有效監(jiān)管助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展

劉誠

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的加速創(chuàng)新，以網(wǎng)絡(luò)購物、移動(dòng)支付、線上線下融合等為特征的新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，在助力疫情防控、保障人民生活、對沖行業(yè)壓力、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、支撐穩(wěn)定就業(yè)等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但與此同時(shí)，以新業(yè)態(tài)新模式為特征的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也打破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)和運(yùn)行規(guī)律，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)在基礎(chǔ)設(shè)施、權(quán)益保護(hù)、稅收方式等方面存在較大的不同，需要加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)管。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效能不斷提高

從國家和地方出臺的各類政策以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況可以看出，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效能不斷提高，較好地促進(jìn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的長期規(guī)范發(fā)展。具體分析來看，主要表現(xiàn)在監(jiān)管范圍、基礎(chǔ)制度、內(nèi)容針對性和權(quán)益保護(hù)四個(gè)方面。

（一）監(jiān)管范圍從平臺擴(kuò)至線上市場

總體看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管有三個(gè)特征：監(jiān)管范疇擴(kuò)大到線上市場；監(jiān)管重心從事前轉(zhuǎn)向事中事后，監(jiān)管方向從放松準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向規(guī)范發(fā)展；監(jiān)管歷程更加穩(wěn)健。

1.監(jiān)管范疇擴(kuò)大。營商環(huán)境建設(shè)、行政審批改革、商事制度改革等改革范疇從事前準(zhǔn)入拓寬到事后監(jiān)管，從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)延伸到數(shù)字經(jīng)濟(jì)。從近兩年監(jiān)管實(shí)踐來看，新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管逐漸被納入“放管服”改革大框架之下。新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管的范圍逐漸從平臺壟斷問題延伸到全部線上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，再到人們的工作和生活，同時(shí)緊緊抓住數(shù)據(jù)這個(gè)核心要素進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管。此外，還涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)共同富裕、線上市場體系等內(nèi)容。

2.線上市場監(jiān)管的重心和方向也發(fā)生變化。以往，行政審批改革和營商環(huán)境建設(shè)大都從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)視角關(guān)注事前準(zhǔn)入便利化，未有效覆蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管問題。因?yàn)閭鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)面臨的是行政審批較多、準(zhǔn)入限制嚴(yán)苛等問題，改革方向自然是要減少管制。但數(shù)字經(jīng)濟(jì)面臨的商事環(huán)境有所不同，出現(xiàn)的監(jiān)管問題也不同。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是新事物，其一出現(xiàn)就面臨包容審慎的寬松監(jiān)管環(huán)境，故而對降低市場準(zhǔn)入的改革需求不強(qiáng)。相反，無序擴(kuò)張、壟斷等問題的出現(xiàn)亟需規(guī)范事中事后監(jiān)管。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對改革提出了新要求，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)跳出“開辦企業(yè)成本和時(shí)間”等一般框架，加強(qiáng)數(shù)字企業(yè)合規(guī)性建設(shè)，維系數(shù)字企業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)的公平競爭秩序。

3.從監(jiān)管的歷程來看，更加穩(wěn)健?？v觀近兩年對新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管歷程，監(jiān)管從寬松到反壟斷再到規(guī)范發(fā)展，是一個(gè)先緊急糾偏、再回歸到健康有序發(fā)展的過程，反壟斷是為了糾偏，優(yōu)化營商環(huán)境等是為了更好地協(xié)調(diào)規(guī)范發(fā)展。2020年底和2021年初，面對資本無序擴(kuò)張等重大問題，采取了以反壟斷為代表的較為強(qiáng)硬的監(jiān)管舉措，這主要是一種回應(yīng)式監(jiān)管。但隨著問題的遏制，包容審慎監(jiān)管更加突出，越來越強(qiáng)調(diào)規(guī)范與發(fā)展的辯證統(tǒng)一性。

（二）基礎(chǔ)制度更加健全

從全國看，監(jiān)管首先要有大的基礎(chǔ)性的制度設(shè)計(jì)。國家出臺了數(shù)據(jù)、安全、統(tǒng)計(jì)、社保以及司法等各領(lǐng)域的法律、規(guī)章制度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，初步構(gòu)建了較為完備的基礎(chǔ)制度體系。

近年來，新業(yè)態(tài)新模式趨于穩(wěn)定，監(jiān)管持續(xù)跟進(jìn)且更加規(guī)范。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深度廣度發(fā)展，平臺間的競爭基本告一段落，各行各業(yè)的主導(dǎo)平臺格局基本確定，后續(xù)競爭的核心點(diǎn)主要在于數(shù)字內(nèi)容的規(guī)模和質(zhì)量的競爭。從權(quán)力主體或行為主體來看，生態(tài)系統(tǒng)作用進(jìn)一步協(xié)調(diào)和集中，需要加強(qiáng)相應(yīng)認(rèn)識并對應(yīng)規(guī)范監(jiān)管。從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來看，新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展變化將主要發(fā)生在產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和工業(yè)數(shù)字化方面。因此，未來新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管重點(diǎn)將是數(shù)字產(chǎn)品的內(nèi)容和質(zhì)量、數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，目前這些方面的監(jiān)管政策正在不斷完善。

（三）監(jiān)管更貼近新業(yè)態(tài)新模式的“新”內(nèi)容

從平臺運(yùn)行內(nèi)部探究數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管具體策略，而不是籠統(tǒng)出臺一些原則性指導(dǎo)意見。即結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律洞察具體問題，然后進(jìn)行專門細(xì)致監(jiān)管，而不僅僅是市場集中度高和價(jià)格歧視這種一般分析框架下的普遍性監(jiān)管。

為規(guī)范平臺經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，有關(guān)部門近來頻出硬招、實(shí)招。例如，“利用技術(shù)手段實(shí)施流量劫持”“以技術(shù)手段干擾競爭者的產(chǎn)品或服務(wù)”等已被列為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域不正當(dāng)競爭行為予以規(guī)制，且相關(guān)規(guī)則在適用中的技術(shù)與細(xì)節(jié)問題也得到了重視。2021年11月，北京海淀區(qū)人民法院宣判了一起瀏覽器插件劫持流量案，審理認(rèn)定上海政凱信息科技有限公司劫持流量行為構(gòu)成不正當(dāng)競爭，判決該公司賠償原告方百度公司83萬元。2022年2月，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)恢復(fù)發(fā)展的若干政策》提到，引導(dǎo)外賣等互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進(jìn)一步下調(diào)餐飲業(yè)商戶服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低相關(guān)餐飲企業(yè)經(jīng)營成本。引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對疫情中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)所在的縣級行政區(qū)域內(nèi)的餐飲企業(yè)，給予階段性商戶服務(wù)費(fèi)優(yōu)惠。不得非經(jīng)流調(diào)、無政策依據(jù)對餐廳、商超、景區(qū)景點(diǎn)、電影院及相關(guān)服務(wù)業(yè)場所等實(shí)施關(guān)停措施、延長關(guān)停時(shí)間。

（四）注重?cái)?shù)據(jù)安全和權(quán)益保護(hù)

數(shù)據(jù)安全一直是信息時(shí)代的最大挑戰(zhàn)和構(gòu)建信任的基礎(chǔ)。數(shù)字化的快速推進(jìn)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)呈指數(shù)級增長。美國歐亞集團(tuán)認(rèn)為，未來5到10年內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)安全將成為全球第三大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，很多國家和地區(qū)紛紛通過加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)等舉措努力在維護(hù)公共利益和保護(hù)個(gè)人隱私之間尋求平衡。另一方面，網(wǎng)絡(luò)漏洞、數(shù)據(jù)泄露等問題日益凸顯，有組織、有目的的網(wǎng)絡(luò)攻擊不斷增多，網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)工作面臨更多挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)問題的復(fù)雜性在于，它不僅是一個(gè)技術(shù)問題，還涉及多方權(quán)利與訴求的平衡。圍繞數(shù)據(jù)議題的討論存在多元視角，個(gè)人視角關(guān)注數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)，產(chǎn)業(yè)視角關(guān)注競爭、創(chuàng)新、發(fā)展，國家視角關(guān)注國家數(shù)據(jù)安全和在全球的數(shù)字競爭力，這三個(gè)視角之間緊密互聯(lián)、彼此互動(dòng)。目前國內(nèi)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)尚處早期。接下來，數(shù)據(jù)的采集、存儲、傳輸、歸屬、使用、銷毀、保護(hù)都將越來越規(guī)范。

二、優(yōu)化監(jiān)管理念的理論分析

市場監(jiān)管是政府為克服市場失靈、保障公共利益，依法采取的用以規(guī)范、制約微觀經(jīng)濟(jì)主體行為的一系列機(jī)制、體制和制度的總稱。近年來，我國對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管理念逐漸優(yōu)化升級。

（一）更好權(quán)衡包容和審慎的關(guān)系

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，基本秉持包容審慎的原則，相關(guān)政策能否順利落地，重點(diǎn)在于如何調(diào)和包容與審慎的比重。在有的國家和地區(qū)，由于缺乏制度性規(guī)定，包容審慎監(jiān)管在面對種類繁多的產(chǎn)業(yè)和行為時(shí)，往往難以恰當(dāng)分配“包容”與“審慎”的比重。從理論上講，包容審慎監(jiān)管如何與時(shí)俱進(jìn)取決于監(jiān)管對象的成熟度，即著眼監(jiān)管對象類型和成長周期選擇監(jiān)管方式，可以較好地解決這一矛盾。

新業(yè)態(tài)新模式的制度建構(gòu)，既是平臺、市場和企業(yè)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中自發(fā)形成的，也是政府監(jiān)管和引導(dǎo)的結(jié)果。政府參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的制度建構(gòu)，要采取包容審慎的監(jiān)管方式，關(guān)鍵是要與時(shí)俱進(jìn)，要根據(jù)被監(jiān)管對象發(fā)展成熟度來適時(shí)放松或收緊監(jiān)管。

（二）更好協(xié)調(diào)監(jiān)管與創(chuàng)新的關(guān)系

數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新帶來了通用技術(shù)、通用設(shè)施的更替和升級，催生了新業(yè)態(tài)、新模式、新市場等多種“新”經(jīng)濟(jì)元素，促進(jìn)全要素生產(chǎn)率跨越式增長，成為我國經(jīng)濟(jì)長期增長的重要?jiǎng)恿ΑＨ欢?，隨著數(shù)字企業(yè)實(shí)力的增強(qiáng)及其對傳統(tǒng)行業(yè)滲透的加深，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了競價(jià)排名、“殺手并購”（即通過并購來扼殺初創(chuàng)企業(yè)競爭對手）、“二選一”等反競爭行為。

如何在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與反壟斷之間尋求平衡，存在一定的社會(huì)爭議。究其本質(zhì)，爭議主要圍繞一個(gè)“悖論”展開：數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新需要寬松的制度環(huán)境，而應(yīng)對壟斷等問題卻需要加強(qiáng)監(jiān)管。這個(gè)“悖論”實(shí)際上是由認(rèn)知出發(fā)點(diǎn)差異造成的，并不是真正的悖論。有的人強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，就傾向于寬松監(jiān)管和壟斷；有的人強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，就更支持加強(qiáng)監(jiān)管和反壟斷。這兩種立場和說法，都有一定的道理。因此，合理有效地監(jiān)管需要在二者之間尋求平衡。

（三）更好處理政府監(jiān)管與平臺自治的關(guān)系

互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，催生出許多以數(shù)字化和信息化為特征的新行業(yè)，“平臺+政府”“企業(yè)自主+行業(yè)協(xié)同”“多元參與共同監(jiān)管”等新模式應(yīng)運(yùn)而生。

一方面，平臺自身可以進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。在新經(jīng)濟(jì)下，所有棲居在交易平臺之上的群體和組織，都依賴于平臺良好的管理與規(guī)范，這使得平臺治理成為平臺經(jīng)濟(jì)的核心。無論是組織（如工廠和企業(yè)），還是個(gè)體（如消費(fèi)者和自我雇傭者）以及國家、法律，都需要參與到平臺善治的過程中來。

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，平臺自治更是成為互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管的重要途徑，具有主觀能動(dòng)性。在多邊市場中，平臺方為吸引用戶聚集于平臺，會(huì)自發(fā)地制定一些規(guī)則，依據(jù)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，從而制造一個(gè)良好的交易環(huán)境。與政府監(jiān)管相比，平臺監(jiān)管手段更多樣化、更有針對性。一般來說，平臺通過向入駐商家收取保證金、入駐前資質(zhì)審核、為買家提供支付擔(dān)保、引用聲譽(yù)機(jī)制、完善投訴處理流程、對交易進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析與監(jiān)督等方式進(jìn)行監(jiān)管。首先，交易平臺需要連接供給者和需求者，進(jìn)行市場設(shè)計(jì)，確定交易機(jī)制、準(zhǔn)入門檻、行為規(guī)則；其次，交易平臺需要發(fā)現(xiàn)和確定市場均衡價(jià)格，調(diào)整供給；再次，平臺需要負(fù)責(zé)支付結(jié)算，參與物流運(yùn)輸，確保銀貨兩清；最后，平臺需要建立反饋機(jī)制，受理投訴建議，處罰違約方，維護(hù)市場交易秩序。例如，2021年，美團(tuán)、餓了么等平臺相繼推出綠色通道，為商家入駐平臺精簡了流程、縮短了入駐時(shí)間，餐飲商家線上化進(jìn)程加快，外賣商家版用戶規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。

三、政策建議

數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的總體思路是把“放管服”改革從線下轉(zhuǎn)到線上，構(gòu)建和優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公平競爭市場秩序，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展。

（一）包容審慎原則基礎(chǔ)上打造“治理型”監(jiān)管

對于新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管，要堅(jiān)持包容審慎原則，即在守住底線的前提下鼓勵(lì)創(chuàng)新、待發(fā)現(xiàn)問題時(shí)嚴(yán)加懲戒，努力實(shí)現(xiàn)包容創(chuàng)新、審慎監(jiān)管及有效監(jiān)管三方面的有機(jī)統(tǒng)一。將市場監(jiān)管的狹義微觀視角，轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢呓?jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性和政治屬性于一身的“治理型”監(jiān)管，破解數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體多元、形態(tài)多樣、內(nèi)容多變帶來的新時(shí)代監(jiān)管難題。充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，盡快建立“通用性”的包容審慎監(jiān)管制度體系，通過合作治理、協(xié)同治理、試探性監(jiān)管以及監(jiān)管效能評估驗(yàn)證等具體舉措，實(shí)現(xiàn)宏觀上的包容審慎監(jiān)管在具象化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)各行業(yè)各領(lǐng)域的揚(yáng)棄與落地。

（二）加快推出并細(xì)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)性制度

健全市場準(zhǔn)入制度、公平競爭審查機(jī)制、數(shù)字經(jīng)濟(jì)公平競爭監(jiān)管制度等數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度。政府與平臺要建立合作關(guān)系，平臺要主動(dòng)地幫助政府了解技術(shù)趨勢和有效治理的方法，政府則基于此制定更好的規(guī)制政策，更好地促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展。構(gòu)建適宜數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)則體系，這一做法有助于提升我國對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管和治理能力，營造公平公正、規(guī)范有序的發(fā)展環(huán)境。要建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易、爭端仲裁等機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、交易撮合等市場運(yùn)營體系的健全發(fā)展。規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)平臺、數(shù)據(jù)交易平臺和相關(guān)市場主體行為，避免壟斷、不正當(dāng)競爭、數(shù)據(jù)濫用等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

■金秋起舞｜付秀宏/攝

（三）線上線下一體化監(jiān)管

以從事業(yè)務(wù)領(lǐng)域來進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，而不能僅從注冊企業(yè)類型上進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。要將數(shù)字企業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)在做同一業(yè)務(wù)時(shí)放在同一標(biāo)桿上進(jìn)行審視，要么對這些行業(yè)的傳統(tǒng)企業(yè)同樣降低監(jiān)管要求，要么對這些行業(yè)的數(shù)字企業(yè)提高監(jiān)管要求。例如，金融科技在本質(zhì)上仍然是金融，因此應(yīng)該適用“同樣的業(yè)務(wù)，同樣的規(guī)則”這一原則，使商業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管法規(guī)相一致，以防止套利。大力提升一體化監(jiān)管的技術(shù)水平和能力，持續(xù)推動(dòng)從“人力監(jiān)管”向“技術(shù)監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。對照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、新業(yè)態(tài)新模式里面的市場功能部分，繼續(xù)采用市場化監(jiān)管，鼓勵(lì)自由競爭；企業(yè)功能部分采用科層式監(jiān)管，如公共研發(fā)、大數(shù)據(jù)中心、地理定位技術(shù)、云計(jì)算，可轉(zhuǎn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行公共規(guī)制。平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)制的對象不是數(shù)字平臺企業(yè)，而是數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)。

（四）提高監(jiān)管的前瞻性和動(dòng)態(tài)性

政府無論是在政策制定還是公共服務(wù)的提供上，要提前預(yù)測和了解社會(huì)的變化和公民的需求，并對此作出快速反應(yīng)。要積極地開放數(shù)據(jù)、公開信息、解決問題。要根據(jù)新業(yè)態(tài)新模式的不同發(fā)展階段，考慮相應(yīng)監(jiān)管內(nèi)容的優(yōu)先等級、先后順序等因素，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管的目標(biāo)方向。

（五）加強(qiáng)平臺企業(yè)自治，并對其自治行為保持監(jiān)管

鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的頭部企業(yè)積極參與和推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的立法和互聯(lián)網(wǎng)市場競爭新規(guī)則的制定。平臺具有規(guī)則制定的功能，也負(fù)有自我監(jiān)管職能，大型平臺的經(jīng)營者有責(zé)任確保其平臺上的競爭是公平、公正且對用戶是有利的。平臺有責(zé)任保證制定的規(guī)則不會(huì)阻礙自由、公正的競爭，沒有反競爭的排斥或歧視行為。平臺必須保障其競爭環(huán)境公平，不能利用平臺制定規(guī)則的權(quán)力決定競爭的結(jié)果。大型平臺要不斷加強(qiáng)自我治理，建立平臺企業(yè)、商戶、消費(fèi)者共同參與的規(guī)則制定平臺共治模式。在清退刷分企業(yè)、協(xié)助征稅等領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，更多發(fā)揮平臺自主監(jiān)管的主動(dòng)性。要密切監(jiān)督各行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型之后市場競爭的發(fā)展態(tài)勢，將注意力轉(zhuǎn)向更廣泛的市場競爭壁壘，防止大企業(yè)利用數(shù)字平臺排擠中小企業(yè)而形成“贏家通吃”的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。