智慧城市建設(shè)運營一體化發(fā)展研究

吳琦 鄒怡

新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展和深入應用，以及“新基建”的加快建設(shè)，推動智慧城市建設(shè)加快推進，但同時“重建設(shè)輕運營”等問題日益凸顯，導致智慧城市運行效果差強人意。從根源上來看，智慧城市建設(shè)作為“一把手”工程，大都沿用傳統(tǒng)城市建設(shè)和管理的思路和方式，對于智慧城市持續(xù)迭代創(chuàng)新且需要全生命周期管理的特性認識不足。同時，智慧城市建設(shè)主體多以產(chǎn)品銷售為目的，后續(xù)運營不在其商業(yè)經(jīng)營考量范圍內(nèi)，建設(shè)與運營脫節(jié)導致大多數(shù)智慧城市運行效益遠低于預期。

一、我國智慧城市建設(shè)運營現(xiàn)狀

近年來，我國智慧城市行業(yè)市場規(guī)模一直呈快速增長趨勢，根據(jù)中國智慧城市工作委員會和中銀證券統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年底，我國智慧城市市場規(guī)模達到14.9萬億元。傳統(tǒng)的政府主導投資建設(shè)模式難以滿足龐大的市場規(guī)模，因此，國家和地方先后出臺多項政策鼓勵社會資本參與智慧城市的建設(shè)運營，建設(shè)運營模式逐漸由政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣黧w多元參與模式。

根據(jù)財政部相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2021年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的項目數(shù)量累計為10126個，投資額15.7萬億元。根據(jù)國家新型智慧城市評價數(shù)據(jù)，2019年第三方運營參與地級及以上城市新型智慧城市建設(shè)的比例達到63.27%。根據(jù)《智慧城市產(chǎn)業(yè)圖譜研究報告（2020年）》，在信通院開展監(jiān)測的657個城市（地級及以上城市和重點區(qū)縣）中，探索開展以社會為主體推動智慧城市項目建設(shè)和運營的城市數(shù)量達到433個，占比為65.91%。越來越多的企業(yè)成為“智慧城市運營商”參與到智慧城市的建設(shè)中。

二、我國智慧城市建設(shè)運營存在的問題

智慧城市建設(shè)的目的是為了解決城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題，讓市民生活更美好、更便捷，應始終把滿足政府、企業(yè)、市民的需求放在第一位。但過去的智慧城市建設(shè)和探索，過于重視技術(shù)、政府、概念，卻忽略了政府、企業(yè)、市民的需求，導致數(shù)據(jù)、服務、技術(shù)無法真正融合。

（一）數(shù)據(jù)融合不足

跨部門業(yè)務協(xié)同機制不健全，城市數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島廣泛存在，且數(shù)據(jù)確權(quán)、采集、交易、安全等機制尚不完善，導致政府公共管理和服務數(shù)據(jù)、政企數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)共享融通不足。如新冠肺炎疫情暴發(fā)初期因城市數(shù)據(jù)獲取的及時性和準確性不足，大數(shù)據(jù)價值未能充分體現(xiàn)，未能在防疫管理、決策、人員管控等方面未能充分發(fā)揮作用。數(shù)據(jù)融合的理念必須要貫穿到規(guī)劃、建設(shè)和運營的始終。當前城市擁有海量的實時、準實時的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，智慧城市數(shù)據(jù)融合的技術(shù)實現(xiàn)僅僅依靠傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換平臺已難以滿足業(yè)務發(fā)展。

（二）服務融合不夠

城市的APP入口是連接市民和智慧城市本身最直接的渠道，也是實現(xiàn)共治共享最主要的手段之一。當前許多城市雖然建設(shè)了大量的系統(tǒng)和平臺，但是紛繁復雜的應用入口讓市民眼花繚亂，無法選擇合適的APP解決問題，造成大量的APP資源浪費，并嚴重影響用戶體驗。因此應規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)一的融合服務入口，通過整合應用資源，降低運營維護成本，便利市民使用。

（三）技術(shù)融合不好

部分智慧城市平臺在建設(shè)過程中注重先進技術(shù)的集成應用，但對業(yè)務流程梳理不夠，有些城市雖建立了“智慧社區(qū)綜合管理平臺”，但數(shù)據(jù)采集、綜合監(jiān)管、配套服務等能力不強。因此，從智慧城市規(guī)劃階段就基于業(yè)務流程和基礎(chǔ)配套需求，打造一個融合新技術(shù)的智慧城市底座。這一智慧城市的技術(shù)底座需要具備通用可擴展的特性，能夠垂直和水平方向兼容，上層應用聚焦于業(yè)務和流程的創(chuàng)新。從運營的角度上看，技術(shù)融合的統(tǒng)一技術(shù)底座，可以為能力開放和長久運營提供有利的環(huán)境。

三、我國智慧城市建設(shè)運營主要模式分析

傳統(tǒng)智慧城市項目多采用政府自建自營模式、投入大、回報率低。雖然政府作為主導時，政策帶動性和資源掌控力強，安全運行有保障，但是財政資金持續(xù)投入有困難。項目建成后，受限于自身技術(shù)水平，多以管理智慧城市系統(tǒng)為主。同時，項目本身受各方制約因素較多，運營不夠靈活，不能充分滿足市場化和公眾需求。隨著智慧城市運營商和多種智慧城市參與角色的出現(xiàn)，智慧城市的建設(shè)運營呈現(xiàn)運營主體多樣化趨勢，逐漸形成了智慧城市建設(shè)運營的不同模式。

（一）政府投資運營，企業(yè)參與建設(shè)

此模式主要是由政府出資，并運營管理，選擇有能力、有擔當?shù)钠髽I(yè)參與建設(shè)，如EPC模式。此模式多用于政府管理類、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、涉及國家安全與公共利益等領(lǐng)域，一般以政府財政性資金投入或是以政府信用擔保的商業(yè)貸款投入，政府擁有主導權(quán)和決策權(quán)。此模式的優(yōu)勢是政府主導性強，建設(shè)運維過程安全可控。劣勢是財政負擔重、壓力大，政府在后期的業(yè)務運營、推廣等方面所具備的相關(guān)能力較弱。典型案例如安慶懷寧縣智慧城市（二期）建設(shè)項目。

（二）政府與企業(yè)合資建設(shè)運營

此模式主要是指政府和企業(yè)共同投資建設(shè)智慧城市項目，由企業(yè)或者是政企聯(lián)合成立的項目公司負責運營。常見的操作方式有PPP模式和聯(lián)合公司化運營模式。此模式優(yōu)勢在于可以減輕政府財政壓力，發(fā)揮社會資本資金和技術(shù)優(yōu)勢，劣勢是協(xié)調(diào)工作量大，權(quán)責劃分和監(jiān)管等存在困難。典型案例如鄭州市城市大腦二期項目智能應用項目。

（三）政府統(tǒng)籌規(guī)劃，企業(yè)投資建設(shè)

此模式主要由政府統(tǒng)籌規(guī)劃，企業(yè)投資建設(shè)。主要適用于需要政府授權(quán)開展經(jīng)營但不涉及國家安全，具有較強的用戶需求和較高收益回報的項目，如智慧社區(qū)服務體系構(gòu)建、智慧停車等方面。此模式優(yōu)勢在于政府財政壓力小，大企業(yè)平臺化和整體性的優(yōu)勢有助于加快區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。劣勢在于政府控制力較弱，存在企業(yè)綁架風險。典型案例如杭州英旭智能科技公司開發(fā)建設(shè)的電梯安全檢測終端和電梯應急救援平臺項目。

（四）企業(yè)建設(shè)運營，政府購買服務

此模式主要運用在智慧城市建設(shè)中不涉及國家安全、具有公共服務特征的項目。此類項目政府可以直接招標采購企業(yè)平臺/設(shè)備等產(chǎn)品的服務，相關(guān)企業(yè)自主開展建設(shè)運營。此模式優(yōu)勢能夠有效節(jié)約政府資源，財政短期資金壓力較小，同時專業(yè)公司的運營使得建設(shè)運營成效更有保障。劣勢是政府購買服務的合同履行期限較短，不利于優(yōu)秀服務商長期提供本地化的運營服務，容易造成運營的不穩(wěn)定。典型案例如“椰城市民云”項目。

根據(jù)表1可知，以政府為主導，獨立投資運營的項目，通常采取委托建設(shè)，政府運營/委托運營方式。這種方式下由于建設(shè)和運營主體不一致，對智慧城市項目頂層設(shè)計的參與能力和程度不同，在很大程度上會影響智慧城市項目的持續(xù)迭代，阻礙設(shè)施互通，數(shù)據(jù)要素融通和產(chǎn)業(yè)融通。以企業(yè)為主導的項目，雖專業(yè)能力強，在技術(shù)研發(fā)和實施部署方面優(yōu)勢明顯，但缺乏對政務的充分理解及與各委辦系統(tǒng)打通的能力，通常以設(shè)備銷售、集成服務和系統(tǒng)開發(fā)為主要訴求，獨自做長期穩(wěn)定運營的能力和動力較弱。政企合作模式中，政府和社會資本通過建立長期合作的伙伴關(guān)系，從項目規(guī)劃、立項、建設(shè)、運營階段，保持團隊的連貫性，具有技術(shù)方案整體性高、項目迭代性強、數(shù)據(jù)要素融通性高的優(yōu)勢。有利于發(fā)揮政企雙方優(yōu)勢，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務，減少財政支出、降低企業(yè)投資風險，在政策、資金、技術(shù)多維度上為智慧城市系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)保駕護航。避免因政策導向、用戶需求、政府負責人和供應商服務團隊等變化帶來的不確定性風險，更利于智慧城市的長期發(fā)展。

表1 智慧城市建設(shè)運營模式對比分析

智慧城市項目宜秉持建設(shè)運營一體化的理念，將運營管理思想前置到項目規(guī)劃、建設(shè)階段，規(guī)避傳統(tǒng)的“重建設(shè)，輕運營”模式，消除數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島和碎片化應用的弊端。政企合作建運一體化是PPP模式中常用的一種。比如，PPP模式下由政府和社會資本共同出資成立專門的項目公司，由該項目公司本身或者作為主要股東建立的平臺公司/聯(lián)合公司負責所有智慧城市項目的頂層設(shè)計、投融資和管理，運營維護和產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育。建運一體化模式有效改變了傳統(tǒng)以政府為主導的單一的智慧城市項目建設(shè)運營模式，可以由更專業(yè)、更穩(wěn)定、更高效的團隊實現(xiàn)對項目全生命周期的管理，同時通過開放信息資源，創(chuàng)新智慧城市建設(shè)盈利模式。如，作為江蘇省第一個以“數(shù)字底座”為核心的城市運行中心，無錫城市運行管理中心采用政企合作模式，由無錫市大數(shù)據(jù)管理局、無錫市應急管理局等20個委辦局與朗新科技、航天大為等國內(nèi)科技龍頭企業(yè)聯(lián)合建設(shè)。通過政府把控、“政府+企業(yè)”雙方主導，集投資、建設(shè)、運營、迭代于一體，靈活搭建數(shù)字城市核心能力。在建設(shè)過程中秉持建運一體化的理念，將城市運營服務商從傳統(tǒng)的管理與被管理、服務與被服務關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府利益共享、風險共擔的新型合作伙伴關(guān)系，從平臺建設(shè)到資源整合、從技術(shù)服務到創(chuàng)新應用，最后到整體運營、適度收益，形成智慧城市的長效化、可持續(xù)化發(fā)展。

四、促進智慧城市建設(shè)運營一體化發(fā)展的相關(guān)建議

我國智慧城市建設(shè)正逐步從技術(shù)導向、注重建設(shè)向成效導向、突出運營轉(zhuǎn)變，建設(shè)運營一體化是實現(xiàn)智慧城市長效運營的關(guān)鍵。綜合分析當前智慧城市建設(shè)運營存在的問題以及建設(shè)運營一體化所需要具備的能力，建議從以下五個方面促進智慧城市建設(shè)運營一體化發(fā)展。

（一）明確整體規(guī)劃，形成有機協(xié)同

一是按照管運分離原則，成立城市運營領(lǐng)導小組，將智慧城市的戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃和頂層規(guī)劃進行有機整合，避免規(guī)劃、建設(shè)、運營主體各自為戰(zhàn)。

■花枝欲語｜付秀宏/攝

二是成立以智慧城市建設(shè)主要牽頭部門為責任主體的實體管理機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市運營相關(guān)事宜，包括城市運營平臺建設(shè)、運營模式選擇、相關(guān)政策制度制定等，同時安排各個業(yè)務部門做好業(yè)務協(xié)同、城市運行體征監(jiān)測和分析、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展統(tǒng)籌、指標監(jiān)測和評估等常態(tài)化工作。

（二）推動政企合作，緩解財政壓力

遵循“政府引導、市場主導、社會參與”的發(fā)展原則，體現(xiàn)“誰投資誰受益”的利益分配機制，充分發(fā)揮政府、企業(yè)的各自優(yōu)勢。

一是推動合規(guī)的PPP模式，對于為社會公眾提供產(chǎn)品或服務的非營利性投資項目，加大財政資金對該類項目支持的傾斜力度，通過信貸、債券、信托等方式籌集資金；對于準經(jīng)營性和經(jīng)營性的項目，積極推動政府和社會資本合作，探索可持續(xù)的建設(shè)運營模式，鼓勵有實力的企業(yè)和機構(gòu)參與項目投資和運營。

二是加快研究制定新型智慧城市建設(shè)的投融資政策，制定智慧城市建設(shè)項目指南，加強項目宣傳與招商，積極吸引多種社會主體共同參與智慧城市建設(shè)。

（三）加強數(shù)據(jù)治理，釋放數(shù)據(jù)價值

通過搭建數(shù)據(jù)開放平臺，加強數(shù)據(jù)治理，激活數(shù)據(jù)要素潛能，通過數(shù)據(jù)賦能推進數(shù)據(jù)要素向數(shù)據(jù)財富轉(zhuǎn)換。

一是建立政企數(shù)據(jù)共享流通機制，制定本地政務數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)政策，規(guī)范數(shù)據(jù)共享的目錄和數(shù)據(jù)交換標準，推進數(shù)據(jù)分級分類共享交換，明確政企數(shù)據(jù)共享的用途、權(quán)責等要求。

二是搭建有效的數(shù)據(jù)平臺支撐數(shù)據(jù)治理的規(guī)范、流程、標準落地，滿足各部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通需求和數(shù)據(jù)供需需求，確保數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)生產(chǎn)的一體化，促進智慧城市的長效運營。

（四）強化模式創(chuàng)新，探索可持續(xù)運營模式

一是鼓勵企業(yè)基于業(yè)務進行商業(yè)化運營。放寬市場準入，向社會資本開放更多領(lǐng)域，鼓勵和支持企業(yè)基于用戶進行商業(yè)化運營，提供定制化服務。比如，在智慧旅游、智慧教育等準經(jīng)營項目中，通過提供公共服務積累大量用戶，后期通過提供增值服務，促使流量變現(xiàn)。

二是鼓勵企業(yè)開發(fā)智慧城市標準體系，形成可持續(xù)盈利空間。通過開發(fā)科學的智慧城市標準體系，形成知識產(chǎn)權(quán)并向需求城市收取專利費用，獲得智慧城市建設(shè)資金。

（五）完善風控體系，增強應對服務保障

一是政策風險的管控。政策變化將影響項目的預期盈利水平。應健全相關(guān)法規(guī)制度，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供堅實的法律法保障，保證法律法規(guī)和合同環(huán)境的公開性、透明性以及政府政策的連續(xù)性。

二是營運風險的管控。智慧城市建設(shè)運營公司應提升管理能力和創(chuàng)新盈利模式，降低營運成本、增加營運收入；同時，政府應發(fā)揮引導調(diào)控作用，建立健全財稅、金融等項目保障機制，保證投資者的合理回報。

三是資金風險的管控。構(gòu)建完善的法律體系和治理結(jié)構(gòu)，強化PPP項目資金及權(quán)責管理。以管理機制確保PPP項目資金管理和權(quán)責劃分公開透明，項目運營實現(xiàn)全流程監(jiān)管和績效評級。