“慎重從嚴(yán)撤縣設(shè)區(qū)”有何深意

相比2021年國家發(fā)展改革委提出的“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，今年的措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴(yán)”，引起專家學(xué)者們的關(guān)注?！吧髦貜膰?yán)”背后有何深意？總的來說，有四重考慮。

日前，國家發(fā)改委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū);嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證;穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。此前的國務(wù)院2022年政府工作報(bào)告也提出，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。相比2021年國家發(fā)展改革委提出的“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，今年的措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴(yán)”，引起專家學(xué)者們的關(guān)注。

撤縣設(shè)區(qū)由來已久

近些年，省會(huì)城市做大體量主要有兩種方式：一是直接合并周邊地市，如成都代管簡陽、西安代管西咸新區(qū)、濟(jì)南合并萊蕪等。周邊地區(qū)并入后，這些核心城市的面積、人口、GDP得到有效提升;二是通過撤縣建市設(shè)區(qū)來實(shí)現(xiàn)城區(qū)擴(kuò)容。這種形式更快捷，由此帶來城區(qū)面積和人口規(guī)?；嵘尦鞘性谕恋刭Y源、地鐵城軌規(guī)劃等多方面更加游刃有余。

事實(shí)上，撤縣建市設(shè)區(qū)并非新鮮事，改革開放以來一直是我國城市化的一個(gè)重要路徑?！按罅康男〕鞘卸际浅房h設(shè)市而來的?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任葉裕民說。

昆山、江陰、義烏等一大批經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣先后晉級為縣級市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1998年年底，全國共有約350個(gè)縣級市。而這其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、農(nóng)村人口仍占比較大的縣。其城郊比例失衡，“假性城市化”十分突出。為此，1997年，國務(wù)院叫停了撤縣建市設(shè)區(qū)。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》再次確認(rèn)了這一方向，提出要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。在改區(qū)方面則提出“制定城市市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)”。

第二次撤縣建市設(shè)區(qū)“熱潮”從2014年開始。在這一波撤縣建市設(shè)區(qū)潮中，北上廣深、廈門、南京、佛山等一二線城市正式進(jìn)入“無縣時(shí)代”，成都、西安的“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略加快部署。

2021年3月，國家發(fā)改委副主任胡祖才在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，超大城市要?jiǎng)澏ú?jiān)守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。2021年4月，國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，穩(wěn)慎把握省會(huì)城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整。在2021年，全國僅河南洛陽、福建漳州和三明、陜西寶雞4個(gè)城市的撤縣改區(qū)申請獲批，數(shù)量是近8年里最少的。

為何要嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)

那么，此次為何表述為“慎重從嚴(yán)”？

一是通過撤縣設(shè)區(qū)來實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容，能夠帶來城區(qū)面積和人口規(guī)模甚至是GDP的快速上升，但同時(shí)也會(huì)帶來區(qū)域發(fā)展不平衡與城鄉(xiāng)發(fā)展差異加大的問題。這有悖于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展以及共同富裕的理念，需要慎重從嚴(yán)。

二是一味“攤大餅”式擴(kuò)張，容易引發(fā)行政區(qū)劃混亂、治理難度加大的問題。尤其是面對當(dāng)今新冠肺炎疫情長期性、反復(fù)性、復(fù)雜性、艱巨性的局面，許多城市原有的治理能力與治理水平尚嫌不足，在疫情壓力之下更可能被動(dòng)。所以，以不少城市現(xiàn)有的運(yùn)行、管理能力而言，不應(yīng)隨意撤縣設(shè)區(qū)、盲目擴(kuò)張。

三是對糧食安全的考慮。一般而言，原來的縣撤改為區(qū)后，其發(fā)展定位會(huì)有一些變化。原來的第一產(chǎn)業(yè)，即“農(nóng)口”的作用很可能會(huì)下降，第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即工口、商口的地位會(huì)相應(yīng)提高，原先的糧食生產(chǎn)工作無疑會(huì)受到一定的影響。尤其是在俄烏沖突爆發(fā)后，國家的糧食安全更顯重要，任何妨害糧食安全的行為都需要緩一緩、放一放。

四是之前的撤縣設(shè)區(qū)使得北上廣深、廈門、南京、佛山等諸多一二線城市進(jìn)入“無縣時(shí)代”，實(shí)際上也使得這些城市在一定程度上損失了足夠應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)，也有基于應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的考慮。

嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)后，各級城市該如何發(fā)展

2022年政府工作報(bào)告里提出“穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，為省會(huì)城市指明了一條不依賴撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展道路。所以，近年來，我國都市圈發(fā)展不斷深入推進(jìn)。如2021年，國家發(fā)改委先后批復(fù)南京、福州和成都都市圈發(fā)展規(guī)劃;2022年以來，國家發(fā)改委已批復(fù)《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》和《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》。據(jù)悉，國家發(fā)改委還將加快培育現(xiàn)代化都市圈。

對于一些非省會(huì)城市的地級市，則可以通過打造省域副中心城市來實(shí)現(xiàn)突破式發(fā)展。一來，可部分接受非省會(huì)功能由省會(huì)城市向副中心城市轉(zhuǎn)移，二來也可以服務(wù)于其他非副中心城市的地市、縣市。

對于那些省會(huì)城市、地級城市所管轄或臨近的縣，則可以依托臨近大城市，便利接受大城市輻射作用的優(yōu)勢，通過打造產(chǎn)城融合、職住平衡、交通便利、生活宜居的郊區(qū)城市或衛(wèi)星城來發(fā)展壯大。

（《瞭望東方周刊》等）