我國國庫現(xiàn)金賬戶管理體系研究

姜汝川

所謂國庫現(xiàn)金，是指已納入國庫管理但尚未進(jìn)入預(yù)算支付的財(cái)政資金，即暫時(shí)閑置的財(cái)政資金。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府國庫現(xiàn)金規(guī)模不斷增加。截至2021年年末，以商業(yè)銀行定期存款形式存放的國庫現(xiàn)金規(guī)模達(dá)到700億元，成為財(cái)政資金管理不可或缺的重要組成部分。然而，目前，我國國庫現(xiàn)金賬戶管理普遍采用比較單一的定期存款獲取利息的收益模式，一定程度上影響“財(cái)政融資成本最小化，以及投資收益最大化”管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，本文立足我國國庫現(xiàn)金管理體系改革現(xiàn)狀，在借鑒一些國際通行做法的基礎(chǔ)上，提出完善建議。

一、國庫現(xiàn)金賬戶管理理論基礎(chǔ)概述

國庫現(xiàn)金管理，在本質(zhì)上也屬于現(xiàn)金管理范疇。貨幣的時(shí)間價(jià)值理論以及機(jī)會(huì)成本理論，是現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)理論之一。政府現(xiàn)金管理同樣以貨幣的時(shí)間價(jià)值和現(xiàn)金的機(jī)會(huì)成本為理論基礎(chǔ)。雖然政府國庫不同于企業(yè)，并不追求收益最大化，但是也同樣追求資金的使用效率。所以，政府的現(xiàn)金管理也需要考慮其時(shí)間價(jià)值與機(jī)會(huì)成本。

因此，國庫現(xiàn)金管理活動(dòng)就是在滿足國庫現(xiàn)金需求的同時(shí)，通過一系列的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)庫存最小化，且收益最大化。通過加強(qiáng)對政府現(xiàn)金管理，可以使政府財(cái)政管理人員掌握國庫資金運(yùn)行動(dòng)態(tài)，了解國庫現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的全貌，從而能夠及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)國庫收支運(yùn)行異常情況。

然而，對于國庫來說，其收入和支出在整個(gè)財(cái)政年度中并非均衡，即收入現(xiàn)金流與支出現(xiàn)金流在時(shí)間上并不相一致。這就造成了國庫資金有可能在一段期間內(nèi)存在閑置的情況，未能產(chǎn)生有效的收益，而在其他期間內(nèi)可能資金需求又過大，導(dǎo)致資金緊張。所以，國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作的目的，在于盡量降低庫底資金余額的同時(shí)滿足財(cái)政支出的資金需求，從而加快資金流轉(zhuǎn)，提高現(xiàn)金的使用效率，使公共利益最大化。通過一系列的現(xiàn)金管理，可以有效地平衡政府債務(wù)與現(xiàn)金支出，控制借債規(guī)模與成本，維護(hù)區(qū)域金融市場的健康有序運(yùn)行，有利于財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行有效地聯(lián)動(dòng)。

二、我國國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

我國從2000年開始試點(diǎn)改革國庫的管理模式，2001年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，正式啟動(dòng)國庫集中收付制度。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的相關(guān)方案，我國初步建立起以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，涵蓋五類賬戶的國庫單一賬戶體系。目前我國國庫單一賬戶體系主要的特征有：一是國庫現(xiàn)金管理逐漸完善，形成了較為成熟的短期操作模式，例如常態(tài)化的商業(yè)銀行定期存款操作；二是由于國庫現(xiàn)金投放和回收在時(shí)間上存在差異性，國庫現(xiàn)金庫存呈現(xiàn)波動(dòng)性；三是賬戶體系的設(shè)置較為復(fù)雜，除了在中國人民銀行設(shè)置的“國庫單一賬戶主賬戶”外，目前各級財(cái)政部門與預(yù)算單位存在其他類型的財(cái)政專戶；四是財(cái)政資金管理的多元化，央行設(shè)置的國庫單一賬戶主賬戶用于財(cái)政經(jīng)常性的收支，部分預(yù)算單位和財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)置財(cái)政專用賬戶，用于非稅收入的匯總與劃轉(zhuǎn)。

三、世界其他主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國庫現(xiàn)金管理單一賬戶體系設(shè)置特點(diǎn)分析

美國、英國、日本等國家國庫現(xiàn)金賬戶運(yùn)行，一般基于其成熟的資本市場，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）財(cái)政資金賬戶全部納入國庫單一賬戶體系管理

對于政府獲得的全部收入，包括稅收收入、債務(wù)收入等，國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基本都通過設(shè)置一個(gè)專門的賬戶收繳。美國將該賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行，其他國家則大多依托于中央銀行。在資金支出方面，包括英國、澳大利亞、加拿大等大多數(shù)國家，為預(yù)算單位在國庫主賬戶下開設(shè)支出子賬戶；有的國家則采用直接支付的形式。在用款計(jì)劃審批通過后，美國國庫單一賬戶通過多種方式，直接將款項(xiàng)劃入用款人的商業(yè)銀行賬戶。

（二）財(cái)政資金頭寸歸集到國庫單一賬戶集中管理

在英國，每天營業(yè)日終需要通過五步將全部資金從關(guān)稅和貨物稅賬戶不斷清零歸集至債務(wù)管理賬戶。而在法國、德國、日本、加拿大等國家，歸集步驟相對簡單，一般將資金直接由預(yù)算單位子賬戶或分賬戶向國庫單一賬戶清算。美國較為特殊，國庫管理人員允許部分資金先不繳入國庫總賬戶，而是留在商業(yè)銀行TT&L（Treasury's tax and loan）賬戶的“留存機(jī)構(gòu)賬戶”，通過國庫投資計(jì)劃（TIP計(jì)劃）實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)平衡國庫總賬戶和留存賬戶余額，即將歸集與投資合二為一。

（三）國庫資金賬戶實(shí)行庫底目標(biāo)余額管理

部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通過設(shè)置國庫單一賬戶體系，實(shí)現(xiàn)了對國家資金的集中管理，從而增加了國家調(diào)控能力。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，中央銀行需要獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策。為了防止財(cái)政資金過度支出，擾亂貨幣市場秩序，各國都禁止財(cái)政向中央銀行透支。為此，各國立足于本國實(shí)際情況，相繼建立了財(cái)政庫底目標(biāo)余額管理制度，從而避免因國庫資金波動(dòng)對貨幣政策造成沖擊。如英國、法國、加拿大、澳大利亞等國家，分別設(shè)置了5億英鎊、1億歐元、40億加元、5億-10億澳元等規(guī)模不同的目標(biāo)余額，而德國、瑞典等則直接將目標(biāo)定為零余額。

（四）多數(shù)國家在商業(yè)銀行中開設(shè)資本性賬戶，并實(shí)施國庫資金運(yùn)作

資本性賬戶的設(shè)置有三種模式：一是將財(cái)政資金中超過余額的部分轉(zhuǎn)入到資本性賬戶，從而開展投融資操作。如英國政府將統(tǒng)一基金賬戶余額全部轉(zhuǎn)入國家貸款基金賬戶和債務(wù)管理賬戶；德國、法國、瑞典等國家直接從國庫單一賬戶將資金轉(zhuǎn)出，開展對外投資。二是將財(cái)政資金中超過目標(biāo)余額的部分，留在商業(yè)銀行賬戶獲取收益。如美國政府會(huì)在商業(yè)銀行TT&L開設(shè)賬戶，并將多余資金留在該賬戶；除了將大額資金從國庫單一賬戶轉(zhuǎn)入定期存款賬戶外，澳大利亞政府還將預(yù)算單位的資金留在單位賬戶，通過隔夜賬戶實(shí)施隔夜拆借投資等。三是在央行而非商業(yè)銀行中設(shè)置。如日本的中央銀行不僅開設(shè)了日本政府國庫單一賬戶，而且還開設(shè)了國內(nèi)指定存款賬戶和其他存款賬戶，用于接收國庫單一賬戶轉(zhuǎn)出的投資資金，直接在中央銀行獲取利息收益。

四、我國國庫現(xiàn)金單一賬戶體系優(yōu)化設(shè)計(jì)

隨著國庫集中收付與數(shù)字化改革的推進(jìn)，我國稅收收入已經(jīng)全部通過國庫開設(shè)的賬戶進(jìn)行收繳。目前，在國庫收支流程方面，還需要進(jìn)一步完善的方面集中于非稅收入和集中支付。本文建議繼續(xù)完善國庫集中收支流程，提高結(jié)轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)非稅收入直達(dá)入庫，改變原先的支付模式，減少支付流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，加快支付速度。

首先，對非稅收入納入國庫管理的流程進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。在進(jìn)行繳款時(shí)，繳款義務(wù)人根據(jù)繳款書到指定的商業(yè)銀行進(jìn)行繳款。該商業(yè)銀行專門設(shè)置待報(bào)解賬戶，并在收到繳款后轉(zhuǎn)入該賬戶，隨后將該賬戶的款項(xiàng)上繳國庫。在國庫同樣設(shè)置待報(bào)解賬戶，用于歸集收到的未進(jìn)行報(bào)解分成后的資金。完成報(bào)解分成后，資金將根據(jù)用途分別轉(zhuǎn)入普通庫款或?qū)ｍ?xiàng)存款分賬戶。同時(shí)，為了防止發(fā)生錯(cuò)誤或舞弊行為，國庫應(yīng)與流程中的各部門、各單位實(shí)現(xiàn)信息共享、定期核對賬目。

其次，對于支付流程進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。為使支付更加及時(shí)便捷，根據(jù)世界其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，本文設(shè)計(jì)了兩種支付流程。一種是由負(fù)責(zé)經(jīng)理國庫的央行對商業(yè)銀行授權(quán)，委托后者進(jìn)行辦理。在支付時(shí)，國庫管理人員首先審核財(cái)政和各預(yù)算單位發(fā)送來的授權(quán)支付額度以及支付令。在核準(zhǔn)無誤后，國庫管理部門對商業(yè)銀行進(jìn)行支付授權(quán)，并向商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)資金。商業(yè)銀行據(jù)此向收款人辦理支付。另一種是央行直接支付。在這種方式下，財(cái)政單位首先將需要支付業(yè)務(wù)的憑證以及相應(yīng)的額度傳遞至國庫。在國庫核準(zhǔn)無誤后，可以將資金直接撥付到收款人或用款單位，同時(shí)與財(cái)政單位進(jìn)行核對。

五、完善我國國庫資金管理的政策建議

（一）進(jìn)一步完善國庫單一賬戶體系，設(shè)立政府債務(wù)與現(xiàn)金管理賬戶

根據(jù)一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國庫資金管理的經(jīng)驗(yàn)，國庫管理部門可在商業(yè)銀行開設(shè)政府債務(wù)與現(xiàn)金管理賬戶，平衡國庫現(xiàn)金庫存的波動(dòng)。首先，該賬戶的設(shè)置有利于調(diào)節(jié)國庫單一賬戶余缺，同時(shí)也方便國庫資金進(jìn)行投融資管理。在每日收支清算后，國庫單一賬戶體系超過庫底目標(biāo)余額的資金，將全部轉(zhuǎn)入該賬戶實(shí)施投融資運(yùn)作。國庫單一賬戶如出現(xiàn)缺口，則從該賬戶調(diào)入。其次，合理確定該類賬戶數(shù)量。賬戶數(shù)量的設(shè)置，應(yīng)從有效防范風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)合理確定。單一的政府債務(wù)與現(xiàn)金管理賬戶，不利于分散市場風(fēng)險(xiǎn)。因此，實(shí)行庫底目標(biāo)余額管理后，需要按照一定規(guī)則，在多個(gè)商業(yè)銀行科學(xué)地設(shè)立一定數(shù)量的該類賬戶，分散存放財(cái)政資金，從而防范存取風(fēng)險(xiǎn)。

最后，政府債務(wù)與現(xiàn)金管理賬戶的開設(shè)，應(yīng)在國庫集中收付代理的銀行中選擇。這些銀行與國庫已經(jīng)建立了通暢的資金清算渠道，資金往來更加安全便利。目前，中央國庫有14家代理銀行，在這些銀行開設(shè)資本性賬戶，資金運(yùn)作會(huì)更加順暢。

（二）統(tǒng)籌政府部門賬戶，納入國庫賬戶體系實(shí)行集中管理

針對預(yù)算單位賬戶類型繁多的現(xiàn)狀，我國國庫管理應(yīng)擴(kuò)大國庫單一賬戶體系的涵蓋范圍，將原先各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的用于核算財(cái)政資金的賬戶、各級財(cái)政非外幣類專戶納入國庫單一賬戶體系，資金統(tǒng)管，分賬核算。同時(shí)，應(yīng)開展賬戶清理工作。按資金性質(zhì)對預(yù)算單位銀行賬戶、各級財(cái)政專戶進(jìn)行清理。對于一些暫時(shí)無法清理的賬戶，應(yīng)改革其賬戶性質(zhì)。在過渡期內(nèi)保留現(xiàn)有預(yù)算單位賬戶、財(cái)政專戶，但改為清算性質(zhì)賬戶，實(shí)行日終零余額管理。最后，建立“防火墻”機(jī)制。加強(qiáng)清算系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控功能，防止單位違規(guī)向其他實(shí)存資金賬戶劃轉(zhuǎn)資金。

（三）改革國庫單一賬戶清算模式，全面提高清算效率

首先，改革收入清算。目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了稅收收入直達(dá)入庫，但尚未實(shí)現(xiàn)非稅收收入直接繳庫。因此，對于稅收收入，要加強(qiáng)月度完整性清算。在月底的最后一個(gè)工作日，國庫管理人員要結(jié)清收稅繳庫，結(jié)算本月的收入，建立月結(jié)制度。對于非稅收收入，要減少流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，提高繳庫的效率。其次，改革支出清算。支出清算時(shí)間過早的話，導(dǎo)致代理銀行發(fā)生利息損失，不能體現(xiàn)國庫單一賬戶當(dāng)日存款余額，從而造成管理漏洞，使得“清算早”與“結(jié)算遲”形成較大反差。因此，可采用即時(shí)清算方式。代理銀行每支付一筆錢，即時(shí)與國庫清算回款。最后，改革余額清算。將資金余額頭寸合理地在國庫單一賬戶和資本性賬戶之間進(jìn)行清算，由每日日終清算一次，改為每日清算四次，清算結(jié)果即時(shí)自動(dòng)反饋給國庫管理部門。