治理理論視角下的圖書館治理研究

趙 明，董媛媛，劉 坤

(1.銅川圖書館，陜西 銅川 727031；2.陜西省圖書館，陜西 西安 710061)

2011年開始，全國各地陸續(xù)啟動了公共圖書館法人治理結構試點工作，推進十年來，取得了明顯成效，但也顯現出“形式大于實質”的情形。許多學者對此做了深入研究，顧霞鳳認為改變政府職能，從對圖書館的權利壟斷轉變?yōu)橛行ПO(jiān)管；胡海榮從實踐角度提出通過公開招募圖書館理事、增加外部理事比重、加大授權力度等提高理事會的決策管理權；梁欣認為厘清圖書館治理主體(相關利益者)職責，各司其職，方可有效推進治理；馮佳認為借鑒國外先進模式，深化法制制度建設對推進圖書館治理具有重要作用。無論是學院派還是實踐派，都從不同角度為推進公共圖書館治理開展了有益探索和理論研究。如何系統(tǒng)、科學、協(xié)同推動圖書館治理，筆者認為仍需回歸理論，明確治理目標，把握治理實質?；诖?，本文嘗試借鑒治理理論對公共圖書館治理框架和實現路徑的影響進行研究。

1 治理理論對圖書館治理的學理支撐

1989年，世界銀行在概括當時非洲情形時首次使用了“治理危機”，此后，“治理”進入現代學術研究視野。當時官僚體制弊端開始顯現，經濟社會領域發(fā)生著顯著變化，需要對傳統(tǒng)的國家、政府角色進行重新定位和調整，為適應時代變化，眾多學者開始思考改革與治理的現實路徑，建立了治理理論，并從單一部門、領域、層級和地區(qū)治理轉向全域治理。

1.鹽礦。前面提到二連浩特中的“二連”一名得自于蒙古語“額仁達布散淖爾”，其中“達布散淖爾”就是漢語“鹽池”的意思，可見鹽礦與二連浩特這座城市有著密不可分的內在聯系。二連鹽池位于現在二連浩特市區(qū)東北9公里處，鹽湖面積11.5平方公里，湖鹽可采面積10萬平方米，儲量700萬噸，鹽礦純度高、易開采。二連鹽湖之鹽屬于鹽湖鹵水經天然曬制結晶而成，只需進湖撈取，不需任何加工，即可直接使用。[注]參考二連浩特市地方志編纂委員會編：《二連浩特市志》，第139頁，內蒙古文化出版社，2003年。我國曾專門在鹽湖開設國營鹽場，在遠離大海缺乏食鹽的內陸地區(qū)，鹽產業(yè)的開發(fā)對二連浩特的經濟發(fā)展產生過重大影響。

（1）四虎游斗。四名斗虎英雄統(tǒng)一做“白虎洗臉”，領舞者持刀躍入場中，向四名斗虎英雄發(fā)刀，四名斗虎英雄接刀后做“白云蓋頂”，一個刀花向老虎劈出一刀，踏鼓點引領老虎按逆時針繞場一周回到原位。

治理理論科學揭示了治理的本質和理性，治理理論知識體系對治理現象的本質做出條理化、系統(tǒng)性的解釋闡述?？茖W表明，已有的治理理論知識完全可以對實踐中的治理行為進行指導解釋，治理行為完全可以做到有章可循。圖書館治理研究就是把已經科學化的治理理論具體化到圖書館界，轉化為可操作的治理方法、治理技巧和治理手段。當然，治理理論本身具有鮮明的文化性和發(fā)展階段特性，西方的治理理論是在西方的社會文化背景下形成的，我們學習借鑒時，必須考慮文化背景差異，結合自身文化，兼容并蓄，消化融合；同時“圖書館是一個生長著的有機體”，在不同的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段下，面臨的外部治理機制截然不同，內部治理方式必然要隨之調整，因此，現階段的圖書館治理研究重點應該是以治理理論為指導，明確治理方向，逐漸建立并形成具有新時代本土特色的圖書館治理模式。

治理強調的是一個過程，不能片面理解為規(guī)則或活動；它是自愿的對話溝通，不是領導命令；它涉及多個部門，而不單是政府的一種聲音；它是持續(xù)的互動，而不是正式制度，更強調治理意識，為了科學決策的自覺。就圖書館而言，相關利益者群體自覺、多元參與決策、以民主和共同治理為基礎的治理邏輯，與圖書館核心價值平等、自由、共享的理念完全契合。因此，在公共圖書館開展治理試點工作具有自然稟賦。

2 治理理論中的圖書館治理邏輯

20世紀70年代，為沖破官僚制束縛，政府治理模式開始變革，掀起了“新公共管理運動”。對政府改革與治理研究最具影響的當屬美國著名政治學家B.蓋伊·彼得斯，其代表作《政府未來的治理模式》(1996年)提出政府治理的4種模式，即市場式政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府，通過分權、自治、市場化和網絡化的手段，實現治理方式變革。

治理宣揚科學、民主和開放，以服務公眾為核心，重視公民權，積極與公民分享權威、減少控制；全力做好服務，追求公共利益的最大化；決策過程重視公開、重視社會與公民的參與，重視構建圖書館與公民、公民與公民之間多向的、信任合作的良性互動關系，這應是圖書館治理的方向。

Development of Chinese cosmetic industry in condition of globalization 7 6

公共圖書館治理是法人制度下的圖書館治理，而事業(yè)單位法人制度的內容包含兩方面內容：作為行政主體的公法人，即行政法上的法人；作為行政相對人的私法人，即民法上的非營利法人。公法人強調“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”；私法人“是要確定事業(yè)單位作為行政相對人獨立于政府的行政法地位，有其一定的自主權，包括人事權、財產管理權，以及對政府不當干預行政行為尋求法律救濟的權利”。因此，公共圖書館也具有公法人和私法人雙重身份。私法人下的圖書館治理，借鑒公司治理，實現多元參與、有效監(jiān)督，達到權力制衡與科學決策、治理結構與治理機制的平衡；公法人下的圖書館治理，借鑒政府治理，強化公益屬性，強調服務效能的提升。

與圖書館管理相比，治理基于戰(zhàn)略導向，關心的是“圖書館往哪里去”的問題，而管理基于任務導向，解決的是用怎么樣的方法可以達成目標；治理更重視科學決策和對運行管理的有效監(jiān)督與控制，而管理則側重業(yè)務管理與執(zhí)行；治理的作用是保證決策的科學化與具體管理的方向性和有效性，強調公眾利益實現，而管理的作用是提高專業(yè)運行管理的效率和服務效能。

機制體制問題是圖書館治理實現路徑的主要障礙，破除服務壟斷，引入市場機制，在競爭環(huán)境下能產出更多文化產品和服務供給；破除封閉思想，開放辦館，讓館員和讀者能參與圖書館管理決策；推動組織創(chuàng)新，正處于重要轉型發(fā)展期的圖書館，面臨新業(yè)態(tài)、新技術、新業(yè)務，采用“虛擬組織”，更好適應時代發(fā)展，滿足公眾需求；推動管理創(chuàng)新，服務關鍵在創(chuàng)新，創(chuàng)新靠解放思想，寬松式管理能激發(fā)館員隊伍的干事創(chuàng)業(yè)熱情，有利于實現組織和個人的價值共贏。政府治理思想為圖書館治理的實現提供了可參照的治理路徑。

通過惠州市陽光用藥監(jiān)察平臺系統(tǒng)收集8家醫(yī)院(惠州市中心人民醫(yī)院、惠州市第一人民醫(yī)院、惠州市中醫(yī)醫(yī)院、惠州市第三人民醫(yī)院、惠東縣第一人民醫(yī)院、惠州市第六人民醫(yī)院、博羅縣人民醫(yī)院、龍門縣人民醫(yī)院)進行根除Hp治療患者的資料。共納入根除Hp有效門診處方23604份。

3 公司治理的借鑒參考價值

3.1 公司治理與圖書館治理的情景適用分析

3.2.2 建立超越治理結構的治理機制。法人治理結構是框架，建立治理機制是內核。發(fā)揮好內部監(jiān)控機制，重視政府、館長和館員、理事等利益相關者參與決策，展開監(jiān)督；重視外部治理機制發(fā)揮作用，運用好法律法規(guī)、宏觀治理環(huán)境和文化市場、人才市場、科技市場的影響制約，重視公眾(用戶)、信息技術企業(yè)、資源和服務供應商、社會力量等相關利益者的決策參與以及對圖書館法、信息披露、社會審計和社會輿論的有效應對等。

圖書館治理面臨相同情形?！秶鴦赵宏P于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號)、《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》(國辦發(fā)〔2011〕37號)等文件作為頂層設計，明確了建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的制度要求，但建立起公共圖書館法人治理結構并非就意味著實現了圖書館治理。公共圖書館實質所有權雖然由主管部門掌控，但公共圖書館仍擁有部分業(yè)務控制權，完全可以從有利于自身利益的角度出發(fā)，設計、掌握、控制理事會制度，造成制度約束失效。治理的目的是預防管理層腐敗、消極不作為等現象，強化圖書館公益屬性，政府、公眾如何通過制度性安排監(jiān)督和控制圖書館管理層行為是治理的重點。如果館長人選由各級組織部門或主管部門任命，理事會理事長再由主管部門領導出任，按照對任命機構、主辦單位負責的邏輯，形成的也一定是“行政干預下的管理控制型”治理結構。因此，如何實現其他利益相關者對管理層的監(jiān)控，讓其他利益相關者實際參與到決策管理中是治理的難點。

3.2 公司治理的借鑒性分析

3.2.1 堅定建立和完善法人治理結構。建立和完善法人治理結構，是實現權力制衡的有效手段，也是實現科學決策根本途徑。確立圖書館法人資格，建立決策、管理、監(jiān)督三權分立的法人治理結構，實現利益相關者的相互制衡，目的是最大限度地實現科學決策、民主決策、依法決策，強化圖書館公益屬性?！秶鴦赵宏P于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號)中無論是建立健全決策監(jiān)督機構、明確管理層權責，還是制定事業(yè)單位章程，實質都是為保證科學決策?？茖W決策是保證公益性方向、實現公眾利益的最大化的前提。因此，圖書館治理必須始終圍繞健全完善科學決策的機制體制，保障多元治理這一主線，將理事會運行情況納入對圖書館年度考核和各級人大的執(zhí)法檢查，督促推進。

1975年，威廉姆森提出治理結構(Governance Structure)的概念，20世紀80年代中期，“Corporate Governance”最早出現在經濟文獻中，國內學者譯作“公司治理結構”“公司治理”“法人治理結構”等。西方學者主要圍繞監(jiān)督和控制經理人行為，保護公司利益相關者利益展開研究。中國公司治理理論結合我國的公司治理現實，重點關注的是管理者腐敗監(jiān)督和建立現代企業(yè)制度，對于實現途徑，研究形成了四種觀點：一是建立內部權力機構相互制衡，即建立有效的公司治理結構，股東大會委托董事會托管企業(yè)，董事會決定大政方針并任命總經理負責日常經營；董事會和總經理擁有一切短期決策和長期決策的權力；出資者以股東大會集體的身份保持對企業(yè)的最終控制。二是認為治理關鍵是誰掌握企業(yè)所有權，擁有了所有權就掌握控制了一整套法律文化和制度性安排，所以說到底，公司治理結構是企業(yè)所有權安排的具體化。三是公司治理結構來自直接利益人，即出資人和利益相關人對公司的控制，治理實質是股東大會、董事會如何通過制度安排能有效監(jiān)督和控制住高層經理人員的經營行為。四是國企改制后，如果按照“股東至上”的原則，企業(yè)只對主管部門(如國資部門等)負責的話，一定會形成“行政干預下的經營控制型”治理結構，導致經營者只有激勵沒有懲罰，只有單向授權沒有多邊制約，個人決策、集體負責，沒有真正的風險承擔者，從而造成資源極大浪費和職工權益受到侵害。為擺脫改革困境，必須強調共同治理，不僅要重視股東權益、經營者的權威，還要關注其他利益相關者的實際參與和對經營者的監(jiān)控，以達到公司利益相關者相互制衡。

3.2.3 加強內部治理。內部治理中應堅持以公眾利益為主導，統(tǒng)籌考慮主辦單位、館長和館員、理事等各方利益，實現正和博弈。理事會作為圖書館治理必然產物，無論單層制還是雙層制(區(qū)別在于設不設監(jiān)事會)，都必須建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、獎懲等系統(tǒng)制約機制，其中一項機制失效都可能影響治理成效；必須保證理事的獨立性和決策參與的有效性，強化館長的激勵與約束機制，讓圖書館制度安排與公共事業(yè)倫理、職業(yè)道德等非制度因素共同發(fā)揮作用，使館員和理事敬職盡責。及時面向社會公開館務信息，吸引民眾關注參與圖書館管理決策，公開擇優(yōu)招募理事，提升民主決策水平。

3.2.4 激活外部治理。堅持走市場化道路，推動館長職業(yè)化，建立完善職業(yè)館長選聘機制，公開擇聘具有現代化管理能力的館長；館長人選交由理事會提名、審議和任免；上一級文化主管部門與圖書館行業(yè)組織對下一級圖書館服務質量和水平進行考核對比研究，建立第三方評價體系，評價結果對外公示，接受社會監(jiān)督；鼓勵支持社會力量獨立建館、捐資辦館、合作辦館和開展志愿服務活動，探索吸引理事成員和用戶社團關注參與圖書館治理的引導樣式，鞏固社會基礎，實現長效治理。

4 政府治理的借鑒參考價值

對圖書館治理而言，公司治理在治理方向、框架、模式上形成了可供借鑒的價值，但在實現路徑上還存在較大差別。企業(yè)追求利潤最大化、收益可量化，因此，在共同利益驅使下，公司治理更容易形成相關利益者之間的相互尊重信任；通過協(xié)議規(guī)則可形成合法性的制度條件并共同自發(fā)遵守，從而達成有效治理，共同獲利。而圖書館本身自主權不獨立，沒有實際利益驅動，利益相關者之間主動配合意愿不強，制度安排由管理層選擇性執(zhí)行，服務效能不易量化，若按照公司治理路徑執(zhí)行，存在治理失效風險。這就需要引入政府治理，借鑒政府治理的思路，推動圖書館治理路徑的實現。

4.1 政府治理與圖書館治理的情景適用分析

治理理論創(chuàng)始人羅森瑙(Rosenau)認為，治理是由共同的目標支持的共同活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現。庫伊曼(J.Kooiman)等則認為，治理所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加；它要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動而發(fā)揮作用。格里·斯托克(Gerry Stoker)概括了治理的五種觀點，認為現代治理理論對傳統(tǒng)的國家和政府的權威提出了挑戰(zhàn)，政府已經不是國家唯一權威，只要能得到公眾認可就可以成為同層面上的權利核心。社會已經不再依靠單個主體的統(tǒng)治，而是多主體共同管理、持續(xù)互動的過程。各主體存在權利依賴，并依靠各自資源和優(yōu)勢，通過對話理解，在自愿平等合作基礎上，相互協(xié)商，為共同目標建立一種網絡管理聯合體。當然，組織內不排斥權威，但權威不一定是政府，政府治理能力體現在動用新的工具和技術來控制和指引。

市場式政府基于市場是資源最有效的配置方式，認為應破除政府壟斷，引入市場機制，利用私人部門或第三部門來提供公共服務。參與式國家致力于建立一個與市場方法相對的，倡導對話民主，政治參與性更強的機制，更關注較低階層的員工和組織及服務對象。政府組織能否運行良好的前提是其低階員工和服務對象能否直接參與管理決策。彈性化政府突出政府應變能力，主張在政府內部采用可選擇性的“虛擬組織”，避免組織僵化帶來的問題，提倡“實驗社會”，勇于嘗試新政策。解制型政府是對傳統(tǒng)層級結構模式的自我革新，主張對精良的公務員隊伍減少解除內部限制和制約，解制后每個層級有了參與的熱情和責任感，將有效提高政府的現實效率和促進社會的整體利益。

（6）那管營心腹相待，也不忍撇也。單是小奶奶喬張做致，有些不尷尬，好生看不得。（明·陳忱《水滸后傳》第4回）

4.2 政府治理的可借鑒性

4.2.1 積極引入市場機制。按照市場式政府的理論，必須首先通過法律確立圖書館法人主體地位，賦予圖書館更大的實質管理自主權，保證其獨立性。建立完善法人治理結構，去行政化。從傳統(tǒng)的管理型圖書館向服務型圖書館轉變，始終秉持“傳承文明、服務社會”的服務理念，以更好地滿足人民精神文化需求為目標。引入市場運行機制，發(fā)揮市場高效配置資源優(yōu)勢，從人事、財政、市場檢驗3個維度進行改革：用市場薪酬機制調動館員積極性，工作成績與工資報酬掛鉤，鼓勵多勞多得；鼓勵引導第三方參與提供圖書館服務，政府向社會力量購買圖書館服務，降低運行成本，提高服務質量；探索市場檢驗或服務外包，有選擇性地讓圖書館和企業(yè)公開競標提供圖書館服務，把服務效果放到市場中進行檢驗，將提供產品和服務成本的高低、能否及時回應公眾需求等作為重要檢驗指標。

4.2.2 激活館員和用戶參與治理熱情。在現有傳統(tǒng)行政化體制下，應重點推動決策分權化和自下而上的參與，通過“參與”模式減弱對基層館員和用戶的控制。盡可能挖掘館員的才華和潛力，廣開言路，讓基層館員和有政策影響力的公民參與圖書館決策管理中。通過公開投票表決、理事會下設四委會的組織結構、創(chuàng)立讀者協(xié)會等形式，完善參與機制，培育良性治理氛圍。保障館員與用戶參與決策的獨立自主性和對確定政策方向的話語權，推動科學決策。

4.2.3 增強運轉的靈活性。可考慮推行全員聘用制度，不占用編制，壓縮人員規(guī)模，節(jié)約人力成本，增加干事動力。通過臨時雇傭和兼職員工完成部分工作，降低運行成本。面對新形勢新變化，在原有的組織之間和組織內部建立松散的網絡組織，成立虛擬臨時性組織，如項目小組、專項活動小組等，打破原有組織的固化僵化局面，通過組織創(chuàng)新和服務創(chuàng)新，提升服務效能。

傳統(tǒng)的圖像壓縮系統(tǒng)對于前端采集到的圖像處理多使用芯片MAX9247和MAX9250進行數據的串化和解串,具有PCB布板空間大、信號線相互干擾、占用FPGA資源、以及前端數據傳輸速率慢導致后續(xù)圖像的完整度和清晰度受到影響等問題。而FPGA芯片內部集成有SelectIO資源,通過配置其內部資源和IO端口,可以用內部資源實現功能要求,而不會占用FPGA的資源[2],同時可以節(jié)省PCB布板空間,減少布線之間的信號干擾,能夠實現低壓高速穩(wěn)定的信號傳輸功能。鑒于此,本文提出一種傳統(tǒng)工業(yè)圖像壓縮系統(tǒng)的改進設計方案。

4.2.4 破除人為管理約束。在現有科層制的管理架構下，倡導專業(yè)精神，強調敬業(yè)奉獻的職業(yè)道德，通過減輕組織內部各種冗雜的規(guī)制管束特別是人事方面的制約，實現館員自我約束，激發(fā)擔當作為意識。解除對館員的制約實質上是解除管理活動控制，讓館員更自由、更自主、更自覺地從事圖書館服務活動，夯實管理者服務館員、館員服務用戶的責任。

5 結 語

治理已成為全球發(fā)展的必然趨勢，黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，為深化多領域協(xié)同治理指明了方向。借鑒成熟理論只是圖書館治理的開端，在厘清方向思路的同時，圖書館治理還應重視本土化研究，明確公共圖書館治理必須是在堅持和加強黨的全面領導的前提下進行，依靠黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，通過政府主導、多元治理、社會參與的模式，實現治理的制度化、規(guī)范化、程序化。聚焦新時代特征，以人民為中心的發(fā)展思想，是圖書館治理出發(fā)點，充分認識公民權、民主治理道德重要性，依靠人民、惠及人民，圍繞公眾需求，推動圖書館治理高質量發(fā)展；關注前沿熱點，增強防范化解治理風險意識，居安思危，重新認知圖書館存在價值，有效防治圖書館腐敗問題，取信于用戶，緊跟時代步伐，轉變傳統(tǒng)思維，借助科技手段，重新設計管理機制、業(yè)務流程、績效體系，實現圖書館再造，推進圖書館治理能力現代化。