“三線一單”在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中的應(yīng)用探析

楊 旸

(鶴山市環(huán)境信息中心，廣東 鶴山 529700)

1 引言

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深入，國民生態(tài)環(huán)保意識(shí)不斷提升，為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好外部環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)僅靠外部環(huán)境遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為生態(tài)保護(hù)工作的頂層設(shè)計(jì)，關(guān)系到環(huán)境保護(hù)工作開展的整體成效，意義重大，影響深遠(yuǎn)[1]。

“三線一單”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要指導(dǎo)理念，明確了特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能地位，對區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境維護(hù)關(guān)鍵區(qū)域和重要節(jié)點(diǎn)有精準(zhǔn)的把握，將其應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作中，可充分利用該理念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展，有利于將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間格局、能源結(jié)構(gòu)等與“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果相銜接，做好區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供政策和技術(shù)支撐[2]。

2 “三線一單”概述

“三線一單”指“環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線、資源利用上線、環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”[3]?！叭€一單”的落地應(yīng)用，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)決策部署、實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展的重要舉措。2021年，珠三角某市發(fā)布“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案[4,5]，標(biāo)志著該市進(jìn)入“三線一單”落地應(yīng)用階段(圖1)。

圖1 珠三角某市“三線一單”環(huán)境管控單元

根據(jù)珠三角某市“三線一單”成果，該市7個(gè)行政區(qū)中，共有重點(diǎn)管控單元28個(gè)、一般管控單元16個(gè)、優(yōu)先保護(hù)單元33個(gè)。具體保護(hù)單元準(zhǔn)入清單從區(qū)域布局管控、能源資源利用、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控四個(gè)維度，依據(jù)管控單元等級不同設(shè)置不同管理內(nèi)容。該市擁有561個(gè)海島，海島數(shù)量在全廣東省地級市中位列第二，且是粵港澳大灣區(qū)的重要連接，因此，海域管控單元?jiǎng)澐质巧鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控的重要內(nèi)容和地方特色。以大海灣海岸防護(hù)物理防護(hù)極重要區(qū)為例，具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容包括：①按照海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)劃要求進(jìn)行管理，禁止向海城排放油類、酸液、堿液廢液劇毒，和高、中水平放射性廢水，改善海洋環(huán)境質(zhì)量。在生態(tài)管理中，執(zhí)行海水水質(zhì)功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；②禁止實(shí)施可能存在的對沙灘自然屬性產(chǎn)生影響的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。在砂質(zhì)海岸向海一側(cè)禁止采挖海砂、填海等可能誘發(fā)沙灘蝕退的開發(fā)活動(dòng)，加強(qiáng)海漂和海岸垃圾整治，設(shè)立砂質(zhì)海岸退縮線，禁止在高潮線向陸一側(cè)第一個(gè)永久性構(gòu)筑物或防護(hù)林以內(nèi)構(gòu)建永久性建筑和圍填?；顒?dòng)[5]。

3 “三線一單”成果應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的關(guān)鍵問題

盡管“三線一單”生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)理念在環(huán)境保護(hù)整體規(guī)劃已經(jīng)相當(dāng)完備全面，但在具體應(yīng)用過程中，一些問題不得不關(guān)注。筆者基于“三線一單”編制及論證過程的思考，以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制中的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，初步探討“三線一單”成果應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作中應(yīng)注意的幾個(gè)問題。

3.1 “三線一單”成果與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接

在各級“十四五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，涉及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與上級、同級專項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)銜接?！叭€一單”作為環(huán)境管理工作的重要成果，如何將其與生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體規(guī)劃進(jìn)行銜接是關(guān)鍵問題。“三線一單”成果發(fā)布伊始，由于部分現(xiàn)有規(guī)劃未完成修編，規(guī)劃中的約束性指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容，與“三線一單”難免存在差異。例如，“三線一單”和國土空間規(guī)劃由于更新修訂年限、主管部門、編制思路、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)選用等方面存在差異，若銜接不暢，則有可能出現(xiàn)相互矛盾的情況[6]。在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃銜接過程中，對于現(xiàn)有規(guī)劃與“三線一單”成果存在差異內(nèi)容的銜接問題，值得重視[7]。

3.2 小區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

在“三線一單”編制過程中，考慮到部分區(qū)域占地面積較小，與其他單元地理位置聯(lián)系不強(qiáng)、周邊區(qū)域開發(fā)利用程度較高，在空間尺度上作為一個(gè)獨(dú)立單元?jiǎng)澐蛛y度較大，最終在評估論證過程中，該部分相對孤立的小面積區(qū)域不列入“三線一單”優(yōu)先保護(hù)單元或者重點(diǎn)管控單元，但從環(huán)境保護(hù)或者以往的管理要求來看，該部分區(qū)域目前仍是空間布局約束、污染物排放管控和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的重要關(guān)注對象，在后續(xù)開發(fā)利用過程中，需綜合考慮這部分“小面積區(qū)域”的開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)之間的平衡。

4 “三線一單”在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中的應(yīng)用建議

4.1 加強(qiáng)“三線一單”成果同生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接

在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中做好兩者之間銜接，是確保“三線一單”成果順利落地應(yīng)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)“三線一單”成果的銜接。

4.1.1 環(huán)境保護(hù)紅線與用地開發(fā)相銜接

在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)注重轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的規(guī)劃布局與“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的銜接。對不同單元提出不同的用地開發(fā)管理要求，包括空間布局規(guī)劃、污染物控制要求和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控要求等，提出與環(huán)境保護(hù)紅線相匹配的用地開發(fā)和環(huán)境管控措施[8]。該市承接珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布相對分散，隨著“三線一單”發(fā)布及落地，在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)重點(diǎn)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展空間布局，推動(dòng)城市功能定位與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展協(xié)同匹配，例如，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格管理，推動(dòng)工業(yè)項(xiàng)目入園集聚發(fā)展，引導(dǎo)重大產(chǎn)業(yè)向環(huán)境容量充足地區(qū)布局等。在“三線一單”落地應(yīng)用階段，應(yīng)以“三線一單”為準(zhǔn)繩，定期評估規(guī)劃環(huán)評實(shí)施過程中“三線一單”落實(shí)執(zhí)行情況[9]。

4.1.2 環(huán)境質(zhì)量底線與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)銜接

將環(huán)境保護(hù)底線同環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中的規(guī)劃目標(biāo)相互銜接具有十分重要的意義，便于將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系明確化，以助力相關(guān)單位在水域、陸地等環(huán)境保護(hù)質(zhì)量提升，對制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)具有重要指導(dǎo)作用。以環(huán)境空氣規(guī)劃目標(biāo)的制定為例，“十三五”期間，該市大氣環(huán)境質(zhì)量整體改善，但受到周邊區(qū)域的影響，污染物通過大氣在城市間輸送，造成各城市環(huán)境污染相互關(guān)聯(lián)及疊加，形成區(qū)域性污染，O3指標(biāo)波動(dòng)上升，成為影響該市質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)達(dá)標(biāo)率的重要性影響因素。在大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)制定過程中，需結(jié)合“三線一單”管控要求對該區(qū)域大氣污染限值進(jìn)行梳理與分析，并以近期限值為基礎(chǔ)對大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與存在的差異進(jìn)行評估，結(jié)合環(huán)境容量的統(tǒng)計(jì)與分析，設(shè)定大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)。

4.1.3 資源利用上線與能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)銜接

隨著“三線一單”成果的發(fā)布，資源利用上線得以明確，這為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了重要參考依據(jù)。在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，重點(diǎn)任務(wù)與保障措施應(yīng)積極體現(xiàn)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的思想[10]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，加快落后低效和過剩產(chǎn)能淘汰，控制“兩高”行業(yè)發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)綠色化改造，構(gòu)建企業(yè)和社會(huì)的綠色供應(yīng)鏈。能源結(jié)構(gòu)方面，推動(dòng)清潔低碳能源改造。

4.1.4 生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)銜接

“三線一單”中的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源開發(fā)及利用、限制空間布局、污染排放管理等多個(gè)方面入手進(jìn)行編制。將生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相銜接，可為后期生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開展提供支持[11]。在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制定過程中，應(yīng)充分發(fā)揮“三線一單”成果在支撐產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單編制及落地實(shí)施等方面的作用。包括限制“兩高”行業(yè)準(zhǔn)入、限制高揮發(fā)性有機(jī)物生產(chǎn)和使用行業(yè)準(zhǔn)入、推動(dòng)現(xiàn)有企業(yè)低揮發(fā)性有機(jī)物原料使用等。

4.1.5 “三線一單”成果與現(xiàn)有規(guī)劃的差異性銜接

針對現(xiàn)有相關(guān)規(guī)劃(城市總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、污染防治專項(xiàng)規(guī)劃等)與“三線一單”成果存在差異的內(nèi)容銜接問題[6]，筆者認(rèn)為，國土空間規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃原則上以“三線一單”分區(qū)管控作為編制基礎(chǔ)，因此，在現(xiàn)有規(guī)劃更新修編之前，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制可優(yōu)先考慮與“三線一單”的銜接，著重體現(xiàn)“三線一單”作為環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)指導(dǎo)性規(guī)劃的作用。

4.2 關(guān)注小區(qū)域生態(tài)管控

“三線一單”成果按照我國標(biāo)準(zhǔn)操作流程進(jìn)行詳細(xì)探索和論證分析，明確了自然環(huán)境管理控制單元[12]。一方面，相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制定與執(zhí)行過程中，需要根據(jù)“三線一單”的具體要求，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際開展情況，對自然生態(tài)保護(hù)單元內(nèi)水體環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等生態(tài)因素進(jìn)行規(guī)范管控，確?！叭€一單”具體規(guī)劃方案相關(guān)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)；另一方面，對于以往已經(jīng)列入縣級環(huán)境管理的小區(qū)域單元，在“三線一單”管控要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注、著力加以保護(hù)，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)條件與技術(shù)條件，進(jìn)一步做好“發(fā)展與保護(hù)”的謀劃協(xié)調(diào)，在規(guī)劃中對這些地方做好重點(diǎn)的設(shè)計(jì)與安排[11]。例如，在進(jìn)行西江流域管控上，除了結(jié)合“三線一單”管控要求以外，建議結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)管理的需要，在充分評估論證管控措施的必要性與可行性的基礎(chǔ)上，制定更詳細(xì)的年度生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案及具體實(shí)施步驟，有序推進(jìn)西江生態(tài)保護(hù)工作開展[12]。

此外，“動(dòng)態(tài)管理”是“三線一單”編制與實(shí)施的基本原則之一，“動(dòng)態(tài)管理”理念也應(yīng)納入在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中。在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制階段，針對小面積區(qū)域，在嚴(yán)格執(zhí)行“三線一單”管控要求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)評估論證小面積區(qū)域從嚴(yán)管控的必要性、可行性，制定具有前瞻性的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)與措施。在規(guī)劃實(shí)施階段，針對跨行政區(qū)流域水體[13,14]、區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染區(qū)域[15]環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對該部分區(qū)域的環(huán)境管控效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)化評估，為“三線一單”定期評估與動(dòng)態(tài)更新工作中對該部分小面積區(qū)域的重新定位與劃分奠定基礎(chǔ)，以確保其可準(zhǔn)確劃分進(jìn)入相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)“三線一單”成果高質(zhì)量應(yīng)用[1,7,16]。

5 結(jié)論與討論

珠三角某市“三線一單”目前已全面進(jìn)入落地應(yīng)用階段。在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“三線一單”成果與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接問題、小區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃問題。筆者建議，在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)、能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地開發(fā)布局等方面與“三線一單”成果的銜接，對“三線一單”成果與現(xiàn)有規(guī)劃之間的差異問題，應(yīng)充分考慮“三線一單”在環(huán)境保護(hù)工作中的頂層設(shè)計(jì)作用，優(yōu)先考慮與“三線一單”成果進(jìn)行銜接。針對小面積區(qū)域的生態(tài)管控需求，建議在遵循“三線一單”管控要求的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合屬地環(huán)境保護(hù)管理的需要，制定具有前瞻性的小區(qū)域生態(tài)管控保護(hù)方案，著力加以保護(hù)。此外，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制過程中應(yīng)充分考慮“動(dòng)態(tài)管理”思想，通過動(dòng)態(tài)更新調(diào)整、跟蹤評估等機(jī)制，不斷提升“三線一單”應(yīng)用效果，助力區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作高效開展。