國土空間規(guī)劃體系下我國鄉(xiāng)村 規(guī)劃建設(shè)的變革與展望

劉清源

【摘要】在我國早期城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)體制的影響下，鄉(xiāng)村建設(shè)的目的更多的是為城鎮(zhèn)的發(fā)展作儲備，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)長期以來面臨著多方編制、多級管控、權(quán)責(zé)混亂的現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展建設(shè)的重要指南，也是推進(jìn)“多規(guī)合一”加快落實的綜合部署，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要舉措，更是為推進(jìn)我國鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)帶來了新機遇。未來的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)應(yīng)在國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)籌管控的視角下主動面對鄉(xiāng)村地位提升、目標(biāo)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟換擋等問題。鄉(xiāng)村規(guī)劃需在法律法規(guī)、復(fù)合聯(lián)動、參與主體等方面做出的變革，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步明確其特殊性與差異性，從用地、風(fēng)貌、制度與保障三方面提出應(yīng)對策略。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃體系;鄉(xiāng)村規(guī)劃;變革;應(yīng)對策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.012

引言：

隨著中國社會的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導(dǎo)致的矛盾也在不斷加深。近年來雖不斷加強推進(jìn)各層級規(guī)劃對我國鄉(xiāng)村建設(shè)的引導(dǎo)，但長期的“城鄉(xiāng)二元化”發(fā)展格局導(dǎo)致了鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展一直尚未能以國土統(tǒng)籌建設(shè)的視角進(jìn)行規(guī)劃控制。建設(shè)周期長短不一、地方規(guī)劃隨政策變動大、管理權(quán)責(zé)沖突、村莊建設(shè)用地布局混亂等問題導(dǎo)致了鄉(xiāng)村建設(shè)呈現(xiàn)出雜亂無序的狀態(tài)。為加快實現(xiàn)“多規(guī)合—”，需將主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃融合統(tǒng)一，這是2019年5月23日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》所提出的空間規(guī)劃改革的重要內(nèi)容[1]。新時代的國土空間規(guī)劃體系開創(chuàng)了科學(xué)布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活空間、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和資源環(huán)境之間矛盾、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的新局面。

1、國土空間規(guī)劃體的構(gòu)建與完善

長期以來我國采取的粗放式經(jīng)濟發(fā)展和開發(fā)建設(shè)管理模式導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中矛盾突出，同時由于空間類規(guī)劃之間互不協(xié)調(diào)、互不銜接，規(guī)劃職能部門分割，影響了空間治理的效率與發(fā)展的質(zhì)量。面對此種情況，為積極尋求建立全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理、權(quán)責(zé)明確的空間規(guī)劃體系，2019年中共中央國務(wù)院頒布的《意見》從以下幾個方面進(jìn)行了構(gòu)建與完善：

1.1主管機構(gòu)

2018年3月十九屆三中全會提出組建自然資源部，通過批準(zhǔn)后，國家將國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)統(tǒng)一交歸自然資源部，有效整合了原國土資源部的規(guī)劃職責(zé)、發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)[2]。這一改革舉措表明，為了強化國土空間規(guī)劃對土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)多規(guī)合一，以用途管制為主的國土空間規(guī)劃將成為我國新時代空間規(guī)劃體系的重要核心[3]。

1.2審批流程

2019年中共中央國務(wù)院頒布的《意見》中，首次提出了要優(yōu)化我國現(xiàn)行的建設(shè)項目用地預(yù)審、規(guī)劃選址及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等“多證多審合一”的審批流程，這一舉措將有效的提高規(guī)劃審批效率，同時也能加快提升對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的監(jiān)管水平。

1.3管控力度

自然資源合理利用開發(fā)與保護、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)是當(dāng)今社會可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的必須控制的兩大重點內(nèi)容，《意見》對以往我國發(fā)展建設(shè)無限制的土地開發(fā)活動、破壞生態(tài)環(huán)境資源提出了生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線、生態(tài)保護紅線這“四線”管控的具體要求，有效提升了國土空間規(guī)劃對于空間開發(fā)保護的剛性管控作用。

1.4技術(shù)路線

提出了統(tǒng)一測繪基準(zhǔn)和系統(tǒng)、劃分用地分類體系、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃監(jiān)督實施體系、規(guī)劃法規(guī)政策體系并建立健全，加快完善統(tǒng)一國土空間基礎(chǔ)信息平臺，堅持推進(jìn)各級部門之間的數(shù)據(jù)共享與信息交流，從根本上解決以往規(guī)劃管理平臺各自為政，互補交流，標(biāo)準(zhǔn)不一而導(dǎo)致的國土空間管控?zé)o序的問題。

1.5評價體系

新一輪國土空間規(guī)劃要求首選需要立足于生態(tài)系統(tǒng)的完整性，統(tǒng)籌考慮各類生態(tài)要素的功能及需求，合理判斷各類國土空間的使用條件，優(yōu)化配置方案，因此在《意見》中，正式提出將資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價“雙評價”作為劃定“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)，構(gòu)成新空間規(guī)劃體系的重要組成部分。

2、鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展及其研究

不同時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的目的、任務(wù)和服務(wù)對象均有所變動。當(dāng)下如何運用宏觀調(diào)控的手段來加強控制和彌補鄉(xiāng)村快速發(fā)展需求與建設(shè)管理之間的缺失，是當(dāng)前規(guī)劃工作的重中之重。

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展歷程

我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃可分為以下三個發(fā)展時期：

（1）1980-1989年的萌芽期

圍繞“發(fā)展鄉(xiāng)村生產(chǎn)力、改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)力”的號召，中國部分鄉(xiāng)村開始進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，并開展鄉(xiāng)村規(guī)劃。此時的建設(shè)有著明顯的特征，即城強農(nóng)弱，鄉(xiāng)村單體獨立自下而上建設(shè)、缺乏統(tǒng)籌。

（2）1990年-1999年的成長期

中國鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)自上而下的鎮(zhèn)村整體規(guī)劃，此時中國的鄉(xiāng)村規(guī)劃帶有明顯的自上而下的政策氣息，鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋面增大，內(nèi)容層次增多，涵蓋了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村甚至開始逐漸突破村域行政規(guī)劃邊界，以鎮(zhèn)域為范圍考慮鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃，但此類規(guī)劃的方向多偏向城市，即鄉(xiāng)村規(guī)劃變相淪為城市發(fā)展用地擴張的有力保障，這一時期我國部分地區(qū)鄉(xiāng)村用地驟減，但卻依據(jù)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，部分發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，甚至依據(jù)這時期的規(guī)劃建設(shè)成為“類城市”的異化鄉(xiāng)村，破壞了鄉(xiāng)村原有空間布局，該時期規(guī)劃中所體現(xiàn)的“去鄉(xiāng)村化”趨勢明顯。

（3）2000年-至今的完善時期

2007年10月頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入法定范疇，逐漸為我國鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展指明了方向。自2016年中央一號文件進(jìn)一步強調(diào)了“美麗宜居”鄉(xiāng)村建設(shè)起，規(guī)劃本位開始向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變，村莊合村并居工作的規(guī)范性與科學(xué)性大幅度提高，雖然鄉(xiāng)村規(guī)劃仍為政府為主導(dǎo)的自上而下的規(guī)劃，但逐步強化了自下而上的反饋機制，使得城鄉(xiāng)關(guān)系有所緩和。

2.2鄉(xiāng)村規(guī)劃的不足

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系是以原城市規(guī)劃體系為結(jié)構(gòu)的，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了鄉(xiāng)村規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃重要的地位。鄉(xiāng)村的分布模式呈散點狀，對周圍的自然環(huán)境有著高度的依賴性，同時又具備著與城鎮(zhèn)異質(zhì)性與流動性截然不同的穩(wěn)定性?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)村規(guī)劃雖比以往有了較高程度的完善與重視，但依然顯示出了一部分城鄉(xiāng)二元化的特征，如其中具體的相關(guān)建設(shè)規(guī)劃及管理標(biāo)準(zhǔn)仍多套用城市模式，同時也存在著鄉(xiāng)村規(guī)劃相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)混雜等問題。（見圖1）

3、國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃的變革與鄉(xiāng)村建設(shè)的重點

3.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的現(xiàn)狀問題

鄉(xiāng)村規(guī)劃雖已植入差異性規(guī)劃的概念，但在規(guī)劃落實過程中不管是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是管控力度都較城鎮(zhèn)有所弱化，尚未建立鄉(xiāng)村本位的規(guī)劃機制?，F(xiàn)下我國鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)有序進(jìn)行，但同時也存在著建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的編制與出臺滯后于鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、鄉(xiāng)村建設(shè)因參與方眾多而協(xié)調(diào)難度大、硬件建設(shè)與包含農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、社會治理等制度改革的“軟件”建設(shè)不同步等問題。

3.2國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃的變革

作為國家治理體系的重要組成部分，國土空間規(guī)劃不應(yīng)是單純“空間營建的技術(shù)工具”，而應(yīng)逐步向調(diào)控資源、指導(dǎo)發(fā)展、維護公平、保障安全與公眾利益的“公共政策”轉(zhuǎn)變[4-5]。我國鄉(xiāng)村規(guī)劃必需在一個科學(xué)系統(tǒng)、權(quán)責(zé)清晰的體系下進(jìn)行建設(shè)監(jiān)督與把控，才能落實并完善各級空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村建設(shè)的具體要求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)從原有的問題導(dǎo)向規(guī)劃轉(zhuǎn)為目標(biāo)與問題導(dǎo)向相結(jié)合規(guī)劃，以修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境為目的，以完善鄉(xiāng)村配置為手段，以鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展為核心，以提高鄉(xiāng)村吸引力為目的，制定具有實施性的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，使得鄉(xiāng)村與城市共同發(fā)展，不再把鄉(xiāng)村作為城市發(fā)展建設(shè)的儲備場。在國土空間規(guī)劃體系的宏觀把控下，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應(yīng)逐步完善，可著重體現(xiàn)為以下幾點：

（1）明確鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位，完善相關(guān)法律法規(guī)

我國目前現(xiàn)有法律法規(guī)對各類空間規(guī)劃的功能定位、監(jiān)督程序、反饋機制等并未做出明確規(guī)定，約束作用弱。隨著新一輪國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃重視度的提升及“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的不斷推進(jìn)，應(yīng)積極明確鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位，同時加快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃有法可依。

（2）規(guī)劃權(quán)力適度下放，多方利益體共同參與規(guī)劃

鄉(xiāng)村屬于內(nèi)生型的機制群組，具有較強的自我管理能力、自我修復(fù)能力和自我完善能力，應(yīng)將部分規(guī)劃權(quán)力下放給地方，給予地方政府及村民更大的自主權(quán)。

（3）規(guī)劃空間復(fù)合發(fā)展、協(xié)同聯(lián)動

鄉(xiāng)村地區(qū)的空間分布呈現(xiàn)出“大分散、小集聚”的模式，為適應(yīng)國土空間管理與研究的需要、強調(diào)生態(tài)功能對可持續(xù)發(fā)展的重要影響、加快鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)步伐，應(yīng)積極構(gòu)建生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能為主導(dǎo)的土地利用分類及復(fù)合利用體系，統(tǒng)籌三類用地空間[6]。

（4）建立鄉(xiāng)村建設(shè)用地新增與減量化分配規(guī)則，落實建設(shè)用地布局

基于國土空間規(guī)劃體系合理確定區(qū)域合村并居的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，并基于村莊發(fā)展類型，對集聚提升類村莊酌情考慮新增建設(shè)用地，對一般存續(xù)村莊嚴(yán)格控制并對建設(shè)用地減量化。為適應(yīng)未來村莊居住、文旅設(shè)施及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等的建設(shè)發(fā)展，應(yīng)適度預(yù)留合理的鄉(xiāng)村建設(shè)用地，并由市、鎮(zhèn)政府統(tǒng)一調(diào)配。

4、國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村建設(shè)的策略思考

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村人口流失過快，流入城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村居民卻因戶籍制度、生活成本過高等因素往往難以在城鎮(zhèn)中扎根，這形成了鄉(xiāng)村建設(shè)的“倒逼式”發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)對于促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著巨大的價值潛力，應(yīng)借助國土空間規(guī)劃體系對今后的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行宏觀把控和科學(xué)引導(dǎo)，以解決建設(shè)發(fā)展、村民需求與生態(tài)保護之間的矛盾。

4.1用地層面

（1）嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村土地使用途徑

對鄉(xiāng)村建設(shè)來說，在滿足其發(fā)展目標(biāo)的同時，也要采取一系列措施以切實保護耕地數(shù)量，必須采取一定措施以保證耕地占補平衡。

（2）強化鄉(xiāng)村建設(shè)用地的空間管制

鄉(xiāng)村發(fā)展不等于鄉(xiāng)村建設(shè)用地的擴張，保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境不等于對鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量進(jìn)行簡單的簡化，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)、定位及方向，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護的需要，劃定合理數(shù)量的開發(fā)建設(shè)用地，既滿足現(xiàn)狀建設(shè)要求，也為鄉(xiāng)村未來的發(fā)展留有余地。

（3）確立城鄉(xiāng)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)

結(jié)合國家關(guān)于鄉(xiāng)村三塊地的改革要求與鄉(xiāng)村實際建設(shè)用地特點，積極建立城鄉(xiāng)存量土地儲備流轉(zhuǎn)制度，優(yōu)先儲備村莊地區(qū)的集體經(jīng)營性用地土地指標(biāo)，建立與村集體的持續(xù)分利機制，提高土地利用效率。確立城鄉(xiāng)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村新型社區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社區(qū)產(chǎn)業(yè)、旅游設(shè)施配套提供有效的土地保障。

4.2風(fēng)貌層面

鄉(xiāng)村建設(shè)需注重鄉(xiāng)村風(fēng)貌分類差異化控制，緩解鄉(xiāng)村住房散點布局、多樣拼貼樣態(tài)，同時確定適宜的土地資源，合理引導(dǎo)人口集聚，統(tǒng)籌配置宅基地，以便改善傳統(tǒng)住房散點狀布局，有效配置基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施。

4.3政策與保障層面

（1）保障落實上位規(guī)劃對鄉(xiāng)村用地的調(diào)控

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建及完善可加強上位規(guī)劃對鄉(xiāng)村用地的整體控制，加快推進(jìn)多規(guī)合一在鄉(xiāng)村地區(qū)的落實。為此應(yīng)明確鄉(xiāng)村各類用地的現(xiàn)狀，及時與上位規(guī)劃所確定的建設(shè)用分類、結(jié)構(gòu)、總量等標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)校核，若產(chǎn)生一定的差異，在充分協(xié)調(diào)的情況下可采取彈性留白等方式處理，持續(xù)加強上位規(guī)劃在用地分類上對鄉(xiāng)村建設(shè)活動的有效控制，確保各類空間規(guī)劃控制線在鄉(xiāng)村地區(qū)落實。

（2）完善鄉(xiāng)村地區(qū)精明收縮相關(guān)制度

依托國土空間規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村分類，不僅要為鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展完善相關(guān)規(guī)劃制度，同時要針對已確定不再發(fā)展的鄉(xiāng)村，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村用地?zé)o序擴張，并為其拆遷、土地整合、生態(tài)修復(fù)等提供一定的制度、政策、法律支撐，合理引導(dǎo)此類鄉(xiāng)村精明收縮。

（3）加快構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)信息平臺

鄉(xiāng)村建設(shè)不僅要滿足規(guī)劃的各類要求，同時應(yīng)積極建立相關(guān)的信息平臺，以便于及時反饋建設(shè)信息、相關(guān)問題和村民訴求等問題。應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等一系列上位規(guī)劃所提出的宏觀、綜合的規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)化為定量、定性的具體建設(shè)指標(biāo)，并通過對建設(shè)指標(biāo)完成度的管控達(dá)到對建設(shè)目標(biāo)的落實與響應(yīng)。

結(jié)語：

隨著國土空間規(guī)劃編制的全面開展，長期缺少空間規(guī)劃支撐的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展需要引起高度重視。鄉(xiāng)村的發(fā)展比城市的發(fā)展承受了更多的壓力，部分村莊的收縮和衰退也是一個不可避免的過程。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃布局方面，應(yīng)采取自上而下的措施，以政府主導(dǎo)為主，加強鄉(xiāng)村資源價值認(rèn)知。對于鄉(xiāng)村建設(shè)方面，應(yīng)采取自上而下、自下而上相結(jié)合的措施，以政府主導(dǎo)，民眾參與為主，相互促進(jìn)，以減少因管控主體認(rèn)知缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃目標(biāo)與民眾實際需求目標(biāo)偏離。國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村用地低效擴張，加強鄉(xiāng)村風(fēng)貌物質(zhì)空間構(gòu)建與傳統(tǒng)文化的高度融合，更應(yīng)強化上位規(guī)劃的縱向控制的同時加強橫向聯(lián)系，注重實踐性、創(chuàng)新性與公眾參與程度，以先進(jìn)科學(xué)的視角不斷探索不同地域鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展建設(shè)的新路徑。

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