縣域城投平臺公司業(yè)務(wù)發(fā)展策略研究

■ 中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行 周丹丹 張 露

一、縣域城投平臺公司業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“銀保監(jiān)會15 號文”）中指出，“新融資平臺客戶”包含融資平臺和國有企業(yè)（非融資平臺），不含學(xué)校和醫(yī)院。以安徽省為例，“新融資平臺客戶”按區(qū)域劃分，較多集中在皖北和皖西地區(qū)；按客戶劃分，60%以上為“銀保監(jiān)會15 號文”中定義的融資平臺；按信用品種劃分，90%為固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)；按投向業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分，50%以上投向基建、棚改等公益性較強領(lǐng)域。

本次調(diào)研選取了縣域政府類業(yè)務(wù)審批投放金額排名靠前的部分地市，逐個縣域?qū)Ρ葘徟斗藕偷胤截斄η闆r，并將“銀保監(jiān)會15 號文”定義的“新融資平臺客戶”（僅包括融資平臺和國有企業(yè)，不包括學(xué)校、醫(yī)院）用信情況納入統(tǒng)計分析，得出以下結(jié)論：一是部分地市出現(xiàn)縣域政信類審批金額超20 億元和“銀保監(jiān)會15 號文”定義的“新融資平臺客戶”用信金額超10 億元的（簡稱“雙超”）縣域；二是部分地市出現(xiàn)縣域政信類審批金額超20 億元或者“銀保監(jiān)會15 號文”定義的“新融資平臺客戶”用信金額超10 億元（簡稱“單超”）的縣域；三是部分地市出現(xiàn)政信類審批金額超出上年縣域（本級）一般公共預(yù)算收入倍數(shù)較高的縣域。

二、縣域城投平臺公司業(yè)務(wù)問題分析

（一）平臺公司自身存在的問題

城投平臺公司尤其是融資平臺公司的主要職能是為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程籌措資金和進行投資，目前縣域有合作關(guān)系的城投平臺公司大多處于市場化轉(zhuǎn)型的進程之中，難以適應(yīng)銀行的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)，較為突出的問題體現(xiàn)在以下四個方面：

一是債務(wù)風(fēng)險不斷增高。城投平臺公司作為地方政府融資平臺，在實際運營過程中產(chǎn)生了大量的存量債務(wù)。在繁榮時期（2008 年－2014 年），城投平臺公司要保障政府投資任務(wù)的執(zhí)行，必須大量舉債支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在持續(xù)監(jiān)管時期（2014 年以后），地方政府償債幫助、隱性擔(dān)保等諸多手段被禁止后，城投平臺公司舊的償債通道被切斷，自身盈利能力又不足，化解債務(wù)的難度逐步上升。

二是公司自身造血能力不足。城投平臺公司的存量債務(wù)問題是市場化轉(zhuǎn)型道路上的絆腳石，造血能力不足是轉(zhuǎn)型道路上的另一個巨大障礙。在2014 年監(jiān)管力度加大之前，城投平臺公司籌集資金的模式主要依靠“輸血”，“造血”能力幾乎沒有。未來，城投平臺公司必須提高自身“造血”能力，才能向市場化的方向轉(zhuǎn)型。

三是市場化轉(zhuǎn)型面臨阻礙。由于城投平臺公司天生的“政府基因”，在進行市場化轉(zhuǎn)型時阻礙較大。首先，城投平臺公司從人事任免到經(jīng)營計劃都受地方政府干預(yù)和控制，甚至日常經(jīng)營管理、資金調(diào)度使用權(quán)限也缺乏主動權(quán)。其次，城投平臺公司的生存環(huán)境和管理文化一直是“政府型”的，轉(zhuǎn)型較為復(fù)雜，牽一發(fā)則動全身。

四是核心資源逐步壓縮。城投平臺公司的持續(xù)經(jīng)營高度依賴于地方政府注入資源和信用擔(dān)保。2014 年“43 號文”明確要求地方政府融資平臺公司剝離政府融資職能，2017 年“50 號文”“87 號文”進一步切割政府信用和地方政府融資平臺的關(guān)系，2018 年監(jiān)管部門又推出一系列政策用于防范和化解債務(wù)風(fēng)險，比如《關(guān)于進一步增強企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194 號）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23 號）等等。這些監(jiān)管政策從經(jīng)營、投資、籌資三個方面對城投平臺公司做出監(jiān)管限制，城投平臺公司核心資源被一再壓縮。

（二）平臺公司業(yè)務(wù)運作障礙

商業(yè)銀行已審批并投放的縣域政府類貸款中政府購買、PPP 項目、隱債置換三類存量貸款償還更多依賴地方政府中長期財政支出，僅有極少部分（PPP 項目中的使用者付費部分）可以依靠項目自身現(xiàn)金流償還。當(dāng)前城投公司轉(zhuǎn)型背景下，信貸業(yè)務(wù)運作障礙主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是還款來源難落實。首先，城投平臺公司在履行地方政府融資平臺職能時，承擔(dān)了大量的歷史遺留債務(wù)，這些債務(wù)由于自身“造血”能力不足，無法有效化解，形成巨大債務(wù)包袱，使得城投平臺公司舉步維艱。其次，城投平臺公司作為政府投資項目的載體，從事的公益性、準(zhǔn)公益性項目較多，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等，項目投資周期長且回款時間難以確定，很難依托項目投資產(chǎn)生足夠的經(jīng)營性現(xiàn)金流覆蓋融資本息，對政府補貼的依賴性較高。

二是資金用途難把控。部分傳統(tǒng)型城投平臺公司，僅承擔(dān)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和保障房建設(shè)等功能，需要采購用于項目配套建設(shè)的原材料，存在流動資金貸款需求。同時，為緩解流動資金壓力，有時會采用銀行承兌匯票的方式進行結(jié)算。政府補貼資金暫未到位、工程款項集中支付導(dǎo)致城投平臺公司資金周轉(zhuǎn)不足的情形時有存在。2021 年6 月新下發(fā)的“銀保監(jiān)會15 號文”明確規(guī)定，對于承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的城投平臺公司不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資。這意味著新名單內(nèi)的客戶無法再從銀行獲得新增流動資金貸款，資金周轉(zhuǎn)渠道的減少，造成存量貸款的償還壓力加大，銀行新增審批的固定資產(chǎn)貸款用途監(jiān)控難度更大。

三是擔(dān)保方式易落空。從城投平臺公司資產(chǎn)特點來看，賬面上其他應(yīng)收款、應(yīng)收賬款、存貨等流動資產(chǎn)是其核心資產(chǎn)，非流動資產(chǎn)中往往包含大量地方政府注入的公益性資產(chǎn)等，可用于擔(dān)保的資產(chǎn)普遍不足。從匯總統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，已審批縣域政信業(yè)務(wù)采用抵押擔(dān)保方式金額占比不足10%，以同一區(qū)域內(nèi)其他城投平臺公司保證、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的方式居多，幾乎沒有商業(yè)土地和房產(chǎn)抵押。

三、縣域城投平臺公司業(yè)務(wù)發(fā)展策略

要克服縣域城投平臺公司業(yè)務(wù)發(fā)展過程中存在的問題和困難，確保高質(zhì)量地開展信貸業(yè)務(wù)合作，可以從以下四個維度考慮：

（一）因地制宜

對于區(qū)域風(fēng)險的管控采用差別化措施。一是將同時符合“雙超”和第三項風(fēng)險特征的縣域定義為“業(yè)務(wù)高風(fēng)險區(qū)域”，嚴(yán)控增量業(yè)務(wù)的審批，新增優(yōu)質(zhì)市場競爭類項目至少與兩家可比同業(yè)組團投放，必須落實核心資產(chǎn)抵、質(zhì)押擔(dān)保等有效增信措施。二是將同時符合“單超”和第三項風(fēng)險特征的縣域定義為“業(yè)務(wù)中高風(fēng)險區(qū)域”，審慎控制增量業(yè)務(wù)審批，新增優(yōu)質(zhì)市場競爭類項目至少與一家可比同業(yè)組團投放，同時落實核心資產(chǎn)抵、質(zhì)押擔(dān)保等有效增信措施。三是將僅符合“雙超”或“單超”風(fēng)險特征的縣域定義為“業(yè)務(wù)中等風(fēng)險區(qū)域”，適當(dāng)控制增量業(yè)務(wù)審批，新增優(yōu)質(zhì)市場競爭類項目至少與一家可比同業(yè)或全國性股份制銀行組團投放，同時落實核心資產(chǎn)抵、質(zhì)押擔(dān)保等有效增信措施。四是其他未識別為中風(fēng)險以上區(qū)域的縣域，可視市場競爭情況適度放寬組團要求，但仍應(yīng)控制審批金額與地方財政收入占比，建議高度關(guān)注已審批政信類業(yè)務(wù)金額對比縣域（本級）一般公共預(yù)算收入達1 倍-2 倍的縣域，實行“一縣一區(qū)一策”，研究具體風(fēng)控策略，確?？h域政信類業(yè)務(wù)高質(zhì)量、有效率、可持續(xù)發(fā)展。

（二）因客制宜

應(yīng)當(dāng)選擇市場化轉(zhuǎn)型充分的客戶開展業(yè)務(wù)合作。根據(jù)市場化轉(zhuǎn)型進程不同，可以將城投平臺公司分為四類。一是市場化程度最低、債務(wù)危機最大的傳統(tǒng)融資平臺公司。主要為“銀保監(jiān)會15號文”中“新融資平臺名單”內(nèi)的融資平臺公司和改制轉(zhuǎn)型不到位的國有企業(yè)。二是在注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)后資負(fù)率下降，有一定資產(chǎn)規(guī)模，但市場化程度不高的國有企業(yè)。存量客戶主要是已取得部分特許經(jīng)營權(quán)或其他經(jīng)營性資產(chǎn)，但仍然承擔(dān)存量隱債的公司，以及部分政府財力欠佳地區(qū)的政府付費類PPP 項目公司。三是區(qū)分項目性質(zhì)、考慮整體收益、融資和管理機制比較完善的國有企業(yè)。存量客戶主要是已剝離隱債并注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)和資源的國有企業(yè)。四是實現(xiàn)高度市場化，政企分清、管理先進、有序經(jīng)營、最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化企業(yè)。存量客戶中此類縣級城投平臺公司極少，地市級及以上平臺方能符合該項標(biāo)準(zhǔn)。

此外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城投平臺公司所處外部環(huán)境分析判斷客戶是否具備轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。如城投平臺公司所處地區(qū)的政策、資金和各類資源配置情況，是否存在環(huán)保、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、人口外流等區(qū)域限制因素；城投平臺公司經(jīng)營理念，如是在新城區(qū)推進城市更新、還是在老城區(qū)直接進行舊城改造，都會影響城投公司的發(fā)展方向，甚至是收入高低；城投平臺公司業(yè)務(wù)集中度情況，通常主營業(yè)務(wù)集中度越高，公司經(jīng)營風(fēng)險越高，而對于和劃分版塊的專業(yè)化經(jīng)營子公司合作，應(yīng)看清其所處集團的整體業(yè)務(wù)范圍（可能涵蓋土地開發(fā)、市政環(huán)保、公用事業(yè)等），制作集團合并報表，分析綜合負(fù)債率和現(xiàn)金流，爭取到層級更高的城投集團母公司擔(dān)保；城投平臺公司的產(chǎn)業(yè)運營能力，亦即“三?！保簩I(yè)資質(zhì)、專業(yè)團隊、專業(yè)領(lǐng)域。

（三）因業(yè)制宜

城投平臺業(yè)務(wù)類型一般可以劃分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)整理、棚改、保障房建設(shè)、交通建設(shè)運營、公用事業(yè)、文化旅游、國有資本運營等8 大類。其中，基建、土地開發(fā)整理屬于公益性最強的業(yè)務(wù)，回款主要依賴政府；棚改、保障房建設(shè)業(yè)務(wù)，如果建成后由政府回購，公益性較強，回款依賴政府，如果自主對外定向銷售，會有一定的現(xiàn)金流；交通建設(shè)運營、公用事業(yè)屬于半公益性業(yè)務(wù)，有持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但通常不足以覆蓋成本，需依賴政府補助；文化旅游類業(yè)務(wù)，如果主要負(fù)責(zé)景區(qū)開發(fā)建設(shè)，公益性較強，如果主要負(fù)責(zé)景區(qū)運營及衍生業(yè)務(wù)，市場化程度較高，公益性偏弱；國有資本運營，屬于公益性最弱的業(yè)務(wù)，主要從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的首要目的。對于公益性項目為主的城投平臺公司，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注政府的回購收入和財政補貼的變化情況；而轉(zhuǎn)型中的城投平臺公司回購和補貼收入一般處于下降趨勢，容易出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)問題，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎判斷項目的市場化水平，更多關(guān)注公司的產(chǎn)業(yè)運營能力和貸款資金流向。

（四）因貸制宜

按照流貸和固貸分別考慮。一是存量業(yè)務(wù)風(fēng)險管理問題，特別是短期流貸和中期流貸展期業(yè)務(wù)、收回再貸業(yè)務(wù)的管理?！般y保監(jiān)會15號文”規(guī)定，存量有隱債平臺到期可以續(xù)作，流貸部分在逐步壓降前提下，可以辦理展期和收回再貸。對于存量流貸占比較高的客戶，可以考慮適當(dāng)放寬辦理展期和收回再貸政策，貫徹落實不抽貸、不斷貸要求，積極幫助地方政府妥善化解存量隱性債務(wù)。二是新增固定資產(chǎn)貸款（含置換）信貸投放問題，特別是對有存量隱債客戶新增固定資產(chǎn)貸款的策略選擇。建議不再為縣級城投平臺公司辦理隱債置換業(yè)務(wù)?？h域新增城投平臺公司固定資產(chǎn)貸款優(yōu)先選擇“新融資平臺名單”以外的客戶發(fā)放；對于名單內(nèi)客戶新增固定資產(chǎn)貸款，除落實“銀保監(jiān)會15 號文”要求之外，建議擇優(yōu)介入具備公開市場發(fā)債資格、到期債券續(xù)發(fā)狀況良好的主體，并密切關(guān)注到期債券續(xù)發(fā)情況，擇優(yōu)選擇項目準(zhǔn)入。

注釋

①“城投平臺公司”是指由地方政府或園區(qū)管委會國資部門出資設(shè)立,主要承擔(dān)政府主導(dǎo)投資項目的建設(shè),并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。具體形式可以分為兩類,一是傳統(tǒng)平臺公司如城市建設(shè)投資類公司、交通運輸投資類公司、國有資產(chǎn)管理公司、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）投資類公司等,二是新型平臺公司如各類新興產(chǎn)業(yè)投資公司、文旅投資類公司和鄉(xiāng)村振興投資公司等?！俺峭镀脚_公司”實際由政府控制,承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施和重要社會民生項目的投資建設(shè)和運營任務(wù),本文所述“城投平臺公司”包括“銀保監(jiān)會15 號文”中定義的地方政府相關(guān)客戶,不含學(xué)校和醫(yī)院。