地(市)級土地開發(fā)整理規(guī)劃應(yīng)注意的問題認(rèn)識實(shí)踐

王前前

【摘要】土地是我國重要資源，伴隨城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)和開發(fā)關(guān)注度與日俱增。如何加強(qiáng)土地資源整理和開發(fā)等相關(guān)工作的落實(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是保障城市長遠(yuǎn)發(fā)展的重要措施。本文將結(jié)合地（市）級土地開發(fā)整理規(guī)劃應(yīng)注意的問題，并聚焦于土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計面臨的問題，討論土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計提升思路，希望對相關(guān)人士有所幫助。

【關(guān)鍵詞】土地開發(fā);整理規(guī)劃;設(shè)計;面臨問題;提升思路

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.006

引言：

在我國社會發(fā)展新形勢下，土地作為一種珍惜資源，其利用效率不斷提升，尤其隨著現(xiàn)代城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市人口持續(xù)增加，土地開發(fā)更是受到公眾和社會的高度關(guān)注。土地開發(fā)是對區(qū)域內(nèi)所有土地資源整理、復(fù)墾、開發(fā)等利用活動的統(tǒng)籌安排和總體部署，其可以開發(fā)土地利用潛能，引導(dǎo)土地開發(fā)的結(jié)構(gòu)和規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期規(guī)劃目標(biāo)，是保證現(xiàn)代城市合理化發(fā)展的關(guān)鍵舉措和重要途徑。

1、土地開發(fā)整理規(guī)劃概述

土地開發(fā)整理規(guī)劃是對某一地區(qū)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理等土地利用活動的總體部署和統(tǒng)籌安排。土地開發(fā)整理規(guī)劃將統(tǒng)籌安排土地儲備資源潛力的開發(fā)利用，有效引導(dǎo)區(qū)域土地開發(fā)整理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，確保土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。同時，也將為建立土地開發(fā)整理項目數(shù)據(jù)庫、審核耕地占補(bǔ)平衡方案、確保充分實(shí)現(xiàn)用途控制提供科學(xué)依據(jù)。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，國家加強(qiáng)了對土地開發(fā)整理的宏觀調(diào)控，制定并實(shí)施了土地整理新增耕地指標(biāo)折讓等配套政策;逐步建立土地開發(fā)整理項目管理制度，有效組織實(shí)施國家投資的土地開發(fā)整理項目;初步形成土地開發(fā)整理投資機(jī)制，探索和推進(jìn)土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化;開展了資源調(diào)查評價和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立了專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊伍。

合理的土地開發(fā)整理規(guī)劃可以提高耕地質(zhì)量，提高耕地生產(chǎn)能力。同時，結(jié)合農(nóng)業(yè)基本用地建設(shè)，廣泛開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的土地整理，改善農(nóng)業(yè)用地基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件，不斷提高土地質(zhì)量，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，同時優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用"農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中"，土地利用結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，土地集約利用程度和效率顯著提高。

土地開發(fā)整理規(guī)劃也可以改善環(huán)境，并取得經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。通過土地開發(fā)整理復(fù)墾，推進(jìn)重點(diǎn)礦區(qū)環(huán)境建設(shè)和恢復(fù)治理，生態(tài)環(huán)境逐步改善;降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)效益明顯;擴(kuò)大了就業(yè)空間，改善了農(nóng)村生活環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)村精神文明建設(shè)，有效維護(hù)了社會穩(wěn)定。中國目前正在組織的土地開發(fā)整理工作還處于起步階段，一些地方還存在“重開發(fā)、輕整理、輕復(fù)墾”、“重數(shù)量、輕質(zhì)量、輕生態(tài)”的問題;土地利用規(guī)劃在土地開發(fā)整理中的宏觀經(jīng)濟(jì)和主導(dǎo)作用沒有得到充分考慮;沒有土地開發(fā)整理的具體規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)化管理;資金投入不足，推進(jìn)土地開發(fā)整理利益共享機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)土地開發(fā)整理社會化、產(chǎn)業(yè)化。

2、 地（市）級土地開發(fā)整理規(guī)劃應(yīng)注意的問題

2.1 編制規(guī)劃基本原則的確定

土地開發(fā)規(guī)劃前期工作，最重要的一項，就是結(jié)合土地資源實(shí)際情況，制定出行之有效的方案，依照方案要求，有序推進(jìn)后續(xù)工作。具體規(guī)劃方案編制之前，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)前原則要求，同時加強(qiáng)土地實(shí)地情況的考察，避免土地情況不屬于原則要求框架內(nèi)。針對不停土地潛力級別，劃分方式也各不相同，例如針對省級土地，該級別的劃分應(yīng)以縣為單位;而針對市級土地，劃分要求則需要依照圖比例進(jìn)行。這也充分說明，劃分方式需要貫徹因地制宜的理念，保障潛力劃分工作的適應(yīng)性，提高劃分工作的科學(xué)性和合理性。

2.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取和開發(fā)整理潛力的確定

土地整理規(guī)劃編制過程中，不能依照相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過想當(dāng)然的方式落實(shí)各項工作，而是應(yīng)當(dāng)充分重視有關(guān)數(shù)據(jù)的價值，以土地數(shù)據(jù)作為劃分的重要參考標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取方式中，盡管一些數(shù)據(jù)可以在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上適當(dāng)參考，但是仍然要對數(shù)據(jù)可能發(fā)生變化的情況，引起高度重視。如果原始數(shù)據(jù)過于久遠(yuǎn)，例如5-7年前的原始數(shù)據(jù)，則需要考慮其已經(jīng)不適用于當(dāng)前土地劃分工作的現(xiàn)實(shí)情況，另派人實(shí)地調(diào)查各項信息，獲取有關(guān)數(shù)據(jù)，記錄變更情況，有效調(diào)整各項原始數(shù)據(jù)，令基礎(chǔ)數(shù)據(jù)參考價值得到保證。如果總體規(guī)劃中并未顯示所需數(shù)據(jù)，也需要通過相關(guān)途徑獲取，具體包含以下幾種：首先是結(jié)合國家有關(guān)文件，以十年為尺度，結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)測當(dāng)?shù)赜糜谏鐣?jīng)濟(jì)建設(shè)，大概需要的土地資源總量。其次，應(yīng)聚焦于區(qū)域耕地狀況，通過抽樣調(diào)查的方式，明確市內(nèi)耕地數(shù)量情況，避免樣點(diǎn)典型性受到影響。調(diào)查過程中，應(yīng)在掌握耕地數(shù)量的同時，測算非耕地系數(shù)，作為后續(xù)分析耕地潛力的重要參考。將結(jié)果對比當(dāng)前用地標(biāo)準(zhǔn)，獲得土地整理潛力。最后，借助土地資源調(diào)查方法，獲得后備土地有關(guān)信息，包括土地類型、數(shù)量和未來潛力等級等。

2.3 土地開發(fā)整理目標(biāo)的確定

開發(fā)整理目標(biāo)的確定，同樣是一項重要工作，具體而言，在確定階段應(yīng)當(dāng)將一下問題納入考量范圍：首先，相較于潛力土地面積，用于開發(fā)整理的面積應(yīng)控制在內(nèi)，具體開發(fā)多少，應(yīng)當(dāng)和區(qū)域?qū)嶋H土地和發(fā)展情況相結(jié)合，提高開發(fā)工作的科學(xué)性。究其原因，是因?yàn)橐?guī)劃期限只有十年，十年時間對于土地資源潛力的開發(fā)，仍然顯得捉襟見肘，如果貿(mào)然大量開發(fā)具備較強(qiáng)潛力的土地，則很容易陷入到投入過多人力物力，卻不能產(chǎn)生較高回報率的現(xiàn)實(shí)困境。這不僅在價值實(shí)現(xiàn)上幾無可能，也和可持續(xù)發(fā)展理念背道而馳，更會直接影響并制約土地發(fā)展空間。

其次，明確開發(fā)目標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)重視耕地的潛在價值，改變耕地投入產(chǎn)出比較低的觀念，平等看待耕地規(guī)劃和其他類型土地規(guī)劃的工作價值。確定耕地面積時，應(yīng)以規(guī)劃總體為基準(zhǔn)，兩者之間應(yīng)保持高度一致，避免因經(jīng)濟(jì)建設(shè)而犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展。與此同時，土地整理規(guī)劃作為總體規(guī)劃的重要工作，從本質(zhì)上看，前者從屬于后者，應(yīng)辯證看待土地整理規(guī)劃的價值，不能盲目抬高其價值，對總體規(guī)劃工作的落實(shí)造成影響。需要一直貫徹土地整理規(guī)劃以總體規(guī)劃為基準(zhǔn)的理念，明確主從關(guān)系，避免兩者產(chǎn)生較大矛盾，連帶影響后續(xù)總體規(guī)劃的調(diào)整?；诖?，在耕地面積的確定問題上，應(yīng)充分明確總體規(guī)劃要求，不能過于盲目。

最后，應(yīng)充分分析市縣級土地資源情況，做好平衡工作，由于土地在開發(fā)整理中，基于不同縣實(shí)際情況的差異，總會出現(xiàn)各類矛盾，為提高劃分標(biāo)準(zhǔn)的適用性，應(yīng)在指標(biāo)的選擇上注重靈活性，也就是摒棄同一指標(biāo)，在實(shí)地考察基礎(chǔ)上，和縣土地實(shí)際情況高度結(jié)合，掌握不同影響因素（經(jīng)濟(jì)、自然地理、人口等）可能引起的變化，微調(diào)劃分指標(biāo)，從而提高劃分的科學(xué)性。

2.4 重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)項目的確定

重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)項目是土地整理規(guī)劃工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的工作。一般而言，三者可以簡單看成包含關(guān)系，也即重點(diǎn)區(qū)域包含重點(diǎn)工程，重點(diǎn)工程實(shí)施重點(diǎn)項目。其中，重點(diǎn)工程從概念上來看相對抽象，并不能將其和水利工程、公路工程、繼電工程、市政工程等相提并論，概念相對廣泛，可看作工程項目的集合。在確定重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)項目時，首先應(yīng)當(dāng)明確衡量標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確劃分重點(diǎn)項目，防止因指標(biāo)差異化問題，導(dǎo)致有關(guān)工作無法正常推進(jìn)。選擇衡量目標(biāo)時，應(yīng)以具備較大經(jīng)濟(jì)推動潛力，改善生態(tài)效果較好的項目為主。其次，重點(diǎn)項目的分布應(yīng)在保障經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上，在更多重點(diǎn)工程中分布，避免當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)失去發(fā)展均衡性。另外，在明確重點(diǎn)工程問題上，應(yīng)勇于打破常規(guī)，重點(diǎn)工程開發(fā)階段，將其土地開發(fā)潛力作為重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。最后，重點(diǎn)區(qū)域的確定，應(yīng)當(dāng)充分考慮到地形地貌的復(fù)雜性，在實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，納入耕地系數(shù)，分析其潛力系數(shù)。

2.5 投資和投資效益的確定

土地開發(fā)整理規(guī)劃工作中，如何能夠最大程度發(fā)揮土地潛力，投資標(biāo)準(zhǔn)的選擇至關(guān)重要。若投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，很容易無法滿足設(shè)計要求，對土地開發(fā)整理質(zhì)量造成較大影響;反之，若提高投資標(biāo)準(zhǔn)，則可能會承擔(dān)更多資金上的風(fēng)險，無法達(dá)到較高的項目回報率，影響經(jīng)濟(jì)層面的可行性?；诖?，整理規(guī)劃工作落實(shí)時，應(yīng)當(dāng)以實(shí)際狀況為參考，基于區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)。一般而言，很多大型工程投資的標(biāo)準(zhǔn)，都會依照正態(tài)分布規(guī)律體現(xiàn)，投資標(biāo)準(zhǔn)的選擇，應(yīng)將各不同因素納入考量范圍，例如工程的施工現(xiàn)場條件、施工工藝標(biāo)準(zhǔn)、施工技術(shù)、地質(zhì)水文條件、項目實(shí)施期投資回報等。針對不同的影響因素，應(yīng)賦予不同的權(quán)重，以加權(quán)平均算法，明確投資標(biāo)準(zhǔn)。

整理規(guī)劃的正確性和可行性，應(yīng)作為重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。針對投資效益進(jìn)行分析時，應(yīng)當(dāng)以文字方式充分分析社會效益，令工程項目投資效益更進(jìn)一步，彰顯重點(diǎn)工程的社會價值。工程的環(huán)境和生態(tài)效益，應(yīng)當(dāng)獲取環(huán)保部門有關(guān)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對相關(guān)文件的學(xué)習(xí)和研究，將投入成本和生產(chǎn)效益納入考量范圍，結(jié)合投資量，算出可能產(chǎn)生的投資回報率。若已經(jīng)掌握各方面資料數(shù)據(jù)，應(yīng)明確銀行利率信息，估算動態(tài)回報率。闡述方式可通過文字和數(shù)字系統(tǒng)說明，匯報土地開發(fā)可能帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

2.6 圖件的繪制

土地整理規(guī)劃中，會產(chǎn)生規(guī)劃圖與潛力圖，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)和圖件內(nèi)容，兩者之間應(yīng)具備一致性?？傮w來說，在總體規(guī)劃中，規(guī)劃圖起到作業(yè)地圖的作用，潛力圖則屬于工作底圖，有關(guān)部門在審核工作落實(shí)時，應(yīng)當(dāng)格外重視圖件繪制，通過各項信息技術(shù)，令圖件繪制質(zhì)量得到提升。繪圖軟件可以Mapinfo為主，并通過Word與Excel表格復(fù)制，避免對內(nèi)容真實(shí)性產(chǎn)生較大影響的同時，可有效提高繪制速度，令圖表更加美觀。

3、土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計面臨的問題

3.1 科學(xué)性和系統(tǒng)性有待提升

規(guī)劃設(shè)計工作缺乏必要的科學(xué)性和系統(tǒng)性，是土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計工作中可能存在的問題，這也導(dǎo)致土地開發(fā)整理專業(yè)性，影響了正常工作的落實(shí)。盡管我國圍繞土地工作相關(guān)經(jīng)驗(yàn)豐富，在城市化進(jìn)程的推進(jìn)中，土地效率的提升工作體系也在日趨完善，但有關(guān)工作人員，對于土地開發(fā)整理工作重要性的認(rèn)識依然不明，不僅沒有高度結(jié)合時代要求，而且在具體工作的方式上，都會以過往工作經(jīng)驗(yàn)為主，相關(guān)工作并沒有體現(xiàn)出較強(qiáng)靈活性，也沒有充分考察土地實(shí)際環(huán)境。最后，土地規(guī)劃一些部門在規(guī)章制度上，并沒有和其他部門高度一致，導(dǎo)致各項工作的開展未能準(zhǔn)確落實(shí)。

3.2 未能和實(shí)際情況高度結(jié)合

我國幅員遼闊，地形結(jié)構(gòu)十分多樣，不同區(qū)域的土地，對于各個城市的價值存在較大差異，因此土地資源的開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計工作，應(yīng)當(dāng)和實(shí)際情況高度結(jié)合，避免令工作陷入誤區(qū)，對土地開發(fā)整理工作效率造成較大影響。規(guī)劃設(shè)計人員在工作時，可能會犯經(jīng)驗(yàn)主義和教條主義，且因?yàn)楣ぷ鲏毫^大，很容易忽視實(shí)地考察工作的重要性，也未能充分認(rèn)識土地附近環(huán)境，提高各項工作的科學(xué)性。另外，土地開發(fā)整理中，可能會出現(xiàn)設(shè)計變更情況，也可能因?yàn)橼s工期的緣故，使設(shè)計和施工工作同步進(jìn)行，也會對工作整體推進(jìn)造成較大影響。

3.3 設(shè)計前期工作未能有效落實(shí)

一般而言，土地開發(fā)整理項目會涉及較大的工程規(guī)模，而且可能會應(yīng)對相對復(fù)雜多邊的地形狀況，項目資金投入較少，且趕工期任務(wù)較重，針對規(guī)劃設(shè)計工作質(zhì)量同樣要求較高。大量工程經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)計前期各項基礎(chǔ)工作若未能有效落實(shí)，例如整理的技術(shù)資料不夠全面，就會對土地開發(fā)整理實(shí)用性造成較大影響。舉例來說，前期設(shè)計工作通常會以地形測量結(jié)果為重要參考，依照地形圖和有關(guān)軟件，提高土方量設(shè)計的合理性。前期工作未能落實(shí)，也很容易對數(shù)據(jù)收集造成影響，影響最終設(shè)計方案的科學(xué)性。

4、土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計提升思路

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計管理措施的落實(shí)

相關(guān)設(shè)計工作的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)對各項前期工作的重要性引起高度重視，這也是工作人員提升工作質(zhì)量的重要保障。前期應(yīng)加強(qiáng)土地實(shí)際情況的考察，嚴(yán)格記錄土地信息各項數(shù)據(jù)信息，避免對后續(xù)工作形成較大阻礙。之前的工作案例，可以作為參考方案，但是不能盲從，避免降低工作的適用性。工作制度方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，有效約束規(guī)劃設(shè)計工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計工作質(zhì)量和土地利用率的提升，從而令土地治理需求得到滿足，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

4.2 貫徹因地制宜的理念

因地制宜的理念，是針對我國土地的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)狀況提出的，由于土質(zhì)條件有一定概率大相徑庭，若針對不同土質(zhì)的土地一概而論，則土地開發(fā)整理的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出，有可能產(chǎn)生背道而馳的效果。以我國東北地區(qū)為例，東部山川河流較多，水文條件較好，黑土地含量較高，地形以平原為主，而東北的吉林省西部和內(nèi)蒙古接壤，包含一定面積的鹽堿地和沙土地。由此可以看出，即使是同一個區(qū)域，土質(zhì)也有可能存在較大差異。各類開發(fā)規(guī)劃方案，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)較強(qiáng)適用性，同時應(yīng)當(dāng)結(jié)合土質(zhì)實(shí)際情況，靈活調(diào)整工作規(guī)劃，避免對施工進(jìn)度造成影響。

4.3 重視前期基礎(chǔ)工作的落實(shí)

前期基礎(chǔ)工作是提高設(shè)計規(guī)劃工作質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)重視土質(zhì)情況的調(diào)查和各類數(shù)據(jù)的收集，令規(guī)劃設(shè)計方案可行性得到提升。實(shí)際工作中，如果地形相對復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)加密測量點(diǎn)位，并適當(dāng)平整土地、剝離表土，明確土壤厚度狀況等信息，令整理設(shè)計開發(fā)工作更具合理性。

結(jié)語：

綜上所述，土地是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要元素，應(yīng)高度重視土地管理與開發(fā)的意義，同時應(yīng)重視地（市）級土地開發(fā)整理規(guī)劃應(yīng)注意的問題，加強(qiáng)相關(guān)問題的研究，對癥下藥，爭取提高土地開發(fā)整理規(guī)劃質(zhì)量，積極探索土地開發(fā)整理項目規(guī)劃思路，提升土地資源的利用效率，對推動城市化進(jìn)程加速具有積極意義。

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