小紀(jì)鎮(zhèn)關(guān)于開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的調(diào)研報告

王輝

摘要：近年來，全國各地積極引導(dǎo)開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，實(shí)現(xiàn)了集中連片種植和集約化、規(guī)?；?jīng)營，節(jié)約了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)民的收入，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地資源優(yōu)化配置。為進(jìn)一步推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作有序推開，做好二輪土地承包到期再延長30年的政策銜接，賦予農(nóng)民更加充分且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營，我鎮(zhèn)經(jīng)周密安排，積極行動，迅速開展工作，現(xiàn)形成調(diào)研報告如下。

關(guān)鍵詞：小紀(jì)鎮(zhèn);農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);調(diào)研報告

1 小紀(jì)鎮(zhèn)基本情況

小紀(jì)鎮(zhèn)轄76個行政村，總戶數(shù)18212戶，總?cè)丝?7191人，農(nóng)用地15214.67hm2，其中：耕地9514hm2，園地1039.33hm2，林地1422.93hm2，其他農(nóng)用地3238.4hm2，土地以丘陵地為主，農(nóng)民以種、養(yǎng)殖業(yè)收入為主，為典型農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。

2 小紀(jì)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及適度規(guī)?；?jīng)營現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2.1 現(xiàn)狀

目前，小紀(jì)鎮(zhèn)確權(quán)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2140hm2，涉及流轉(zhuǎn)戶數(shù)4350戶，簽訂正式流轉(zhuǎn)合同5710份，流轉(zhuǎn)土地仍以種、養(yǎng)殖業(yè)為主。以流轉(zhuǎn)區(qū)域劃分，整村流轉(zhuǎn)土地的沒有，小紀(jì)鎮(zhèn)主要以小區(qū)域?yàn)榱鬓D(zhuǎn)規(guī)模，廣泛開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.2 問題

（1）是土地承載著農(nóng)民的社會保障功能。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，土地提供了農(nóng)民生活所需的基本生活需求，保障了農(nóng)民的基本生活;當(dāng)農(nóng)民兼業(yè)從事非農(nóng)生產(chǎn)時，即使失去非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民仍可返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲得農(nóng)業(yè)收入，這時，農(nóng)村的土地作為他們最后的也是最基本的保障。這就是常年外出務(wù)工的農(nóng)民也難以舍棄土地的原因。

（2）是土地依然是留守老人獲得收入的主要途徑。隨著城市就業(yè)機(jī)會的增多，農(nóng)村青壯年外出務(wù)工越來越多，留守家里的都是一些老人和兒童，但由于農(nóng)村一些社會保障功能缺失或不健全，新農(nóng)保一個月100多塊錢難以維持生活，留守老人仍把土地作為獲得生活收入的主要來源。

（3）是土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的保障顧慮。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，土地規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，而作為擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶在沒有經(jīng)營土地的情況下能不能保證享有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的福利。

2.3 特點(diǎn)

總體來看，小紀(jì)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：

（1）流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴(kuò)大化。近幾年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市三產(chǎn)服務(wù)業(yè)逐步繁榮，農(nóng)村勞務(wù)輸出規(guī)模的不斷壯大，越來越多的農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民離開土地，走出家門尋找致富門路，加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大之勢，逐步向整村流轉(zhuǎn)趨勢發(fā)展。目前小紀(jì)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到2140hm2，其中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)1606.67hm2，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓286.67hm2，土地經(jīng)營權(quán)互換246.67hm2。

（2）流轉(zhuǎn)主體日趨多元化。參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的除一般農(nóng)戶外，農(nóng)村種植養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)逐步成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主力軍。目前，小紀(jì)鎮(zhèn)2家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、12家農(nóng)民專業(yè)合作社和6家家庭農(nóng)場參與了土地流轉(zhuǎn)483.33hm2，例如：小紀(jì)鎮(zhèn)的“海陽市?？叻N植專業(yè)合作社”，流轉(zhuǎn)周邊4個村的閑置地及荒地約100hm2，規(guī)模種植豐水、黃金、秋月三個品種的梨，目前入社社員

200余名，以土地入股的社員可以獲取穩(wěn)定的務(wù)工收入，每667m2為1股，1股折合200元。目前每股可收益1400元，村集體收入約10萬元。

（3）流轉(zhuǎn)方式日趨多樣化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有五種類型。一是轉(zhuǎn)包型。指原承包方將部分或全部土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶，這種形式在小紀(jì)鎮(zhèn)十分普遍，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶1382.67hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的64%。二是互換型。農(nóng)戶之間或農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織按照自愿、互利的原則串換承包地，互換土地246.67hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的12%。三是租賃型。就是農(nóng)戶將土地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人，出租土地125.33hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的6%。四是入股型。就是農(nóng)民將土地以股份的形式參與經(jīng)營，入股土地98.67hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的5%。五是轉(zhuǎn)讓型。經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他農(nóng)戶經(jīng)營，轉(zhuǎn)讓土地286.67hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的13%。

3 取得的主要成效

小紀(jì)鎮(zhèn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)村土地利用率，有效整合了農(nóng)業(yè)資源，產(chǎn)生了比較顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。一是，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。全鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)2140hm2中，90%用于發(fā)展水果、蔬菜、糧食、畜禽等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做到了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)板塊不斷發(fā)展壯大。二是，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，以取得規(guī)模效益。如：今年全鎮(zhèn)落實(shí)省市縣農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股、轉(zhuǎn)讓等形式集約開發(fā)，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)化種、養(yǎng)殖面積373.33hm2，有力抑制了農(nóng)村土地棄荒。三是，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，不僅為外出務(wù)工的農(nóng)民解決了后顧之憂，而且還使務(wù)工農(nóng)民從中獲得了一定收益。四是，維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。制定了符合實(shí)際，操作性強(qiáng)的農(nóng)村土地糾紛調(diào)處責(zé)任制，安排專人負(fù)責(zé)，按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則妥善調(diào)處了各類土地糾紛。

4 當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)注意的因素

4.1 土地流轉(zhuǎn)行為要依法辦事

我國《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變承包土地的所有權(quán)性質(zhì)及農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。

4.2 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，部分通過私下口頭協(xié)議，將土地流轉(zhuǎn)給鄰居或親屬，沒有簽訂合同;有的村存在少數(shù)人種“霸王田”，導(dǎo)致機(jī)動的承包費(fèi)兌現(xiàn)難、農(nóng)戶間土地不均等問題而引發(fā)糾紛，難以解決，存在著這種農(nóng)戶間口頭約定流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象。

4.3 對“三權(quán)分置”法律制度宣傳不到位

有一部分老百姓舊習(xí)慣根深蒂固，承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難，在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對土地眷戀還很深，寧愿造成土地荒蕪也舍不得將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。

4.4 對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位

部分基層干部對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，重視不夠，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事，應(yīng)由農(nóng)戶和業(yè)主自由協(xié)商，參與熱情不高，疏于管理。

4.5 少數(shù)村借土地流轉(zhuǎn)與民爭利

部分村，稅費(fèi)改革前因農(nóng)業(yè)效益低，將農(nóng)戶撂荒土地集中發(fā)包，承包期10～30年，寅吃卯糧，一次性收取承包費(fèi)，用于償還債務(wù)及開支，還有少數(shù)村借產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集約土地統(tǒng)一經(jīng)營開發(fā)，截留本應(yīng)調(diào)利返還農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益，侵占農(nóng)民土地權(quán)益。

5 土地流轉(zhuǎn)需要完善相關(guān)政策

5.1 健全服務(wù)體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化

一方面，要健全縣、鎮(zhèn)、村三級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，改變當(dāng)前部分機(jī)構(gòu)虛設(shè)、效率低下的現(xiàn)狀，確保職能到位、人員到位、保障到位。另一方面，要完善工作機(jī)制，切實(shí)抓好政策咨詢、信息發(fā)布、價格指導(dǎo)、合同簽訂、糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)職能的落實(shí)，確保土地流轉(zhuǎn)合理合法、規(guī)范有序地進(jìn)行。

5.2 加大監(jiān)控力度，確保土地流轉(zhuǎn)實(shí)效性

要探索建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，在企業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村前，突出對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民利益受損;在企業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村后，要強(qiáng)化流轉(zhuǎn)后土地的用途管制，對資本在農(nóng)村經(jīng)營不善，公然“圈地”造成浪費(fèi)的，強(qiáng)令其退出，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)的實(shí)效性;制定配套政策加強(qiáng)監(jiān)控，在土地在大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，要建立切實(shí)有效的風(fēng)險防控機(jī)制，有效規(guī)避土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，確保農(nóng)民的基本利益不受損失。

5.3 尊重農(nóng)民意愿，突出土地流轉(zhuǎn)自愿性

一方面，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體權(quán)利、選擇權(quán)利和談判權(quán)利，改變村委過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的狀況。另一方面，要健全完善問責(zé)機(jī)制，對違法強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地、強(qiáng)占土地的行為，進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，確保農(nóng)民合法權(quán)益得到保障。

5.4 完善政策扶持，提高土地流轉(zhuǎn)積極性

一方面，要加大財政扶持力度，適當(dāng)增加對土地流入的規(guī)模經(jīng)營大戶的扶持資金，鼓勵他們多種地、種好地。同時，結(jié)合我縣流轉(zhuǎn)工作實(shí)際，對土地流出的農(nóng)戶也給予一定的資金補(bǔ)助或獎勵，提高廣大農(nóng)戶的積極性和主動性。另一方面，要加強(qiáng)信貸支持力度，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有效途徑和形式，努力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，解決土地流轉(zhuǎn)的資金瓶頸問題。

6 建議

加快推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作，建立起新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動農(nóng)村土地依法依規(guī)適度規(guī)模經(jīng)營，是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，既不能無所作為，更不能急于求成。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作，積極探索“政府培育市場，市場引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展維護(hù)民權(quán)”的土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。

一是政府培育市場并加強(qiáng)集體土地監(jiān)管。

（1）按照省市縣關(guān)于“三權(quán)分置”和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的文件精神，小紀(jì)鎮(zhèn)加快培育“村鎮(zhèn)交易、縣市監(jiān)管”的土地流轉(zhuǎn)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供一切便利條件，為農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場培育夯實(shí)基礎(chǔ)。

（2）第二輪土地延包時我鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，全鎮(zhèn)預(yù)留機(jī)動地約0.1萬hm2，部分村集體未按民主程序隨意流轉(zhuǎn)機(jī)動地，造成基層不穩(wěn)定，承包費(fèi)難收取現(xiàn)象發(fā)生。對此，我鎮(zhèn)對農(nóng)村集體機(jī)動地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格按“四議兩公開一監(jiān)督”程序辦理，成立紀(jì)檢、組織、財務(wù)組成的專班依法辦理流轉(zhuǎn)。

二是流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展。任何形式的流轉(zhuǎn)都要緊扣發(fā)展這個主題，瞄準(zhǔn)提高土地產(chǎn)出率、優(yōu)產(chǎn)率這個首選目標(biāo)，在確保承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)權(quán)益的前提下，使土地經(jīng)營權(quán)逐步向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)集中。要采取切實(shí)措施，幫助流轉(zhuǎn)雙方解決實(shí)際困難，修訂發(fā)展規(guī)劃，完善流轉(zhuǎn)合同，不斷增產(chǎn)增效，真正實(shí)現(xiàn)雙贏。

三是發(fā)展維護(hù)民權(quán)。要切實(shí)保證流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的權(quán)益，讓他們安心放心，鎮(zhèn)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系應(yīng)該做到：第一，對受讓方嚴(yán)格進(jìn)行資質(zhì)審查，實(shí)行市場準(zhǔn)入制度;第二，對較大規(guī)模的新興項(xiàng)目進(jìn)行論證，努力避免市場風(fēng)險;第三，合理確定合同標(biāo)的，提倡實(shí)物標(biāo)的、以國家牌價計價;第四，對較大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，按照標(biāo)的額的一定比例，由承租方向交易中心交納風(fēng)險抵押金。

四是市場引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。按照誠信、便民、規(guī)范、公平的原則，利用市場機(jī)制引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。一是信息服務(wù)。建立信息收集、審核、儲備、發(fā)布、反饋網(wǎng)絡(luò)，為申請流轉(zhuǎn)的供、求雙方提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息。二是組織洽談。鎮(zhèn)交易中心定期開展掛牌交易業(yè)務(wù)，組織有交易意向的供、求雙方面談，提供洽談場所、指導(dǎo)計價、示范合同文本等服務(wù)。三是簽約鑒證。面談成交后，鎮(zhèn)級交易中心要組織供、求雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，鑒證后頒發(fā)流轉(zhuǎn)確認(rèn)書。四是資料歸檔。交易中心將流轉(zhuǎn)合同等交易資料整理歸檔，妥善保存，并定期將成交表冊報經(jīng)管站備案。

7 解決對策

針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在的問題，最重要的是建立健全社會保障和土地流轉(zhuǎn)市場、交易規(guī)則，讓農(nóng)民無后顧之憂進(jìn)行自愿、合理流轉(zhuǎn)。

一是建立健全農(nóng)村社會保障制度?，F(xiàn)代社會保障制度包括失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等，而在農(nóng)村社會保障不盡完善的情況下，土地充當(dāng)著社會保障的角色，發(fā)揮著社會保障的效用。只有建立健全社會保障制度農(nóng)民才沒有后顧之憂，也有了土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動性。

二是建立土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則，保障農(nóng)民合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)后，如何保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，這方面政府應(yīng)該給出保障機(jī)制。一方面政府有關(guān)部門建立土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)定交易規(guī)則，保證土地合法有序流轉(zhuǎn)。另一方面政府有關(guān)部門建立擔(dān)保機(jī)制，有效化解土地租賃大戶轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險，保障農(nóng)戶合理土地流轉(zhuǎn)收益。

三是破除戶籍制度隔離，把務(wù)工農(nóng)民納入城市社會保障范圍。近年來，隨著各級政府和全社會的重視程度的提高，農(nóng)民工基本權(quán)利保護(hù)的問題正在逐漸落實(shí)。在社會保障方面，農(nóng)民工可以參與城鎮(zhèn)職工基本失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險，以及就業(yè)、工傷、失業(yè)等社會保險項(xiàng)目，維持他們在城市中就業(yè)和居住的穩(wěn)定性，使他們逐漸從臨時就業(yè)過渡到穩(wěn)定就業(yè)，從流動過渡到定居，從而順利地完成從農(nóng)村人向城市人的轉(zhuǎn)化一是建立健全多層次農(nóng)村社會保障制度，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，使農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險，解除農(nóng)民的后顧之憂，鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。

四是完善《土地管理法》中關(guān)于土地征用及補(bǔ)償制度規(guī)定，從法律上建立更嚴(yán)格的土地征用程序，壓縮政府征地的項(xiàng)目，杜絕采用行政強(qiáng)制手段以土地?fù)Q資金、以土地?fù)Q技術(shù)、換項(xiàng)目以及以土地濫搞形象工程，片面追求規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地，損害農(nóng)戶利益行為。

五是兼顧勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，把握好土地經(jīng)營規(guī)模的適度。通過健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系，為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地提供明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范合同等基礎(chǔ)支撐和信息發(fā)布、政策咨詢、價格評估等公共服務(wù)。

六是通過農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)承包地，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，避免工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地;并建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，設(shè)定準(zhǔn)入門檻，防止農(nóng)田非糧化、非農(nóng)化，及時糾正違法侵害農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的行為。

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