中央部門預(yù)算全過程管理探求——基于2014-2018年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告

夏 天

黨的十九大報告提出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。中央部門每年預(yù)算財政資金數(shù)額巨大，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要影響，其預(yù)算的編制、執(zhí)行和評價等過程需要實施嚴(yán)格的管理控制措施，而預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告每年都會報告中央政府部門在預(yù)算執(zhí)行中所發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)其暴露出的短板弱項，我們可以對癥下藥，對預(yù)算全過程進(jìn)行精細(xì)化管理，以提高財政資金使用效率。本文通過對2014-2018年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計報告的研究、分析和歸納，對提出的問題資金進(jìn)行分類統(tǒng)計，針對不同的問題類型，完善預(yù)算全過程管理的不足之處。在中央政府部門內(nèi)，針對預(yù)算執(zhí)行問題依然存在很多問題，所以怎樣利用預(yù)算執(zhí)行審計精細(xì)化管理，更好地為單位主要審計工作內(nèi)容服務(wù)，值得深入研究。

一、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計概況

（一）審計公告數(shù)據(jù)總體分析

通過中央部門單位預(yù)算執(zhí)行等情況結(jié)果公告，我們可以得知每年被審計部門的數(shù)量，在審計發(fā)現(xiàn)的主要問題中揭示其違法、違規(guī)現(xiàn)象以及涉及的資金規(guī)模。具體統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。從這五年被審計的部門數(shù)量和問題資金數(shù)額來看，由于每年被審計的部門范圍、數(shù)量不同，問題資金數(shù)額沒有規(guī)律可循，該審計結(jié)果公告中所反映的問題不僅限于問題資金，而且并非所有問題都可以量化。因此，每年被審計單位數(shù)量與問題資金數(shù)額不完全呈正相關(guān)關(guān)系，還需要具體問題具體分析。

表1 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告各年度概況

二、審計結(jié)果描述性統(tǒng)計分析

（一）問題單位數(shù)概率分布

本文對近五年中央部門年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告中所發(fā)現(xiàn)的主要審計問題披露的違規(guī)資金進(jìn)行分類，分類標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算實施條例》，對2014-2018年度中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告中涉及的違規(guī)財政資金問題的單位數(shù)概率分布及具體問題資金數(shù)額概率分布進(jìn)行統(tǒng)計分析。

2014年問題資金占比最大的項目是“資金未發(fā)揮效益”和“未按預(yù)算執(zhí)行”，占當(dāng)年審計結(jié)果報告發(fā)現(xiàn)的主要問題違規(guī)資金總額的31.33%和31.19%，兩者相差不大。接著是“會計核算不規(guī)范”，占當(dāng)年的22.96%。而其他類別的問題資金所占比例均未超過5%。

2015年中央部門預(yù)算執(zhí)行主要問題資金占比最高的項目是“未按預(yù)算執(zhí)行”，高達(dá)48.21%；其次是“資金未發(fā)揮效益”，占比19.27%，與“會計核算不規(guī)范”占比18.01%相近。其他類別的問題資金所占比例最高仍未超過5%。該年“未按預(yù)算執(zhí)行”占比增幅較大的原因是國家衛(wèi)計委在一項政府采購業(yè)務(wù)中，未按規(guī)定采用公開招標(biāo)方式，涉及金額514 684.42萬元，該筆資金占當(dāng)年公示問題資金總額的18.76%。

2016年問題資金類別中被審計出違規(guī)金額最高的兩個項目是“資金未發(fā)揮效益”和“未按預(yù)算執(zhí)行”，分別占比為30.48%和23.88%，列第三位的是“管理不規(guī)范”，占比為21.36%，該項目在2014-2018年期間僅有2016年占據(jù)前三，其占比大的原因是社保基金會對部分委托投資私募股權(quán)基金的投資行為檢查不到位，涉及金額43.7億元，該筆資金占當(dāng)年公示問題資金總額的14.42%。

2017年、2018年問題資金類別中被審計出違規(guī)金額最高的三個項目仍然是“資金未發(fā)揮效益”、“未按預(yù)算執(zhí)行”和“會計核算不規(guī)范”。

在2014-2018年審計結(jié)果公告中，除2016年因社保基金會的特殊問題資金使得“管理不規(guī)范”比重劇增外，“會計核算不規(guī)范”、“資金未發(fā)揮效益”和“未按預(yù)算執(zhí)行”所占比重都高于其他項目。因此，會計核算不規(guī)范、資金未發(fā)揮效益和未按預(yù)算執(zhí)行等問題，成為了中央部門預(yù)算執(zhí)行審計工作報告中問題最嚴(yán)重的部分。

三、結(jié)論

（一）研究結(jié)論

本文通過對中央預(yù)算部門2014-2018年的預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告進(jìn)行分析，從結(jié)果來看，預(yù)算執(zhí)行審計對于預(yù)算執(zhí)行成效有一定提升，但是也發(fā)現(xiàn)了不少問題，在審計過程中還有需要提高的地方?？偠灾?，不管是問題資金的數(shù)額大小還是發(fā)生的問題多少，會計核算不規(guī)范、資金未發(fā)揮效益以及未按預(yù)算執(zhí)行等問題都十分突出，在今后審計中需要特別注意被審計單位這幾類問題。

1.預(yù)算精細(xì)化管理意識淡薄。中央部門的預(yù)算直接由中央財政撥款，不像企業(yè)是在競爭中努力賺取最大利潤。受此影響，部門內(nèi)部財務(wù)管理仍屬于粗放型，對于財務(wù)管理的理解仍停留在日常賬務(wù)核算、數(shù)據(jù)簡單匯總方面，而在統(tǒng)計分析、資金管控、風(fēng)險防范職能的運用上明顯意識不足，從根本上影響了部門財務(wù)決策，大大降低了預(yù)算執(zhí)行的能力和效益（李秀楷，2015）。

2.會計核算規(guī)范性需要增強(qiáng)。會計核算不規(guī)范問題當(dāng)中，資產(chǎn)未納入資產(chǎn)管理的問題發(fā)生最為頻繁，這其中很可能隱含著資產(chǎn)侵占舞弊行為，同時也說明國有資產(chǎn)并未得到有效保護(hù)。同時，該類問題存在屢審屢犯的情況，審計效率不高。各部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對會計核算規(guī)范管理，審計部門也應(yīng)督促被審計單位加強(qiáng)整改。

3.資金效益有待提高。資金未發(fā)揮效益問題發(fā)生頻率不算很高，然而每一個發(fā)生的問題，資金數(shù)量都較大，其中結(jié)余資金未及時清理，仍滯留在部門中的問題較為嚴(yán)重。隨之帶來的問題是，結(jié)余資金不上交，而第二年預(yù)算編制也未考慮到資金結(jié)余如何處理，以至申報了更多的預(yù)算。

4.預(yù)算執(zhí)行應(yīng)當(dāng)規(guī)范。未按預(yù)算執(zhí)行問題，大多數(shù)部門都會出現(xiàn)此類情況。該問題分布較廣，有“三公”經(jīng)費問題、招投標(biāo)問題、政府采購問題和費用轉(zhuǎn)嫁問題等。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)存在不規(guī)范現(xiàn)象的原因是，缺乏嚴(yán)格管理和統(tǒng)一制度。很多財政資金在使用時隨意性較大，這些資金都是嚴(yán)格按照所編預(yù)算下?lián)艿?，然而由于人為管理不?guī)范或制度缺陷，導(dǎo)致資金違規(guī)使用。

（二）相關(guān)建議

綜合五年來中央部門預(yù)算執(zhí)行的審計結(jié)果公告，加上對其統(tǒng)計結(jié)果分析，本文對今后中央部門預(yù)算執(zhí)行及其審計提出以下建議。

1.強(qiáng)化中央部門預(yù)算精細(xì)化管理意識。強(qiáng)化意識是開展好財務(wù)精細(xì)化管理的源頭。首先，中央部門只有真正認(rèn)識到預(yù)算精細(xì)化管理的重要性和緊迫性，才能大刀闊斧改革并取得成效（鄭石橋，2012），從根本上樹立預(yù)算精細(xì)化管理意識。其次，各中央部門人員統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通力合作，將預(yù)算精細(xì)化管理理念及具體實施要求貫穿到業(yè)務(wù)各個流程。最后，部門領(lǐng)導(dǎo)人員要高度重視，定期舉辦知識講座或知識更新培訓(xùn)班，以強(qiáng)化下屬人員思想意識，確保整體實施效果。

2.進(jìn)一步完善審計公告內(nèi)容。近年來在中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告中提到的問題，是審計查處過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題，并未涵蓋發(fā)現(xiàn)的所有問題，而主要問題是如何被挑選出來的，其標(biāo)準(zhǔn)也未可知（楊凌彥，2015）。同時，審計出的問題資金僅被單獨列出，因無法知曉所有被審計的資金量有多少，也就無法知曉問題資金在被審計資金中占據(jù)多大比例，沒有對比也就無法理解該問題的嚴(yán)重性。因此，只能簡單地對數(shù)字大小做出比較。然而部門不同、問題不同、年份不同，都會對該問題是否重要產(chǎn)生影響，統(tǒng)計分析結(jié)果極有可能存在偏差（謝榮，2006）。

3.嚴(yán)格審計被審計單位固定資產(chǎn)。在2014-2018年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告中，與固定資產(chǎn)有關(guān)的違規(guī)問題十分嚴(yán)重。大部分固定資產(chǎn)價值都十分昂貴。因此審計署應(yīng)當(dāng)對被審計單位在這方面的預(yù)算編制嚴(yán)格進(jìn)行事前審計，對新建房產(chǎn)或新購置機(jī)器必要性獲取充分的審計證據(jù)。同時，在預(yù)算執(zhí)行完成的事后審計中，應(yīng)對被審計單位所擁有的資產(chǎn)做好實地盤點，對其所處狀態(tài)也應(yīng)重點關(guān)注，觀察其是否有違規(guī)出租的現(xiàn)象，是否被閑置以及有無完好保存，是否做到了定期維護(hù)等。