中國—東盟社會保障合作機(jī)制研究

夏艷玲

（廣西財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530003）

“一帶一路”倡議搭建了國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺。東盟作為“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，2020年超越歐盟成為中國第一大貿(mào)易伙伴，中國與東盟雙邊經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)展加速。與東盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化進(jìn)程的迅速發(fā)展相比，東盟的社會保障合作發(fā)展相對緩慢。這一方面限制了國內(nèi)外跨國勞動者的自由流動，導(dǎo)致部分跨國勞動者社會保障權(quán)益被侵害，給跨國公司及跨國勞動者最基本的社會保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移、接續(xù)和管理造成困難；另一方面加劇了國家間以降低人力成本吸引海外投資的惡性競爭，給中國—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的健康發(fā)展造成了不利影響。黨的十九大報告提出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，堅持“引進(jìn)來”和“走出去”并重；要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民的社會保障體系。伴隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國社會保障體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)逐步從國內(nèi)勞動者延伸到跨國勞動者。勞動者權(quán)益保護(hù)研究應(yīng)從過去只關(guān)注國內(nèi)勞動者維度，轉(zhuǎn)向兼顧國內(nèi)勞動者和跨國勞動者兩個維度。

社會保障合作是為了維護(hù)跨國勞工的社會保障權(quán)益，通過國家之間的談判、簽署協(xié)議、構(gòu)筑合作機(jī)制等方式來劃分東道國、母國的權(quán)利與義務(wù)，對跨國就業(yè)者實施社會保障的過程［1］。國外關(guān)于跨國勞動者社會保障權(quán)益的研究源于歐洲，尤其是隨著1919年國際勞工組織成立以來，社會保障國際合作問題得到了廣泛的關(guān)注?！侗Ｗo(hù)所有移民勞工及其家庭成員權(quán)利國際公約》中指出，跨國勞動者會面臨社會保障的雙重覆蓋問題、社會保障的雙重確定問題、社會保障的便攜性損失問題等。2011年年初，歐盟出版了論文集《社會保障合作機(jī)制50年：過去、現(xiàn)在、未來，社會事務(wù)與平等機(jī)會》，對歐盟及其前身歐共體在社會保障國際協(xié)調(diào)方面的實踐經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。歐盟建立了世界上最完善的社會保障合作網(wǎng)絡(luò)，成為各國學(xué)習(xí)的榜樣，對其他國家和地區(qū)具有重要參考意義。

國內(nèi)關(guān)于跨國勞工的社會保障合作問題的研究，最早涉及相關(guān)領(lǐng)域的文獻(xiàn)可追溯到1994年郭士征發(fā)表的《社會保障的國際合作與立法基準(zhǔn)》［2］。在跨國勞動者的流動與就業(yè)問題方面，盧朋提出勞動力對外勞務(wù)輸出、跨國流動就業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然趨勢［3］。謝勇才研究了跨國勞工在社會保障權(quán)益保護(hù)上面臨的困境、成因及對策［4］。吳偉東研究了勞動力跨國就業(yè)的社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制方面的國際經(jīng)驗，并探討了其在中國應(yīng)用的可行性問題［5］。謝和均對柬埔寨及越南社會保障具體項目和特征進(jìn)行了研究［6］。諸福靈對“一帶一路”沿線國家的勞動保障水平進(jìn)行了數(shù)據(jù)搜集和描述性研究［7］。吳偉東、吳杏思研究了東盟跨國就業(yè)者的特征，指出東盟至今仍未能建立起一體化的社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制［8］。

總之，已有的研究成果為本文提供了有益的啟發(fā)。一方面，許多學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)是歐盟等在社會保障國際合作領(lǐng)域的主要實踐和有益經(jīng)驗，很少對中國與東盟國家的社會保障國際合作問題進(jìn)行深入探討。另一方面，東盟國家國別社會保障研究多，而綜合性社會保障國際間合作研究少。上述研究的不足為本文研究中國—東盟社會保障合作提供了方向。

一、中國—東盟社會保障合作的意義

（一）社會保障合作有助于促進(jìn)勞動力區(qū)域間流動和經(jīng)濟(jì)一體化縱深發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅速發(fā)展，跨國勞務(wù)輸出等形式勞動力的區(qū)域間流動已經(jīng)比較普遍。不同于貨物貿(mào)易，跨國勞務(wù)輸出等屬于國際服務(wù)貿(mào)易的一部分，完善社會保障合作制度，改善服務(wù)貿(mào)易環(huán)境，對勞動力輸入的東道國和勞動力輸出的母國都有重要意義。對勞動力輸出國來說，有助于將人口資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源，提高就業(yè)率，獲得外匯收入，拉動消費(fèi)增長，提升國際競爭力。對勞動力輸入國來講，建立社會保障合作機(jī)制，有助于緩解用工短缺問題，促進(jìn)正規(guī)就業(yè)，打擊非法勞工，防止低收入國家的社會傾銷。東盟地區(qū)近些年經(jīng)濟(jì)增長較快、勞動力流動性較強(qiáng)，一些國家落后的社會保障體系會制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立健全社會保障和推進(jìn)社會保障國際合作有助于將經(jīng)濟(jì)一體化推向縱深。我國作為一個人口大國和人力資源大國，通過加強(qiáng)與東盟國家的社會保障制度國際合作，對提升民眾社會福利水平、改進(jìn)中國—東盟服務(wù)貿(mào)易環(huán)境、落實“一帶一路”倡議、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化縱深發(fā)展都具有重要意義。

（二）社會保障合作有助于保障跨國勞工中弱勢群體的勞動保障權(quán)益

在社會保障制度不完善的情況下，中低技能的跨國勞工的勞動保障權(quán)益最易受到侵害，如遭遇工傷后難以索賠、回國后社會保障權(quán)益遭受無法移動的便攜性損失、工資待遇和帶薪休假權(quán)難保障，甚至被強(qiáng)迫勞動導(dǎo)致人身自由受限等?？鐕鴦诠ぶ械娜鮿萑后w在自己的權(quán)利被侵犯時，往往面臨著語言能力不足、法律意識欠缺、維權(quán)成本過高、敗訴風(fēng)險、失業(yè)、遣返回國等問題。完善社會保障及其國際合作制度，是維護(hù)跨國勞工權(quán)益的最有效手段。在完善的社會保障國際合作制度下，跨國勞工在受到侵害時，不但可以拿起適用的法律武器保護(hù)自身，還可以得到與該國勞動者平等的國民待遇。因此，加強(qiáng)社會保障國際合作不僅是母國和東道國為人類生存與發(fā)展積極承擔(dān)和履行國家責(zé)任的需要，也是利用國家工具維護(hù)跨國勞工的基本公民權(quán)利、樹立良好國際形象的需要。

二、中國—東盟社會保障合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

隨著中國—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，勞動力的區(qū)域流動性加強(qiáng)，跨境勞工的社會保障需求迫切，各國已建立的社會保障制度和各國在社會保障國際合作方面的政策與實踐為中國—東盟社會保障合作奠定了基礎(chǔ)。

（一）中國—東盟勞動力的區(qū)域流動刺激現(xiàn)實需求

東盟目前已經(jīng)成為世界移民最活躍的地區(qū)之一。在區(qū)域內(nèi)農(nóng)村貧困、工資和經(jīng)濟(jì)機(jī)會差異顯著，東道國現(xiàn)有社交網(wǎng)絡(luò)拉動，以及成熟的移民行業(yè)等因素作用下，勞務(wù)移民在東盟國家快速發(fā)展起來，有力推動了東盟地區(qū)跨境勞動力的增長。目前東盟地區(qū)跨境勞動力流動仍以東盟成員國內(nèi)部的不對稱流動為主，新加坡、馬來西亞、文萊和泰國等是凈勞動力輸入國，而菲律賓、印度尼西亞、緬甸、柬埔寨、老撾和越南等是凈勞動力輸出國。隨著“一帶一路”建設(shè)和我國沿邊開放開發(fā)力度的加大，以“一帶一路”為中心的區(qū)域聯(lián)系明顯加深，中國與東盟間經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程以及地域便利性加速了雙邊勞動力的流動。東盟國家赴中國的勞工逐年增加，以菲律賓、泰國、越南等國勞工居多。中國與東盟地區(qū)勞務(wù)往來日益密切，根據(jù)商務(wù)部相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年末，在外勞務(wù)人員數(shù)量位列前十的目的國別地區(qū)中有新加坡、印度尼西亞、老撾、馬來西亞等4個東盟國家，分別為98581人、24983人、24974人、19613人①2019年中國對外勞務(wù)發(fā)展情況、分類規(guī)模、主要合作地區(qū)及對外勞務(wù)合作行業(yè)業(yè)務(wù)集中度分析。來源于中國商務(wù)部，https：//www.chyxx.com/industry/202011/910129.html。。中國也是東盟各國移民的重要原籍國，國際勞工組織東盟勞工移民統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國到東盟地區(qū)的移民存量達(dá)到26萬人以上，占東盟移民的4.7%以上。隨著雙邊勞動力跨境流動規(guī)模的增大，跨國勞工的社會保障權(quán)益受損事件逐年增加，給勞動者本人和企業(yè)帶來了較大的損失，迫切需要建立健全中國—東盟社會保障合作機(jī)制。

（二）各國已建立社會保障的制度基礎(chǔ)

中國與東盟各國社會保障制度的建立健全是進(jìn)行社會保障合作的前提條件之一。社會保障包括收入補(bǔ)償、最低生活保障、技能培訓(xùn)等多方面內(nèi)容，不僅對緩解貧困及不平等很重要，而且對生產(chǎn)力再生產(chǎn)和長期經(jīng)濟(jì)增長有積極作用。中國和東盟國家都將社會保障納入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，逐步建立健全了涵蓋社會保險和社會福利等項目的社會保障制度體系，為本國國民和大部分移民提供了法定社會保障計劃的全覆蓋。如表1所示，大部分東盟國家都建立了醫(yī)療保險、帶薪病假、養(yǎng)老保險、工傷保險、生育保險、殘疾福利和遺屬福利，除新加坡、文萊外都覆蓋到了移民。我國近些年也逐步建立健全了覆蓋全民的社會保險、社會救助和社會福利制度體系。《中華人民共和國社會保險法》也許可中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險。

表1 東盟各國社會保障項目和覆蓋移民情況

（三）中國—東盟社會保障國際合作的實踐基礎(chǔ)

其一，國際協(xié)定、條約和公約對促進(jìn)跨國勞工的社會保障在區(qū)域間協(xié)調(diào)合作至關(guān)重要。國際勞工組織發(fā)布了涵蓋強(qiáng)迫勞動、童工勞動、歧視以及結(jié)社自由和集體談判四項基本原則等內(nèi)容的8個核心公約，以及《移民就業(yè)公約》《移民工人公約》等技術(shù)性公約，為各國保護(hù)跨國勞工的社會保障權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。然而，國際勞工組織相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅有印度尼西亞、菲律賓、柬埔寨簽署了所有8項國際勞工核心公約，其他東盟國家仍未批準(zhǔn)所有公約。由于受多方面因素影響，我國目前也僅批準(zhǔn)了《最低就業(yè)年齡公約》等6項公約。這一定程度上影響了我國與東盟成員國等其他國家的勞工權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)接軌，影響了社會保障國際合作。

其二，東盟積極倡議加強(qiáng)社會保障方面的國際合作。其中，2007年東盟通過《東盟保護(hù)和促進(jìn)跨國勞工權(quán)利宣言》，提出要充分保護(hù)跨國勞工的全部潛力和尊嚴(yán)?！稏|盟關(guān)于加強(qiáng)社會保護(hù)的宣言》（2013年）提出加強(qiáng)該區(qū)域內(nèi)的社會保護(hù)。東盟國家元首在2015年底通過的《2025年東盟共同體愿景》以及《實施東盟加強(qiáng)社會保護(hù)宣言的區(qū)域框架和行動計劃》等文件都為倡議東盟各國處理跨國勞工社會保障問題奠定政策基礎(chǔ)。

其三，社會保障雙邊協(xié)議是東道國和母國為了管理低技能跨國勞工，促進(jìn)東盟成員國勞動力流動的重要方式。東盟成員國內(nèi)部簽訂了社會保障的雙邊協(xié)議。如21世紀(jì)初期，勞動力派遣國印度尼西亞分別與文萊、馬來西亞、菲律賓、泰國、緬甸、老撾都簽訂了雙邊協(xié)議［9］。我國先后與12國締結(jié)了社會保障雙邊協(xié)定，相互免除對方勞工社會保障稅費(fèi)的部分繳納義務(wù)，以減輕雙方企業(yè)和人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但是我國至今未與任何一個東盟國家簽訂社會保障雙邊協(xié)議。隨著中國和東盟的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷深化，迫切需要促進(jìn)人力資源這一活躍的生產(chǎn)要素在中國—東盟市場間流動，而中國與東盟間社會保障互惠安排的缺失，對中國與東盟進(jìn)一步加強(qiáng)雙方勞務(wù)合作和人才交流會產(chǎn)生阻礙作用，中國與東盟應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對這一強(qiáng)烈的現(xiàn)實需求。

三、中國—東盟社會保障合作面臨的挑戰(zhàn)

由于中國—東盟各國社會保障非便攜性且制度差異較大，東盟勞動力輸入國和輸出國在社會保障合作問題上產(chǎn)生的利益壁壘阻隔嚴(yán)重，而東盟組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力有限，導(dǎo)致中國—東盟社會保障合作面臨較大的挑戰(zhàn)。

（一）中國—東盟勞動力跨國就業(yè)的非正規(guī)性和社會保障的非便攜性

中國—東盟勞動力流動以及東盟成員國內(nèi)部勞動力流動以非正規(guī)部門低技能就業(yè)居多。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，非正式經(jīng)濟(jì)和非正式部門擴(kuò)張較快，一方面，正規(guī)部門的就業(yè)人數(shù)在減少；另一方面，各種兼職工作、彈性工作和臨時勞務(wù)派遣工作數(shù)量均在增加，且伴隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，遠(yuǎn)程用工數(shù)量也增長較快。據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計，2014年非正規(guī)部門或非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的脆弱性就業(yè)人數(shù)占到東南亞就業(yè)人數(shù)的58.8%［10］。大多數(shù)移民是建筑業(yè)、漁業(yè)、家務(wù)勞動和其他部門的低技能或中等技能工人，這些部門因其涉及骯臟、危險和困難的工作被統(tǒng)稱為“3D”部門。東盟勞動力流動的另一個特點(diǎn)是女性移民比例高于平均水平，約有1700萬人，有三分之一的移民是非合法身份，這種狀況也影響了其參保。近年來，中國沿邊地區(qū)也出現(xiàn)了較多的東盟地區(qū)跨境務(wù)工人員，但是警方查獲的非法入境務(wù)工人員也不斷增加［11］。

中國—東盟就業(yè)的非正規(guī)性與移民社會保障的非便攜性同時存在。Holzmann將移民社會保障制度分為四個類型［12］。第一類（便攜性）是移民可以平等獲得東道國的社會保障和社會服務(wù)，母國和東道國有社會保障協(xié)議，移民返回母國時社會保障可攜帶。這種是對移民最有利的制度，在歐盟國家和其他發(fā)達(dá)國家比較常見。第二類（可輸出性）是移民可以獲得東道國的社會保障和社會服務(wù)，東道國和母國沒有社會保障協(xié)議。大多數(shù)移民是這種狀態(tài)。第三類（非參與性）是合法移民無法獲得社會保障，其東道國和母國也沒有達(dá)成社會保障協(xié)議。第四類（非正式性）是無合法證件移民，不僅工作條件不受管制，而且獲得社會保障的機(jī)會非常有限。按照上述移民社會保障制度的分類來看東盟各國移民社會保障，泰國、菲律賓移民可以合法獲得這些國家的社會保障，馬來西亞和印度尼西亞可以自愿繳納獲得雇員公積金。這四個國家的移民占東盟內(nèi)部勞工移民的60%，其可獲得的社會保障屬于第二種可輸出性的移民社會保障類型。新加坡和文萊不允許移民繳納公積金，永久移民除外。這些國家的移民占東盟移民總數(shù)的31%。除了永久移民，這些國家的移民可獲得的社會保障便屬于第三類非參與性的移民社會保障，此外，還有在其他東盟國家的9%的移民，他們要么沒有參加社會保障項目，要么不了解移民社會保障信息，要么加入了商業(yè)保險，甚至沒有合法身份而未能獲得移民社會保障，屬于第四種非正式性移民保障類型。相比經(jīng)合組織國家（主要東道國是歐盟國家）86%的移民社會保障屬于第一種便攜性社會保障［13］，國家之間建立了雙邊和多邊社會保障協(xié)議，東盟移民的社會保障制度權(quán)益保障還有相當(dāng)長的道路要走。

（二）中國—東盟社會保障制度的差異較大

東盟成員國在不同的經(jīng)濟(jì)、政治和社會結(jié)構(gòu)及人口等情況影響下，各國社會保障制度在籌資方式、支付方式、監(jiān)管方式等方面都存在明顯差異，不僅影響了一體化的社會保障制度的形成，而且影響了社會保障制度跨國移動的便攜性。目前，多支柱的養(yǎng)老金制度設(shè)計存在著便攜性方面的挑戰(zhàn)，公積金型養(yǎng)老金的便攜性較高，但是非公積金型養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移就比較困難。此外，社會保障資格上的國籍要求、最低居住年限要求或最低繳費(fèi)年限要求、社會保障的可出口性要求等都影響了社會保障的便攜性。具體來說，如表2所示，從社會保障類型上看，東盟國家中，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等奉行強(qiáng)制儲蓄模式，采用公積金制度，文萊的雇員信托基金和馬來西亞的雇員公積金也屬于公積金模式；印度尼西亞、越南、老撾等采用投保資助模式，實行繳費(fèi)型養(yǎng)老保險，泰國采用的是“國家保險”模式；文萊還有普惠型全民養(yǎng)老保險。東盟國家允許出口社會保障，但文萊的全民養(yǎng)老金保險除外。菲律賓、泰國、越南和馬來西亞的固定福利計劃的最低繳費(fèi)期限從5年至15年不等。在獲得社會保障覆蓋方面，菲律賓和泰國規(guī)定不限制準(zhǔn)入，印度尼西亞和馬來西亞允許自愿繳費(fèi)外國工人領(lǐng)取公積金；新加坡和文萊不允許跨國勞工繳納公積金，只允許本國公民和永久居民獲得社會保障［14］。我國的社會保障模式屬于社會保險型，只限于本國公民，不允許社會保障出口，也有最低繳費(fèi)年限15年的要求，在一定程度上也增加了與東盟國家進(jìn)行社會保障合作的困難。此外，中國和東盟各國在主管部門、籌資方式、監(jiān)管模式、支付方式上都存在巨大差異，在社會保障制度銜接上存在較大的技術(shù)困難。

表2 中國和東盟國家與跨國勞工有關(guān)的社會保障制度

（三）中國—東盟社會保障合作受利益壁壘阻隔

社會保障國際合作的實現(xiàn)，意味著跨國就業(yè)的勞動者能夠跨國參保，且在不同國家的參保時間能夠合并計算待遇。如果缺乏社會保障合作機(jī)制，跨國勞工回國后將無法享受相應(yīng)的社會保障待遇，勞動力輸入國社會保障基金將無償獲得企業(yè)和勞動者的資金供給，勞動力輸入國成了既得利益者。而勞動力輸入國通常經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，在社會保障國際合作談判中處于優(yōu)勢地位，且具有維護(hù)本國自身既得利益的動機(jī)，對社會保障合作采取抵制或消極不合作態(tài)度，就會產(chǎn)生利益沖突和利益壁壘。

東盟區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，作為勞動力輸入國的新加坡、馬來西亞等，在建設(shè)東盟一體化社會保障體系方面的積極性不足。非法移民的社會保障問題久拖未決，社會保障國際合作機(jī)制長期未建立，也反映出勞動力輸入國等為了緩解勞動力成本壓力、維護(hù)本國企業(yè)在國際市場上的競爭力而作的利益選擇。這種利益壁壘既導(dǎo)致了東盟內(nèi)部社會保障一體化建設(shè)的動力機(jī)制不足，也導(dǎo)致了東盟國家與中國的社會保障國際合作滯后。在東盟社會保障一體化的基礎(chǔ)上，再與中國等第三國的社會保障進(jìn)行合作，障礙會少很多。

（四）東盟組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力有限

社會保障協(xié)議中關(guān)于跨國就業(yè)者社會保障獲益輸入與輸出的過程涉及各個國家的實際利益，即在政策執(zhí)行過程中可能會損害部分國家的利益或者是使部分國家獲利，因此，東盟各國對社會保障協(xié)議會存在不同的執(zhí)行態(tài)度。由此，在推進(jìn)社會保障協(xié)議的過程中，需要有一個具有較強(qiáng)國際協(xié)調(diào)能力的組織參與。東盟的組織特性，決定其難以有效地推進(jìn)東盟社會保障協(xié)定的進(jìn)程。巴斯卡蘭認(rèn)為，成員國應(yīng)更加重視戰(zhàn)略上的雙邊關(guān)系，而不是多邊參與，包括作為東盟成員國的承諾。這將是東盟作為一個組織面臨的挑戰(zhàn)，因為它尋求朝著其作為經(jīng)濟(jì)、社會文化、安全和其他領(lǐng)域的共同體的愿景取得進(jìn)步［15］。“堅持互不干涉內(nèi)政，堅持通過非正式協(xié)商來達(dá)成全體一致原則”的“東盟方式”，要求東盟在組織和決策上具有非正式性、非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，不謀求建立具有約束力的超國家權(quán)力機(jī)構(gòu)［16］。但是，由于涉及國家與國家之間的利益，境外勞動者的社會保障問題難以依靠個別國家的推動去解決，需要東盟作為一個超國家的力量去解決。東盟因缺乏一個對東盟成員國具有強(qiáng)約束力的組織，影響了東盟社會保障的國際合作進(jìn)程。

四、構(gòu)建中國—東盟社會保障合作機(jī)制的對策建議

中國—東盟社會保障的合作具有階段性和復(fù)雜性，要通過多種渠道構(gòu)建社會保障的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和完善勞動力跨境自由流動的合作機(jī)制及配套服務(wù)，形成與國際慣例接軌的、雙邊或多邊的中國—東盟社會保障協(xié)定，保障跨境勞工的社會保障權(quán)益，深入推進(jìn)中國—東盟命運(yùn)共同體建設(shè)。

（一）與國際慣例接軌，積極構(gòu)建完善的中國—東盟社會保障協(xié)定

中國—東盟經(jīng)濟(jì)一體化有利于推動社會保障國際合作。在經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，中國與東盟國家可不斷在統(tǒng)一立法與規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)、基金工具、信息共享等多個層面進(jìn)行努力，在漸進(jìn)打造要素自由流動的統(tǒng)一市場的同時，推進(jìn)中國和東盟在社會領(lǐng)域上的合作，夯實雙邊社會保障合作的基礎(chǔ)。我國在已締結(jié)生效的自由貿(mào)易協(xié)定里主要采取諒解備忘錄的形式，對貿(mào)易和勞動關(guān)系問題缺乏具有強(qiáng)制執(zhí)行力的條款。隨著越來越多的地區(qū)貿(mào)易協(xié)定將勞動條款納入規(guī)制，我國可以考慮在未來逐步將更多的勞動條款納入地區(qū)貿(mào)易協(xié)定，通過勞動條款來推動國際普遍承認(rèn)的勞動權(quán)利的保障和實施，為進(jìn)一步簽訂雙邊社會保障協(xié)定凝聚共識［17］。

一方面，中國—東盟社會保障的合作需要各國批準(zhǔn)和執(zhí)行更多的勞工國際公約及區(qū)域性的相關(guān)協(xié)議。這些勞工國際公約為社會保障合作給出了基本共識，通過加入這些公約，在一定程度上可以弱化國家間的福利差異，凝聚國家間有關(guān)勞工保護(hù)的共識，彌合雙邊社會保障協(xié)議談判的分歧。

另一方面，還需要積極構(gòu)建完善社會保障的雙邊協(xié)定。由于東盟國家的社會保障制度差異較大，有的是保險型，有的是公積金儲蓄型，公積金儲蓄型在流動時缺乏雙邊協(xié)定還可以一次性提取，但是保險型在流動時就面臨較大挑戰(zhàn)。目前，在東盟層面缺乏社會保障國際合作的區(qū)域性規(guī)定情況下，中國和東盟的社會保障合作只能從單個國家突破，簽訂跨國勞工的雙邊或者多邊社會保障協(xié)定。對于中國和東盟而言，當(dāng)前社會保障合作重點(diǎn)是雙邊社會保障協(xié)定的簽訂，實現(xiàn)從無到有的突破。社會保障協(xié)定應(yīng)以互免人員繳費(fèi)為內(nèi)容的協(xié)定為主，這種協(xié)定內(nèi)容簡單，適用于社會保障制度不成熟階段或者社會保障協(xié)定簽署早期。待條件成熟，再補(bǔ)充簽訂參保期限累加、基金轉(zhuǎn)移等方面的協(xié)定。

（二）建立多種渠道的社會保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

國家的職能局限于國家的疆域內(nèi)，而社會保障國際合作迫切需要國際層面的協(xié)調(diào)。與歐洲通過區(qū)域內(nèi)各國主權(quán)讓渡構(gòu)建超主權(quán)國家共同體不一樣，中國—東盟的協(xié)作是在主權(quán)平等基礎(chǔ)上的互利共贏、互推共進(jìn)的雙邊合作關(guān)系，中國—東盟還不具備通過超國家的組織來實施社會保障協(xié)作的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件［18］。為此，需要在中國和東盟間建立社會保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，以此調(diào)解各國分歧，合理保護(hù)各國利益。

區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制可以打破各國政府各自為政的“囚徒困境”，凝聚各國共同利益，并對成員國形成約束［19］。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制可在東盟現(xiàn)有的基礎(chǔ)上擴(kuò)展形成，以2007年以來東盟各國簽署的《東盟保護(hù)和促進(jìn)跨國勞工權(quán)利宣言》《東盟關(guān)于加強(qiáng)社會保護(hù)的宣言》為基準(zhǔn)，這些文件建立了跨國勞工社會保障的國際和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，承諾對區(qū)域內(nèi)跨國勞工實施社會保障，明確了派遣國、接收國和東盟所承擔(dān)的義務(wù)，對中國—東盟制定區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步實施社會保障合作有重要參考價值。加強(qiáng)社會保障國際合作、完善跨國勞工的社會保障是一個復(fù)雜的過程，需要東盟國家和中國的共同承諾；需要獲取各國的跨國勞工流動信息和社會保障相關(guān)信息，協(xié)調(diào)一致制定明確的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，方便社會保障的轉(zhuǎn)移。同時，由于各國對社會保障協(xié)議存在認(rèn)同差異，要建立符合各國環(huán)境的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，確保社會保障協(xié)議得到有效執(zhí)行，確?？鐕鴦诠さ目鐕踩行蚓蜆I(yè)和社會保障權(quán)益。由于中國—東盟地區(qū)缺乏雙邊社會保障協(xié)議，很少有多邊社會保障合作的討論，因此，可以考慮借助現(xiàn)有合作機(jī)制構(gòu)建社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制。

中國與東盟建立了較為完善的對話合作機(jī)制，主要包括領(lǐng)導(dǎo)人會議、外長會、部長級會議、高級官員會、專家會議、東盟地區(qū)論壇、“10＋3”東亞合作機(jī)制、東亞峰會、聯(lián)合合作委員會等，經(jīng)常性地就中國—東盟關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和各領(lǐng)域務(wù)實合作深入開展對話交流?？蓪⑸鐣Ｕ蠀f(xié)定納入對話議題，通過各層級的務(wù)實對話，不斷形成共識，不斷推進(jìn)社會保障合作協(xié)定相關(guān)事項的落實。此外，未來東盟應(yīng)在運(yùn)作中更加重視社會保障議程，可以考慮設(shè)立開放的社會保障論壇等機(jī)制或者模式，建立社會保障數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行社會保障政策研究，定期讓利益相關(guān)方交流意見和信息，支持所有東盟國家建立最低限度的社會保障，確?？鐕鴦诠さ纳鐣Ｕ蠙?quán)益，也為東盟國家社會保障和第三國社會保障合作做好鋪墊，以營造東盟地區(qū)公平競爭的制度環(huán)境。

（三）健全勞動力跨境流動的合作機(jī)制及配套服務(wù)

構(gòu)建社會保障的國際合作機(jī)制，提高社會保障的可攜帶性，有助于保護(hù)勞工的合法權(quán)益，促進(jìn)勞動力的跨境自由流動，推動中國—東盟地區(qū)更深層次的經(jīng)濟(jì)一體化。無論是勞動力輸入國還是勞動力輸出國，都要重視跨境勞工流動及社會保障權(quán)益問題。在勞動力輸出國方面，應(yīng)為低技術(shù)工人提供更多的培訓(xùn)，鼓勵教育交流和職業(yè)資格互認(rèn)，提高勞工的素質(zhì)和薪酬水平；同時為高端人才提供更完善的福利保障，防止專業(yè)人才流失；對于非法勞工問題，應(yīng)與勞務(wù)輸入國進(jìn)行合作，利用信息技術(shù)，改進(jìn)管理方法，構(gòu)建更加透明的勞動力市場，從源頭打擊人口販賣。在勞動力輸入國方面，應(yīng)加強(qiáng)立法工作，這不僅能鼓勵勞動力合法流動，為被侵權(quán)的外國勞工提供服務(wù)和法律支持，還能夠改善跨國勞工的社會保障，確保社會保障覆蓋到包括家政工人之類的外國勞工［20］。由于社會保障的屬地性，勞動力輸入國是既得利益者，缺乏推進(jìn)社會保障國際合作的積極性，利益受損的勞動者及勞動力輸出國則較為被動無法推進(jìn)合作。對此，勞動力輸入國應(yīng)主動創(chuàng)造條件，利用經(jīng)濟(jì)杠桿，逐步推動社會保障雙邊或多邊合作的健康發(fā)展。此外，要著力提高社會保障的便攜性，盡量讓流動人員的社會保障不受跨境流動的影響，減少勞動力輸出國的社會保障負(fù)擔(dān)，確保勞動力輸入國和勞動力輸出國的利益平衡。

隨著經(jīng)貿(mào)和教育等各領(lǐng)域合作力度的加大，大量的東盟勞動者涌入我國就業(yè)，他們對在我國就業(yè)期間的社會保障權(quán)益非常關(guān)注。我國應(yīng)利用國內(nèi)投資合作機(jī)會和完善社會保障法規(guī)的機(jī)會，減少與東盟國家協(xié)商的利益障礙，推動社會保障國際合作［21］。此外，需加強(qiáng)信息化建設(shè)，即加快信息建設(shè)步伐，建立中國—東盟境外企業(yè)和勞工的社會保障數(shù)據(jù)庫，使社會保障部門能夠及時準(zhǔn)確獲取境外勞動力市場和跨國勞工的參保信息，為簽訂雙邊社會保障合作協(xié)定提供信息支持，也為后續(xù)中國和東盟雙方在執(zhí)行協(xié)定過程中有效協(xié)調(diào)與磋商出現(xiàn)的問題提供信息基礎(chǔ)，確保實現(xiàn)跨國勞工的社會保障權(quán)益，努力構(gòu)建中國—東盟命運(yùn)共同體。