàn)。

美國現(xiàn)代情報界的雛形雖自二戰(zhàn)后便開始初顯，但直到國會于1976年與1977年分別在參眾兩院設立參議院特別情報委員會與眾議院常設特別情報委員會后，美國現(xiàn)代情報授權體系才算正式確立，1978年通過的第一部年度情報授權法案是該制度的直接產(chǎn)物。美國情報授權制度的產(chǎn)生是由各類動因共同推動而形成的，既根植于美國的法律傳統(tǒng)與政治特質，也由情報工作的地位與性質所致，還受到特殊歷史事件的直接推動。

美國會自誕生起就逐漸形成了授權與撥款相分離的傳統(tǒng)與原則，美國憲法第一條第九款規(guī)定：“除法律規(guī)定的撥款外，不得從國庫提取款項。一切公款收支的定期所選書和賬目，應當不時予以公布。”“除法律規(guī)定的撥款外，財政部不得撥付任何資金?！泵绹L期形成了“先授權，后撥款”的法律傳統(tǒng)，公款使用需要先經(jīng)國會相關委員會的審計并授權使其具備法律效力，接著才能由負責撥款的委員會進行撥款。這種“先授權，后撥款”、授權與撥款相分離的做法能讓各委員會專注于自己的專業(yè)領域，負責授權的委員會能從業(yè)務專業(yè)的角度審查項目的合理性，而負責撥款的委員會能從財政角度確定具體金額，如此便能最大限度防止對公款的不合理使用。美國情報授權制度也是這一法律傳統(tǒng)的體現(xiàn)：由國會參眾兩院情報委員會及武裝力量委員會對整個財年的情報項目進行審計并表決，最終形成年度情報授權法案，再由撥款委員會下的國防小組委員會予以撥款。由此可見，美國情報授權制度的產(chǎn)生根植于美國“先授權，后撥款”的法律傳統(tǒng)，以更加規(guī)范合理地在情報界分配資源。

美國法典

美國“三權分立”政體的本質是權力的相互制衡，在這種政治背景下，以國會為代表的立法機構自然也會同以總統(tǒng)為代表的行政機構就情報領域的控制權展開爭奪。情報的控制權曾長期被行政機構壟斷，國會曾對行政機構持信任態(tài)度，但到了70年代中期這一情況有所改變。此前總統(tǒng)和行政部門在情報領域權力過大，情報機構為追求效率而權力過于集中，漸有失控之勢，中情局甚至被稱為“離群的野象”，由此也造成了許多轟動一時的情報丑聞。為此國會勢必要爭奪總統(tǒng)和行政機構對情報的控制權以形成權力制衡，而作為立法部門，國會最有力的措施便是控制“錢袋子”，成立專門的情報委員會控制對情報預算的授權。從本質上看，美國情報授權制度和每年的情報授權法案正是國會對情報機構及其活動進行監(jiān)督、約束與控制的一種手段，是立法部門為制衡行政部門權力的必然產(chǎn)物。

一方面，無論是冷戰(zhàn)時期面對蘇聯(lián)還是21世紀面對各類非傳統(tǒng)安全威脅，情報都是美國國家安全的第一道防線，具有十分重要的地位，加之冷戰(zhàn)時期美國情報界的規(guī)模不斷擴大，業(yè)務范圍不斷擴寬，以往依靠總統(tǒng)及行政部門“人治”為主的管理已經(jīng)無法有效管控情報界，勢必要依靠法治來更加規(guī)范地管理情報界以應對各類威脅。另一方面，情報本身具有機密性，為了確保情報工作有效開展，諸如情報來源、能力手段等內(nèi)容均不能完全公開，這就使情報工作經(jīng)常容易游走于“灰色地帶”，進而存在失控的風險，因此對情報進行立法授權便成為必要之舉。

7070年代中期以前，美國并未在國會建立專門的情報委員會對情報進行授權，立法機構對情報的監(jiān)督與控制也十分有限，這一時期有關情報工作的許多負面信息開始進入公眾視野：越南戰(zhàn)爭的情報失誤、水門事件的竊聽丑聞、“家庭珍寶”事件對中情局非法活動的披露等都加劇了民眾和國會對情報界的不信任感，要求打破行政部門對情報控制的壟斷，加強對情報界的監(jiān)督力度，由此直接導致國會兩院成立了各自的情報委員會：1976年5月，參議院成立參議院特別情報委員會，1977年7月，眾議院成立眾議院常設特別情報委員會，標志著美國正式確立了情報授權制度?？疾爝@一發(fā)展歷程可看出，美國現(xiàn)代情報界誕生于《1947年國家安全法》頒布之時，但直到70年代中后期才正式確立其情報授權制度，而若沒有70年代情報失誤與情報丑聞等歷史事件的直接推動，其確立的進程很可能會更加緩慢。

水門事件等丑聞促使國會成立情報委員會

美國情報授權制度的作用可分為如下兩大方面。

作為應對情報界丑聞的措施，美國情報授權制度可利用情報委員會“對情報活動的范圍進行界定，通過立法禁止一些情報活動以及向一些有爭議的政策施加壓力”，以對美國情報界起到約束與監(jiān)督作用。比如國會在1991年的情報授權法中對“隱蔽行動”進行了重新界定，并要求總統(tǒng)在利用情報機構實施隱蔽行動時應告知國會;2008財年的情報授權法要求禁止情報機構使用水刑這類有爭議的審訊手段;2010財年的情報授權法案要求情報機構在進行隱蔽行動時，行政機構必須向國會提供相關法律依據(jù)。雖然國會情報委員會在制定情報授權法案時常會基于自身利益對情報機構的職能和行政機構的權力進行限制，但這無疑也對情報界的活動進行了有效的規(guī)范，可以說，國會情報委員會的情報授權制度本質上就是對情報機構和情報活動的約束與監(jiān)督。

美國情報界的規(guī)模不斷擴大，情報機構的數(shù)量及其預算也在日益增加，情報工作對國家安全的重要性也不斷增大，美國情報授權機制的存在不只是為了對情報界進行約束與監(jiān)督，還是為了為其提供指導與保障，依靠法治指導資源在情報界合理分配與有效利用，確立情報工作的重點，指導情報力量的發(fā)展與變革。如2008財年情報授權法案針對伊拉克與阿富汗戰(zhàn)爭的實戰(zhàn)經(jīng)驗提出應當加強人力情報和情報界外語能力建設，2009財年情報授權法案提出國家情報主任“不應依靠預算流程，不應被撥款法所限制，不應被理事會、委員會或類似的跨機構資助的禁令所束縛”，旨在賦予國家情報主任更大的自主權與靈活性;2010財年情報授權法案賦予了國家情報主任采購的管理的權限。雖然2008與2009財年的情報法案最終未能通過，但其中的這類條款對于情報界的未來發(fā)展無疑是有益的。

美國情報界

美國學者格雷厄姆·艾利森與菲利普·澤利科在其合著的《決策的本質》一書中提出了政府的三種決策模式：模式一被稱為“理性行為范式”，該模式將國家視為統(tǒng)一行為體，在統(tǒng)一且連貫的價值取向下，經(jīng)過理性計算來追求整體利益的最大化;模式二被稱為“組織行為范式”，該模式下的國家不再被視為單一行為體，相反，國家是由各獨立部分組合而成，其做出的決策也并非是依靠利害計算，而是各組成部分按照規(guī)章制度、條令條例等標準行為模式運作的結果;模式三被稱為“政府政治范式”，該模式仍然認為國家是由各獨立部分組成的集合體，但該模式聚焦于內(nèi)部各部分之間的沖突，認為國家各部分的利益訴求各不相同，由此在國家內(nèi)形成了一個各方博弈的舞臺，而決策是各方相互妥協(xié)、討價還價的結果。從這一角度看，美國情報授權制度背后的決策本質應當是第三種決策模式。

如前文所述，正如美國三權分立這一政體的本質，美國情報授權制度形成的初衷也是為了實現(xiàn)權力制衡，即立法機構為制衡行政機構對情報的控制權，從深層次看這是基于對各部分的不信任。美國情報授權制度的主要利益相關方是以國會為代表的立法機構（包括國會議員和相關委員會）和以總統(tǒng)為代表的行政機構（包括各情報機構），二者的不同立場構成了分歧的主旋律?？傮w上看，前者更注重對情報界的約束和控制，而后者更注重情報界工作效率的提升。再具體看，國會內(nèi)部兩黨之間在某些議題上也會存在分歧，各類游說團體也有不同的利益訴求;行政機構內(nèi)部利益也非完全一致，尤其是美國龐大的情報界內(nèi)部，各情報機構業(yè)務和專長不同，在有限的資源面前往往是競爭關系，這使它們也會形成各自的利益考量?？梢?，情報授權制度的所有參與者并不能視為單一行為體，而是許多獨立部分組成的集合。

美國情報授權的過程始于國家情報主任編制的國家情報計劃，國家情報主任將該計劃提交至白宮批準，接著將其作為整個年度預算的一部分提交至國會，由國會參眾兩院審計并表決通過后，最后交至總統(tǒng)簽字生效，形成情報授權法案。整個過程中涉及各利益相關方，他們視具體條款是否符合其利益而在各環(huán)節(jié)采取措施推動或阻礙授權法案的通過，授權的過程也是各方的博弈過程。有時會因分歧難以解決而出現(xiàn)授權法案無法通過的情況。2006—2009財年的情報授權法案因分歧無法解決均未能通過。2006與2007財年情報授權法案因反對者阻撓未能進入?yún)⒆h院全院審議階段，2008財年的授權法案雖然在國會獲得通過，但由于無法在禁止水刑、任命某些情報機構高層必須經(jīng)參議院批準等條款上與總統(tǒng)達成一致，最終時任總統(tǒng)布什否決了該法案?？梢?，情報授權的過程并非決策者意圖自上而下的簡單傳遞，而是各方漫長復雜的博弈和斗爭。

由于美國情報授權涉及許多利益相關方，它們基于權力相互制衡原則進行博弈，以各自利益訴求為出發(fā)點討價還價，這必然導致最終任何一方都不能完全實現(xiàn)其最初目標，最后生成的情報授權法案也是各方相互妥協(xié)的產(chǎn)物。對于國會，若過于強調(diào)對情報界的監(jiān)管和約束，則可能導致分歧無法解決，授權法案無法通過，如此一來情報授權也就難以有效發(fā)揮對情報界的指導與保障作用。2010財年的情報授權法案雖最終得以通過，但為避免遭到行政部門否決，國會在“隱蔽行動告知”等條款上做了一定讓步，總體而言，該法案并未授權特定情報計劃，也沒有解決情報界的關鍵問題。

如前文所述，美國情報授權制度的實施是一個漫長復雜的斗爭過程，其中有多重因素對進程、內(nèi)容與結果產(chǎn)生不同程度的影響。

美國情報授權制度的確立，本質上是以國會為代表的立法機構對以總統(tǒng)為代表的行政機構為爭奪情報控制權而發(fā)起挑戰(zhàn)的結果，旨在打破行政機構對情報的壟斷地位，因此從一開始，立法機構與行政機構間的博弈便是情報授權制度的主要影響因素?？傮w上，行政機構希望能夠獲得更多預算、設立更多項目并擁有更多自主權以提升情報工作的效率，而立法機構則希望對情報界加強監(jiān)管和規(guī)范化建設以強化對情報界的控制。二者的政治博弈與力量的此消彼長從根本上影響了美國情報授權的走向。

小布什總統(tǒng)最終否決了2009財年情報授權法案

歷史經(jīng)驗表明，情報界自身的表現(xiàn)往往能成為情報授權內(nèi)容調(diào)整與進程發(fā)展的直接影響因素。當情報界因能力不足而出現(xiàn)情報失誤時，便可能促使情報授權偏向于提升情報界的效率，撥付的資金、設立的項目數(shù)目均會增加，行政機構自然樂于見到這種情況，因而情報授權法案通過的概率會更高，速度也會更快。2001年9·11事件暴露出美國情報界在面對恐怖襲擊時的能力不足，2003與2004財年的情報授權法案便提出加強反恐情報工作的建設，情報界的預算和權限均有所增加，在內(nèi)憂外患下各方容易達成共識，因而法案得以順利通過;2008財年情報授權法案未能通過的一大原因便是情報界尚未暴露出巨大問題，改革動力不足。而當情報界出現(xiàn)情報丑聞時，情報授權則偏向于加強對情報界的約束和控制，這往往會引發(fā)行政機構的抵觸，導致情報授權法案通過的概率和速度都會降低。伊拉克戰(zhàn)爭期間美國軍方和情報界因采取受爭議的審訊手段而引發(fā)丑聞，國會欲在2008財年的情報授權法案中禁止這類審訊手段，而總統(tǒng)為維護效率最終將該法案否決。

總體而言，當外部安全環(huán)境惡化時，情報授權將更多偏向于提升情報界的能力與效率，其在內(nèi)容上體現(xiàn)在撥付更多預算資金、設立更多項目、賦予更大權限，以此來更有效地應對新的威脅;而當外部安全環(huán)境較為樂觀時，情報授權將更多聚焦于加強對情報界的約束和控制，在內(nèi)容上體現(xiàn)為適當?shù)販p少預算、裁減人員編制、禁止某些有爭議的活動、降低行政機構的自主權等，以此來增強立法機構對情報界的控制。

眾議院常設特別情報委員會

當情報活動（無論是情報失誤還是情報丑聞）關系到民眾切身利益時，民眾往往會對立法機構或行政機構施壓，要求其加強對情報界的監(jiān)管或提升情報界的能力，這都會對情報授權的進程和結果產(chǎn)生一定影響。以2008財年情報授權法案未能通過為例，對于法案各方爭論的焦點之一，雖然采用非法審訊手段損害了美國的國際形象，也不符合美國民眾的道德認同，但該行為卻并未涉及民眾切身利益，因此即使在布什總統(tǒng)將該法案否決后，民眾也并未對其施加足夠的壓力。

經(jīng)過40多年的發(fā)展，如今美國情報授權制度內(nèi)部自身固有缺陷、外部安全環(huán)境的變化以及戰(zhàn)爭形態(tài)的演變都為未來該制度的作用發(fā)揮帶來挑戰(zhàn)。

美國情報授權制度自身的內(nèi)在缺陷致使其有時難以發(fā)揮應有的作用。美國情報授權制度遵循授權與撥款相分離且“先授權，后撥款”的原則，但實際中卻會出現(xiàn)撥款法案早于情報授權法案通過的情況。由于情報授權法案并不能確保每年都會通過，而又因情報工作對國家安全具有極高的重要性，因此為確保在未能通過情報授權法案的情況下情報工作仍能夠開展，情報授權便采取“變相授權”的方式，2005至2009財年的情報授權法案均未能通過生效，為了維持情報機構的正常運轉，情報授權被包羅進國防撥款法或其他追加的撥款法案中，如2008年9月30日通過了《2009綜合安全、災難與延續(xù)撥款法案》，將情報授權交由國防授權來授權實施。這種變相授權雖可作為一種替代方案，但也意味著情報授權并非開展情報工作的必要條件，過于依賴變相授權不僅會削弱情報授權制度的權威、制約國會對情報工作的監(jiān)督，將情報授權置于國防授權之下，也不利于對情報工作的專門指導。

美國如今所應對的威脅已經(jīng)不再像冷戰(zhàn)時期那樣以軍事威脅等傳統(tǒng)安全威脅為主，還面臨恐怖主義、跨國犯罪、環(huán)境氣候變化、全球疫情等非傳統(tǒng)安全威脅，安全威脅的擴展相應地也使得情報機構的業(yè)務范圍大幅拓寬，這對于國會情報委員會知識的廣泛性與專業(yè)性提出了前所未有的要求，也為平衡各方利益訴求增加了難度。同時，隨著如今美軍的作戰(zhàn)方式向著聯(lián)合、精確、智能的方向發(fā)展，戰(zhàn)爭日益由曾經(jīng)的“作戰(zhàn)主導”轉變?yōu)椤扒閳笾鲗А?，?zhàn)術行動往往也需要包括國家情報機構在內(nèi)的全源情報支援，戰(zhàn)術行動往往也具有戰(zhàn)役乃至戰(zhàn)略層面的影響，這就導致傳統(tǒng)的國家情報與軍事情報乃至軍事情報中戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術情報的界線都日益模糊，而在情報授權的過程中，國家情報計劃與軍事情報計劃分別由國家情報主任辦公室和國防部制定，二者在爭奪預算資源上處于競爭關系，未來如何界定二者的職能范圍、平衡二者的利益訴求也是情報授權中一個不小的挑戰(zhàn)。

責任編輯：劉靖鑫