跨域水體治理中的府際控制權共生模式選擇
——以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保專項為例

毛春梅 王佳琦

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

一、引言

隨著市場經濟和區(qū)域一體化的推進，各類資源要素突破行政壁壘在行政區(qū)劃間自由流動，區(qū)域府際互動不斷縱深化的同時也催生了以大氣污染、流域污染等為典型的跨界公共事務問題。地方政府間互動存在兩種形式，一種是基于行政轄區(qū)剛性約束產生的縱向“政治錦標賽”式績效競爭，另一種是基于地緣關系與共同利益產生的橫向府際協(xié)作。(1)鎖利銘、闞艷秋、涂易梅：《從“府際合作”走向“制度性集體行動”:協(xié)作性區(qū)域治理的研究述評》，《公共管理與政策評論》2018年第3期，第83-96頁。橫向府際協(xié)作是區(qū)域治理的重要載體，即通過對不同地方政府在區(qū)域公共事務中的責任劃分，協(xié)調政府間權力，明確主體義務，約束主體行為，構建長效互信的橫向府際關系，從而達成理念共識、建立協(xié)作機制，進而解決跨域問題。在國家治理現代化進程中，區(qū)域治理現代化占據核心位置，而橫向府際協(xié)作是區(qū)域治理的重要內容，區(qū)域治理不斷科學化、制度化的過程也是橫向府際協(xié)作理念、權力結構不斷調整適應的過程。(2)費廣勝：《區(qū)域治理體系現代化視閾下府際關系再調整》，《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2020年第5期，第57-64頁。因此，實現區(qū)域治理現代化必須重視橫向府際協(xié)作治理的研究。

近年來，長三角區(qū)域跨界河流上下游、左右岸水污染成為群眾關心的焦點。為此，江浙滬兩省一市地方政府采取了多種措施，加強水污染聯(lián)合治理，并取得了一定成效。太湖流域管理局發(fā)布的2020年上半年水環(huán)境質量顯示，長三角333條地表水國考斷面水質優(yōu)III類及以上比例達到85.9%，無劣V類斷面。(3)太湖流域管理局.長三角區(qū)域水環(huán)境質量持續(xù)改善.http://www.tba.gov.cn//slbthlyglj/mtjj/content/5942388f-f5fe-46e3-b373-a318c2787dd3.html。但是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱“長三角示范區(qū)”)“三湖一河”、太湖流域等重點跨界水體污染防治壓力仍然較大，太浦河水質預警、太湖流域藍藻防治等體制機制問題依然有待解決。針對上述情況，2020年10月16日江浙滬兩省一市生態(tài)環(huán)境局會同水利部太湖流域管理局等9個部門，制訂《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點跨界水體聯(lián)保專項方案》，開展水體聯(lián)保聯(lián)治工作行動。本文擬以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保行動為例，提出跨域水污染府際協(xié)作中的控制權共生框架，揭示不同共生模式的策略組合及其背后的權力共生邏輯。

二、文獻綜述

20世紀80年代以后，隨著能源危機的爆發(fā)，各國跨域問題層出不窮，政府治理革新勢在必行，西方國家對政府間關系發(fā)展的研究由聯(lián)邦主義過渡到府際管理階段，并開始注重跨界公共事務治理的研究。(4)汪偉全：《論府際管理:興起及其內容》，《南京社會科學》2005年第9期，第62-67頁。Oates基于對政府行為的模型推演，提出跨界污水排泄、廢棄物排放等問題由單一政府難以解決，地方政府間合作在以環(huán)境治理為典型的跨界公共事務治理中是必要的。(5)Wallace E.Oates and Robert M.Schwab.Economic Competition among Jurisdictions:Efficiency Enhancing or Distortion Inducing?.Journal of Public Economics,1988,35(3),pp.333-354.地方政府間合作路徑可以概括為共設機構、完善機制供給兩大方面，Byomkesh根據對五大湖流域的案例分析，認為建立分權式跨界水體治理機構有利于因地制宜、降低制度建設成本，但不利于提升治理效果的可持續(xù)性和跨界水體的生態(tài)系統(tǒng)恢復力。(6)Byomkesh Talukder,Keith W.Hipel.Diagnosis of sustainability of trans-boundary water governance in the Great Lakes basin.World Development,2020,129(C),p.104855.Moore以美國東北部特拉華流域為例闡述了建立集權式跨轄區(qū)委員會可以保障中央政府與地方政府的行動力，提升面對重大挑戰(zhàn)時治理制度框架的調整適應能力(7)Moore Scott.Toward effective river basin management(RBM):The politics of cooperation,sustainability,and collaboration in the Delaware River basin.Journal of Environmental Management,2021,298(298),p.113421.，是實現流域綜合治理的有效路徑。Ladel整理了可持續(xù)發(fā)展背景下聯(lián)合國跨界公共事務治理的主要府際協(xié)作機制，涵蓋利益共享機制、風險防范機制等，并提出當前各國普遍存在信息共享機制供給不足的問題(8)Julie Ladel,Mahendra Mehta,Georges Gulemvuga,Lemmy Namayanga.Water Policy on SDG6.5 implementation:Progress in Integrated & Transboundary Water Resources Management Implementation.World Water Policy,2020,6(1),pp.115-133.，而完善機制與策略工具供給可以有效破除府際協(xié)作中的集體行動困境。(9)Watershed Partnerships and the Emergence of Collective Action Institutions.American Journal of Political Science,2002,46(1),pp.148-163.

我國《行政區(qū)域界線管理條例》規(guī)定，任何地方政府都應當在行政區(qū)劃的地理空間范圍內制定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃與采取執(zhí)法行動。既無權干涉轄區(qū)邊界以外的行政事務，也無法享受其他行政區(qū)基于當地經濟、環(huán)境開發(fā)所帶來的地方政績效益。伴隨中國市場化經濟的改革與發(fā)展，主要府際聯(lián)系開始由垂直向橫向轉變，區(qū)域府際協(xié)作旨在通過資源再分配和優(yōu)勢互補彌合行政區(qū)劃帶來的稟賦差距，從而降低共同處理跨界公共問題的難度。我國區(qū)域府際協(xié)作需求產生的時間較晚，跨界公共事務協(xié)作實踐的經驗稀缺。(10)崔晶：《大都市區(qū)跨界公共事務運行模式:府際協(xié)作與整合》，《改革》2011年第7期，第82-87頁。導致區(qū)域協(xié)作中地方政府間關系，成為地方政府與中央政府關系的延伸。(11)謝慶奎：《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2000年第1期，第26-34頁。區(qū)域間權力配置和制度安排缺位，區(qū)域合作主體職責劃分不明晰，致使在現實情境中，行政轄區(qū)的剛性約束與競爭局面往往凌駕于共建區(qū)域利益之上，尤其在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理這一典型跨界公共事務協(xié)作中呈現出以鄰為壑、互相推諉的集體行動失范。不僅無法從根本上解決區(qū)域環(huán)境問題，同時阻隔了地方政府間的行政資源要素流動，不利于構建良好的橫向府際互動格局，影響區(qū)域生態(tài)長效管護和區(qū)域協(xié)作體制的長效穩(wěn)定。

2018年長三角一體化發(fā)展上升為重要國家戰(zhàn)略，當前我國區(qū)域府際協(xié)作鼓勵地方政府發(fā)揮自主性，由中央賦予地方政府更多自主權。以地方政府間的橫向約束機制為主，通過簽訂協(xié)議或共設組織等形式構建區(qū)域性權威，旨在減輕縱向依賴，實現橫向主體互相規(guī)制的權力運作，平等共擔責任義務以開展“去中心化”的區(qū)域間協(xié)調。但由于合作主體異質性，以及公共問題界限模糊性與行政區(qū)邊界剛性的沖突，致使在橫向協(xié)商交易成本高昂的情況下，各地方政府將轄區(qū)利益擺在優(yōu)先序列，在跨域經濟、環(huán)境治理中采取責任推諉等手段以謀求更高的經濟、政績收益，出現激烈的政府間環(huán)境競次。(12)張華：《環(huán)境支出、地區(qū)競爭與環(huán)境污染——對環(huán)境競次的一種解釋》，《山西財經大學學報》2018年第12期，第1-14頁?；谏鲜霈F實情境，部分學者認為解決跨界公共問題的關鍵就在于對橫向權力的深度協(xié)調(13)彭彥強：《行政管轄權交易:地方政府合作的權力基礎》，《中共四川省委黨校學報》2009年第4期，第41-44頁。，也有部分學者認為，在中國的實踐情境下應當發(fā)揮縱向權力的嵌入作用，才可能有效降低交易成本。(14)邢華：《我國區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機制選擇》，《政治學研究》2014年第5期，第37-50頁。有學者針對我國區(qū)域治理現狀，提出應從打破橫向府際關系困境入手，破除區(qū)域治理障礙。(15)米鵬舉：《我國區(qū)域治理與地方政府橫向府際關系:現實困境與調整策略》，《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期，第23-29頁。打破區(qū)域治理中的橫向府際關系困境，即跳出傳統(tǒng)理論慣于從主體性視角出發(fā)解決區(qū)域治理問題的策略，將區(qū)域視為地理位置聯(lián)結形成的組織場域，重點關注場域不同位置主體所形成的互動關系網絡及其存在的理念、制度、組織性問題，運用意識形態(tài)共識、合作機制共建、法律制度規(guī)范等方式重塑區(qū)域府際協(xié)作體系。(16)伲永貴：《區(qū)域治理合作的困境與突破——基于組織社會學的視角》，《城市發(fā)展研究》2016年第8期，第101-106頁。

在我國，隨著改革開放和市場經濟體制的確立，打破行政邊界的經濟流通催生了政治、環(huán)境等其他公共領域問題興起，由此引發(fā)了學界對區(qū)域公共事務管理中府際協(xié)同模式的關注。陳瑞蓮等認為，區(qū)域橫向府際關系理論發(fā)展落后于實踐進程主要受到以下因素的影響：一是我國公共行政研究專注于實踐層面，疏于構建中國實踐下的中國語境；二是長期處于計劃經濟體制下偏狹的服從式府際關系視角，無法適用于協(xié)商合作關系下寬泛的跨界公共問題；三是中國政府管理尚未跟上經濟快速轉型的市場化步伐，體制轉軌供給不足。因此，區(qū)域橫向府際協(xié)同理論的發(fā)展將極大地豐富公共行政學研究。(17)陳瑞蓮、張緊跟：《試論我國區(qū)域行政研究》，《廣州大學學報(社會科學版)》2002年第4期，第1-11頁。彭彥強以行政權橫向協(xié)調的程度與區(qū)域地方政府間合作的深化為邏輯，構建了地方政府合作連續(xù)譜，認為合作機制的不斷完善與權力的橫向讓渡奠定了區(qū)域合作治理的權力基礎。(18)彭彥強：《論區(qū)域地方政府合作中的行政權橫向協(xié)調》，《政治學研究》2013年第4期，第40-49頁。張怡等基于行政權協(xié)調提出行政協(xié)議、地方政府協(xié)會、特別區(qū)三種都市圈地方政府合作模式，對比西方治理模式的選擇路徑，認為應當提升我國行政權協(xié)調的權威性、健全法律保障、發(fā)展多元主體參與。(19)張怡、李維娜：《基于行政權協(xié)調的都市圈地方政府合作模式研究》，《中國行政管理》2016年第1期，第23-26頁。饒常林認為，當前區(qū)域府際協(xié)作因各地方政府追求短期利益，存在流于形式、穩(wěn)定性差的困境。(20)饒常林：《中國地方政府合作的博弈分析:困境與消解》，《北京理工大學學報(社會科學版)》2014年第5期，第59-64頁。基于此，他將府際協(xié)作的實踐歸納為契約、網絡、協(xié)同三種模式，在遵循府際協(xié)同生命周期的基礎上，實現不同時期、不同情境下府際關系模式的動態(tài)適應。(21)饒常林：《府際協(xié)同的模式及其選擇——基于市場、網絡、科層三分法的分析》，《中國行政管理》2015年第6期，第62-67頁。但這種模式的劃分主要依據協(xié)同工具的安排和權力集散差異，仍缺少其背后權力維度與互動行為的進一步思考。

綜上，現有文獻多采用“讓渡”“上交”等詞語作為府際協(xié)作過程中權力互動行為的描述，且治理模式的劃分與選擇往往依循協(xié)同工具的使用和府際協(xié)同關系深化的程度，呈現為一種權力運行的單向度、妥協(xié)性和治理模式劃分與選擇的階段性限制。本文將基于共生理論為跨域公共問題治理中的現實情境構建“控制權共生”解釋框架，旨在發(fā)掘府際協(xié)作的模式組合選擇趨向和權力共生邏輯，實現區(qū)域合作主體權力共生、利益共享、發(fā)展共贏的長效格局。

三、跨域府際協(xié)作“控制權共生”框架構建

(一)共生框架構建

共生理論原應用于現代生態(tài)學，指不同種屬因某種聯(lián)系依附生存，種屬間的相互關系稱為“共生”。(22)馬遠軍、張小林：《城市群競爭與共生的時空機理分析》，《長江流域資源與環(huán)境》2008年第1期，第10-15頁。在生物學領域，共生理論用于描述種屬間信息、能量的傳遞和交流行為，以及其生存模式與生存環(huán)境。近年來，共生理論開始被廣泛應用于社會科學領域，形成共生經濟學系統(tǒng)、共生哲學系統(tǒng)、共生社會學系統(tǒng)等。(23)冷志明、張合平：《基于共生理論的區(qū)域經濟合作機理》，《經濟縱橫》2007年第7期，第32-33頁。共生單元、共生模式、共生環(huán)境是共生理論中的核心概念，生成共生系統(tǒng)的重要條件是存在潛在的共生單元，且共生單元間具備交換信息、能量以解決生存困難的需求，各共生單元間由于內在性質的不同，在處理信息、能量的過程時存在處理方式的差異性，也因此承擔了不同的功能。共生模式涵蓋共生行為模式和共生組織模式，是反應共生單元聯(lián)結強度和聯(lián)結穩(wěn)定性的重要指標。接觸面積、交流頻率、共生環(huán)境的外部作用等因素，影響共生單元的交流阻力進而影響其共生模式的選擇和解決生存困難的能力。共生單元、共生模式、共生環(huán)境相互作用，將共同決定整個共生系統(tǒng)的演變方向。

地方政府(Local government)作為共生單元，因要素稟賦的差異性，在跨域治理過程中扮演不同的角色，承擔不同的功能。通過控制權交流、資源交流以解決存在的公共難題。主要共生行為模式包括偏利共生與互惠共生，共生組織模式包括價值導向、互信導向和互嵌導向。共生單元由點共生向間歇共生、連續(xù)共生演進，促成了府際協(xié)作阻力從λ=+∞向λ=0到遞減。而公共問題復雜程度、自然地理環(huán)境、交易風險成本和人文歷史背景則共同組成了外部共生環(huán)境，在現實情境下可能提供正向積極引導也可能造成反向消極壓力，從而影響地方政府協(xié)作解決公共問題的難度和協(xié)作模式的選擇?？梢?，跨域公共問題治理中的府際協(xié)作實際上組成了一種典型的共生系統(tǒng)，構建“控制權共生”框架，如圖1所示。

圖1 跨域府際協(xié)作“控制權共生”框架(來源：作者自繪)

(二)共生框架闡釋

1.共生單元

共生單元是在共生系統(tǒng)中進行能量生產、信息交換的基本單位，是共生系統(tǒng)得以衍生和存在的基礎。不同類型的共生單元在生產能量與處理信息的形式上具備差異性，因此在共生系統(tǒng)中扮演不同角色、承擔不同功能。質參量是闡述共生單元內部特征的一項重要指標，具備同質度的共生單元間質參量兼容難度與信息交流難度更低，建立共生關系的可能性更高、穩(wěn)定性更強。在“控制權共生”框架中，首先，跨域治理涵蓋的共生單元從利益共享的廣義角度來看，包含中央政府、地方政府、社會組織、企業(yè)和公眾等多元主體，但在控制權力共生的狹義角度上則主要指進行橫向協(xié)作的同一層級或斜向層級的省、市、縣地方政府。其次，地方政府進行控制權信息交流的維度主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃權、事務執(zhí)行權和監(jiān)督驗收權。(24)周雪光、練宏：《中國政府的治理模式:一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期，第69-93頁。戰(zhàn)略規(guī)劃權，即為跨域公共問題的解決方向制定共同愿景的權力，以多邊地方政府協(xié)商、承諾的形式產生，往往成為合作主體進行控制權交流、共生的首項和基礎信息；事務執(zhí)行權，指基于解決區(qū)域公共事務問題的出發(fā)點而采取行動、組織實施、調度屬地資源的權力；監(jiān)督驗收權，指對區(qū)域協(xié)作實施全過程監(jiān)管、實施結果驗收評估的權力，同時通過懲罰、激勵等機制約束個別主體可能出現的自利行為。最后，同質性地方政府單元間較異質性地方政府單元間更易建立互信關系，且權力信息與利益信息交流難度更低(25)Sung Wook Kwon,Richard C.Feiock.Overcoming the Barriers to Cooperation:Intergovernmental Service A-greements.Public Administration Review,2010,(6),pp.876-884.，地方政府間的同質度受到資源要素稟賦、經濟發(fā)展基礎等因素影響。例如，長三角區(qū)域上海、江蘇、浙江、安徽地方政府的經濟發(fā)展水平均位居全國前列，且均具備治污設施建設基礎和治污能力基礎，呈現為地方政府間的同質性。同時，三省一市在城市功能定位上又具有差異性，上海市金融貿易產業(yè)發(fā)達、國際影響力高，在長三角區(qū)域合作中扮演龍頭引領式角色。江蘇省制造業(yè)發(fā)達、開放程度高，能充分發(fā)揮協(xié)調功能。浙江省和安徽省數字經濟領先、創(chuàng)新勢頭強勁，可為區(qū)域合作提供技術支撐。因此，三省一市在經濟、環(huán)境等多項領域實現了區(qū)域價值理念的兼容，形成了合作共生系統(tǒng)。

2.共生環(huán)境

共生環(huán)境是除共生單元同質度等內部影響因素以外的、對共生系統(tǒng)發(fā)展造成影響的所有外部作用因素的統(tǒng)稱，是共生單元、共生單元間關系與共生模式存在的重要依托。共生環(huán)境對共生系統(tǒng)發(fā)展的作用類型可能是正向積極的、反向消極的，亦可能是中性存在的，在共生單元交流過程中，其作用具體呈現為對信息媒介或載體選擇路徑以及信息處理效率的影響。在“控制權共生”框架中，共生環(huán)境由問題復雜程度、自然地理環(huán)境、交易風險成本、人文歷史背景共同組成。一是覆蓋主體的多樣性、跨界范圍、問題發(fā)展階段等現狀共同決定了跨域問題的復雜程度，較為簡單的跨域問題通過主體自主協(xié)作和簡要程序即可得到有效解決，而較為復雜的跨域問題可能需要建立協(xié)議與機制對合作主體行為加以約束，甚至需要中央政府高層權威的縱向嵌入。二是區(qū)域合作機制選擇會受自然地理環(huán)境的影響，在不同區(qū)域間不再具備普適性，而需要進行適應性調整。例如，太湖流域河網密布且地勢平坦，污染源在河流上下游、左右岸極易快速轉移，難以區(qū)分地方政府間的污染者和被污染者，導致生態(tài)補償主客體的區(qū)分也更為復雜，傳統(tǒng)的生態(tài)補償模式無法實現公平的成本分攤和利益分配，因此需要建立地方政府間責任共擔的雙向生態(tài)補償模式。三是復合型交易風險導致的高額交易成本，例如京津冀碳排放權交易體系的風險類型主要包括法律風險、操作風險、市場風險和信用風險(26)張墨、王軍鋒：《區(qū)域碳排放權交易的風險辨識與監(jiān)管機制——以京津冀協(xié)同為視角》，《南開學報(哲學社會科學版)》2017年第6期，第76-81頁。，其中信用風險發(fā)生的不確定性增加了共生單元的信息交流成本和顧慮。四是區(qū)域歷史背景和文化背景也將對區(qū)域政治、經濟協(xié)作關系產生深遠影響，達成區(qū)域文化認同有利于提升城市間凝聚力，促進城市間要素流動。(27)陳安國、柴哲濤：《重建區(qū)域文化認同,促進城市區(qū)域經濟合作》，《河北經貿大學學報》2012年第3期，第73-76頁。在絕對理想狀態(tài)下，區(qū)域問題應當是簡單常規(guī)的，自然地理環(huán)境應當是服務于能量遷移的，交易風險成本應當是最小化的，人文歷史背景應當是相近的，從而為共生系統(tǒng)提供正面積極的影響。但在現實情境下，區(qū)域問題可能是復雜多變的，自然地理環(huán)境可能不利于資源有效配置，交易風險成本可能是受異質性影響而較高的，人文歷史背景可能是差異化的，因此策略組合適當的共生模式成為必要選擇。

3.共生模式

共生模式包括組織模式和行為模式，在跨域公共事務治理中，共生組織模式可歸納為價值導向、互信導向和互嵌導向，組織模式選擇所產生的共生頻率不同，使共生關系呈現出階段性特征，根據合作情境需求選擇區(qū)別性組合的共生組織模式，能夠實現交易成本最小化與合作收益最大化。整理共生組織模式的特征如表1所示。

表1 共生組織模式類型與特征

價值導向模式中，由地方政府各自獨立運行全部控制權或共生部分戰(zhàn)略規(guī)劃權，旨在積累初步的對話經驗和凝聚目標共識。從將屬地的經濟、政治效益視為首要價值逐步過渡到對區(qū)域公共價值的交涉及認知，但在一定程度上仍將轄區(qū)外的其他共生單元視為競爭與利益博弈的對象。該模式是一種彼此相對獨立、聯(lián)結性較低、程序簡便的橫向府際權力共生模式。在現實情境中適用于短周期階段性協(xié)作或長期機制建設前的目標確立；互信導向模式中，地方政府間實現了戰(zhàn)略規(guī)劃與事務執(zhí)行的控制權共生，旨在通過聯(lián)動機制降低信用風險、積累協(xié)作經驗。于治理價值取向方面，將區(qū)域戰(zhàn)略中的公共愿景置于優(yōu)先序列，在行政協(xié)議約定范圍內對屬地行政資源、自然資源、經濟資源、社會資源等進行集中調配。主體協(xié)同行動、責任共擔，是一種深度互信的橫向府際關系模式。在現實情境中適用于地緣關系相近、已初步達成價值共識的合作主體共同處理外部性較強、交易成本較高的長期跨界公共問題；互嵌導向模式中，地方政府間實際達成了戰(zhàn)略規(guī)劃、事務執(zhí)行與監(jiān)督驗收全維度的控制權共生，通過構建由共設機構、示范區(qū)執(zhí)委會牽頭或地方政府周期性輪流牽頭組織的聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法機制，對地方政府間協(xié)作的資源調配過程與目標達成效果進行全周期質量監(jiān)管和驗收評估，旨在提升區(qū)域整體競爭力。橫向府際關系在經濟、環(huán)境、社會領域實現深度一體化互嵌，屬地利益服從于區(qū)域公共價值，是現實情境中涉及縱向權力嵌入的、有利于達成區(qū)域長效協(xié)同的共生組織模式選擇。

在跨域公共事務治理中，偏利共生、互惠共生是兩種最主要的共生行為模式，偏利共生即共生單元之間存在雙向互動的信息流動行為，但基于信息流動產生的能量收益具有很強的偏利性，只對一組共生單元有激勵作用，對另一組共生單元的生存與發(fā)展沒有顯著影響。例如，在太湖流域江浙界河“清溪河”水污染事件后，盛澤鎮(zhèn)和嘉善縣兩地制定污水周期性常規(guī)檢測管理辦法。為改善下游嘉善縣的生活生產用水水質，地處上游的盛澤鎮(zhèn)承擔污染治理責任，其印染企業(yè)的污水排放量受到嚴格限制。而互惠共生行為模式中，基于雙向或多向互動產生的能量收益具有很強的溢出效用，不僅將能量收益平均或不等地分配給共生系統(tǒng)內的共生單元，甚至惠及系統(tǒng)外的其他單元，其中收益分配不等的互惠共生行為稱為非對稱互惠，收益分配均等的則稱為對稱互惠，例如區(qū)域環(huán)境質量改善不僅對地方政府有益還為公眾身體健康帶來積極影響。

共生關系是組織模式與行為模式的有機結合，控制權共生組織模式選擇是利益分配行為模式形成的前序環(huán)節(jié)。在跨域公共事務治理中，組織模式由價值導向到互嵌導向過渡，將提升共生單元間權力信息交流頻率、加深共生單元間互信程度。權力信息交流不對等往往導致偏利行為模式的出現，即權力信息的充分共生有利于實現利益能量的均等化分配，進而推動行為模式由偏利共生向對稱互惠共生發(fā)展。而對稱互惠共生的行為模式有利于促進資源要素的合理分配，不斷縮小共生單元的基礎差距，提升共生單元間的同質度和兼容性，反作用于組織模式，進一步降低權力信息共生難度，最終實現共生關系長效穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展，逐步達成共生系統(tǒng)最為理想的演化趨勢，互嵌導向型對稱互惠共生是理論上的最佳共生模式。

四、長三角跨域水體聯(lián)治中的權力共生及共生模式選擇

(一)長三角跨域水體聯(lián)治中的權力共生及共生模式特征

水體聯(lián)治是指治理主體對由于人為破壞或自然活動引起的江、河、湖水體，以及水體中的懸浮物、底泥、水生生物等采取水生態(tài)聯(lián)合涵養(yǎng)、水環(huán)境共同保護與水污染協(xié)同預警等舉措展開協(xié)作治理?？缃缢w問題具有外部性和擴散性，傳統(tǒng)科層制受限于行政區(qū)劃邊界約束，無法適用于跨域治理。而地方政府自發(fā)組織的短期橫向協(xié)作則常常面對交易成本高昂、利益分配掣肘等障礙，難以解決長期、復雜的水污染問題。因此，通過采用區(qū)別性組合的共生模式，實現控制權信息的密切共生，促成地方政府間一體化長效協(xié)作，成為解決跨界水體問題的現實需要。

長三角地區(qū)是我國河網密度最高的地區(qū)，但基于區(qū)域人口密集并伴隨城市經濟高速發(fā)展，工業(yè)、農業(yè)、生產生活、資源開發(fā)對水生態(tài)空間造成諸如空間擠占、污染物排放等突出困境。(28)中國環(huán)境網.湖泊高水平治理助力長三角地區(qū)高質量發(fā)展.ttps://www.cenews.com.cn/public/wgc/202011/t20201111_962765.html。長三角示范區(qū)水體聯(lián)保涵蓋多樣問題，共生模式的選擇采取多重組合，控制權信息交流的共生維度高度復合。長三角一體化發(fā)展要求高質量建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，進行水體共保聯(lián)治，必然通過價值導向模式實現戰(zhàn)略規(guī)劃權的共生交流，通過階段性目標設定逐步構建生態(tài)綠色一體化的共同戰(zhàn)略愿景。其次，長三角示范區(qū)水體聯(lián)保涉及江浙滬兩省一市，因三地經濟發(fā)展和產業(yè)結構等基礎條件存在差異，其中的利益關系較為復雜，因此需要在選取價值導向模式的同時組合互信導向模式，具體到協(xié)作實踐中需要兩省一市政府達成聯(lián)合行動機制，降低交易成本。再次，長三角示范區(qū)水體聯(lián)治涉及的任務類型較為復雜，任務數量龐大，包含摸排并形成排污口清單等短期任務、完善流域監(jiān)測信息共享平臺等持續(xù)推進任務等，因此需要在縱向權力的嵌入下組合互嵌導向模式，加入監(jiān)督驗收控制權的交流共生，兩省一市地方政府與太湖流域管理局、示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，實現多條任務全過程質量把控、任務結果全面檢驗評估。長三角示范區(qū)水體聯(lián)保即是通過三類共生模式的區(qū)別性組合來促進地方政府的控制權力穩(wěn)定共生、合作成果長期共享。

(二)案例分析：長三角跨域水體聯(lián)治中的共生模式選擇

盡管2020年上半年長三角區(qū)域水環(huán)境質量得到了顯著改善，但太湖流域藍藻爆發(fā)、水葫蘆暴發(fā)式增長、太浦河污染離子濃度超標等問題仍有待進一步解決。為鞏固治污成效，推動長效協(xié)作機制的建成，兩省一市生態(tài)環(huán)境局、水務局會同水利部太湖流域管理局、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會等相關部門共同發(fā)布了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點跨界水體聯(lián)保專項方案》(29)中國環(huán)境網.長三角一體化示范區(qū)跨界水體聯(lián)保方案出臺.https://www.cenews.com.cn/environment/202010/t20201022_961015.html。，進一步強調跨界水體聯(lián)保需要重點實施的工作內容，較好地體現了共生組織模式組合選擇下控制權的共生邏輯，以及利益分配行為模式的演化趨勢。

在《聯(lián)保專項方案》中，共生模式的組合應用貫穿水體聯(lián)保工作始終，主要涉及工作前期的重點規(guī)劃、清單建立，工作中期聯(lián)合巡河、聯(lián)合防控以及執(zhí)法監(jiān)督、損害評估等。而視公共問題性質以及交易成本的不同，選擇的共生模式也有所不同。當涉及的公共問題處于初步交涉階段，需要目標確立時，采用價值導向模式。當涉及的公共問題具備前期合作經驗，且交易成本較高，影響范圍較廣時，則組合互信導向、互嵌導向模式。本文以聯(lián)保專項方案為例，對跨界水體聯(lián)保共生模式的組合選擇進行分析。

表2 長三角跨界水體聯(lián)保專項方案主要任務與具體措施

1.價值導向型

推動合作各方凝聚理念共識是促成一切協(xié)作的重要前提。在跨界水體聯(lián)保中，價值導向型的共生模式主要應用于構建合作機制時的初期階段，省市地方政府和河長制辦公室往往會牽頭組織編制跨界聯(lián)合河(湖)長制規(guī)劃并建立聯(lián)合會商機制，創(chuàng)造溝通協(xié)商機會以推動跨界水污染治理合作。

首先，為推動長三角示范區(qū)協(xié)同治水，青浦、吳江、嘉善已聯(lián)合發(fā)文互聘聯(lián)合河長，示范區(qū)省際交界河湖聯(lián)合河長制規(guī)劃方案全面推行。其次，太浦河、淀山湖、汾湖及元蕩等“一河三湖”在2020年完成聯(lián)合河(湖)長制的建立工作，共同制定目標任務、持續(xù)推進重要工作。在《聯(lián)保專項方案》中明確提出“要先行建立一河三湖聯(lián)合河(湖)長機制，其他重點跨界水體由相關地市參照一河三湖的模式，完成聯(lián)合河(湖)長制的建立工作，制定年度工作重點并形成問題清單”。最后，《聯(lián)保專項方案》還提出“要推進相關地市人民政府實行年度輪值，推進一河三湖與重點跨界水體定期召開聯(lián)合河(湖)長協(xié)商會議，建立線上會商平臺”，這種協(xié)商平臺的搭建將有助于提高長三角跨界水體聯(lián)保的統(tǒng)籌協(xié)調能力，實現規(guī)劃互推、辦法互鑒、進度互通、文件互傳、精神互認，有效促進跨界水體環(huán)境質量穩(wěn)步提升。長三角“一河三湖”及重點跨界水體聯(lián)合河(湖)長機制在跨界水體聯(lián)保中的共識尋求、任務協(xié)商和責任劃定上起到了重要作用。一方面，形成治理問題清單可以強化主體責任分工，既往由各級黨政主要負責人擔任河長，實行屬地責任制的河長制可能會帶來職責交叉、責任推諉等問題，而通過制定標準化工作流程形成治理任務書，促成河湖聯(lián)合共治項目化推進，從整體治理的角度協(xié)同籌劃治理范疇、治理時間、投資標準等事項，將有效降低協(xié)作各方的交易成本。另一方面，由合作主體周期性牽頭召開的協(xié)作會商為合作各方在相互討論中發(fā)現問題提供了交流平臺，也為各主體充分表達利益訴求提供了溝通渠道。通過設置議題、展開對話來增進各方了解、制定共同協(xié)作愿景，實質上增強了區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃權的共生，為進一步實現多維度權力信息共生奠定了理念共識和互信基礎。

建立聯(lián)合河湖長制需要注意的問題是要保障協(xié)商會議中各合作主體的話語權對等，任務指標規(guī)劃公平合理，有利于促進戰(zhàn)略規(guī)劃權力信息的平等共生，從而促成利益信息互惠分配，進而防止合作主體在后續(xù)的聯(lián)合事務執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)中出現偏利行為。

2.互信導向型

互信導向模式具有常態(tài)化、持續(xù)化等特點，在權力信息共生中的應用更為普遍。在《聯(lián)保專項方案》中，互信導向模式主要表現為兩方面具體措施：一是建立聯(lián)合巡河湖機制；二是持續(xù)推進聯(lián)合保潔機制以及聯(lián)合防控機制。

《聯(lián)保專項方案》提出要實施聯(lián)合巡河湖機制，并在2021年度工作計劃中明確部署進度安排，詳細闡述需要完成的次數指標，由輪值牽頭部門組織一河三湖聯(lián)合河(湖)長在第二、三季度完成第一次聯(lián)合巡河，在第四季度完成第二次聯(lián)合巡河，其他重點跨界水體開展至少一次聯(lián)合巡河并最終形成整改報告，聯(lián)合巡河打破了既往一地自治的流域行政分界。依據《聯(lián)保專項方案》規(guī)定，聯(lián)合河(湖)長在巡河過程中主要實地視察生活及工業(yè)用水排污狀況、水域環(huán)境問題，及時掌握交界河湖水事情況。同時重點聚焦河岸垃圾違規(guī)傾倒、廢棄物違規(guī)堆放問題，視察河道是否新增取水口、排污口，取水口、排污口設置是否規(guī)范等相關情況。通過對發(fā)現的問題及時現場拍照取證、現場協(xié)商并交換意見，最大限度提升交界河湖問題處理效率，避免責任推諉。在聯(lián)合保潔機制與聯(lián)合防控機制方面，《聯(lián)保專項方案》要求“共同推進清潔小流域建設，探索推廣上下游、左右岸跨界水體連片養(yǎng)護”，即在建立聯(lián)合會商機制與聯(lián)合巡河機制的基礎上，增加河湖聯(lián)合保潔與防控流程。目前各市縣水務局已簽訂保潔責任書，明確河道保潔主體，依據河道上下游分段、左右岸分區(qū)劃分保潔責任范圍，制訂輪值養(yǎng)護和經濟補償方案，通過戰(zhàn)略規(guī)劃權力信息的共生，規(guī)范協(xié)作流程，避免責任相互推諉。《聯(lián)保專項方案》還提出要“持續(xù)推進水葫蘆聯(lián)合防控工作，開展清剿水葫蘆、美化水環(huán)境聯(lián)合專項整治行動”，在戰(zhàn)略規(guī)劃權共生的基礎上，進一步促進事務執(zhí)行權信息交流，提升水葫蘆清剿常態(tài)化治理水平。青浦、吳江、嘉善三區(qū)地方政府聯(lián)合招標選定保潔單位，靈活結合人工與機械設備在上游聯(lián)合設立攔截網，在全河段聯(lián)合打撈河面漂浮物、藍藻和水葫蘆。同時三地還建立了協(xié)作微信群，一方面可以對日常打撈情況實時通報，及時發(fā)現污染物在不同區(qū)域間的流動轉移，維系上攔、中清、下凈的行動成效；另一方面有助于重點攻堅水域打撈人員的聯(lián)動互助，當上游面臨較大的攔截打撈壓力時，只需要在微信群中發(fā)布求助，下游兩地地方政府就會派專業(yè)人員和設備前來支援。聯(lián)合保潔與聯(lián)合防控機制的持續(xù)推進通過減少河湖污染物數量，有效減輕了長三角跨界水體聯(lián)保的外源輸入壓力。

互信導向共生模式在跨界水體聯(lián)保過程中的組合次數相對更多，通過事務執(zhí)行權的多次共生促使合作主體建立長期持續(xù)的聯(lián)合行動機制，有利于各方在實地磋商中進一步降低契約風險、積累合作經驗，從而提升兩省一市地方政府進行跨界水體聯(lián)保的協(xié)作效率。

3.互嵌導向型

互嵌導向模式在跨界水體聯(lián)保共生模式中作用效果最強，重點突出監(jiān)督驗收權的權力共生，是涉及控制權信息交流維度最為全面的共生組織模式，通過一體化指標體系的設定與聯(lián)合監(jiān)督保障利益分配對稱互惠。在《聯(lián)保專項方案》中，互嵌導向模式主要體現為完善聯(lián)合監(jiān)測體系、開展聯(lián)合執(zhí)法、實施聯(lián)合監(jiān)管機制等。

首先，《聯(lián)保專項方案》指出“初步建設太浦河沿線飲用水水源自動預警監(jiān)測體系，優(yōu)化重要水體水環(huán)境和水污染聯(lián)合監(jiān)測斷面及相關監(jiān)測體系”，過去由于三地的監(jiān)測手段或設備使用不同往往導致監(jiān)測數據不一致、監(jiān)測結果不統(tǒng)一，如今在長三角“一河三湖”范圍內已經建有省界巡測段，設置水生態(tài)監(jiān)測站點9個、水質監(jiān)測站點16個，充分利用一體化示范區(qū)先進監(jiān)測基礎設施并結合手工監(jiān)測，為流域監(jiān)測信息共享平臺的完善提供數據基礎。為進一步推進示范區(qū)聯(lián)合監(jiān)測機制建設，《聯(lián)保專項方案》要求兩省一市多部門統(tǒng)一水質監(jiān)測頻次、統(tǒng)一三地采集分析辦法，三地地方政府工作人員實地監(jiān)測、同時在場，確保監(jiān)測數據真實可靠、監(jiān)測結果實時共享。同時要求兩省一市統(tǒng)一聯(lián)合監(jiān)測污染指標內容、統(tǒng)一水質檢測評價標準，以高標準倒逼產業(yè)結構優(yōu)化升級，其中重點關注太浦河銻濃度超標問題，旨在增加太浦河優(yōu)質水資源供給。為延續(xù)“太浦河水源地連續(xù)三年水質零異?！钡闹卫沓尚В?018年起開始實施的太浦河水資源保護省際協(xié)作機制也被寫入了《專項方案》，旨在推動省際協(xié)作歷久彌新。至此，長三角跨域水體環(huán)境協(xié)同監(jiān)測機制已初具雛形，為聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合監(jiān)管奠定了信息基礎。其次，在聯(lián)合執(zhí)法方面，以前因交界水域跨行政轄區(qū)且各地方政府都設置有嚴明的執(zhí)法邊界、管理體系相對獨立，導致非法采砂等交界水域違規(guī)違法行為鉆異地執(zhí)法空隙、流動作案，各方單獨打擊難度極大，水體聯(lián)治迫在眉睫?！堵?lián)保專項方案》通過設立兩省一市聯(lián)合執(zhí)法巡查隊伍、定期開展聯(lián)合執(zhí)法巡查專項行動、研討落實整改巡查問題，從而打破三地執(zhí)法邊界與行政體制限制。同時組織生態(tài)環(huán)境賠償取證和損害評估，根據生態(tài)損害的評估結果量化損害數額，嚴厲打擊各轄區(qū)內的水事違規(guī)違法行為，有利于提升水域周邊群眾的法律意識和生態(tài)環(huán)境保護意識，延長水質保護周期壽命。最后，在聯(lián)合監(jiān)管方面，《聯(lián)保專項方案》提出共同實施一河三湖及重點水體流動污染源監(jiān)管，明確水源地一體化準入要求。通過落實太浦河區(qū)域船舶污水零排放專項行動，優(yōu)化水資源聯(lián)合調度模式，同時嚴格管控各轄區(qū)企業(yè)空間布局和污染物排放量，限制企業(yè)大規(guī)模、高強度的生產建設行為，也限制了地方政府對轄區(qū)企業(yè)違規(guī)生產排放的包庇行為。此外，在《聯(lián)保專項方案》的要求下，示范區(qū)兩省一市建立太浦河水生態(tài)保護應急聯(lián)動合作機制，模擬企業(yè)火災誘發(fā)次生環(huán)境污染的真實情境，開展太浦河突發(fā)水污染事件應急處置演練，檢驗相關部門在面臨跨界水源地水質污染事件中的應急響應和應急處置能力，證實了應急預案和聯(lián)動方案的實際操作可行性。

跨界水體聯(lián)保中的互嵌導向共生模式為兩省一市地方政府提供了透明的監(jiān)測數據互通互享平臺，同時在聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合監(jiān)管過程中實質上達成了地方政府間的相互約束和相互規(guī)制，減少地方政府的屬地自利傾向和機會主義行為，并通過太湖流域管理局、示范區(qū)執(zhí)委會牽頭組織，涉及縱向權力的嵌入，保證合作主體利益對稱互惠分配，從而鞏固長三角水體治理效果，實現控制權全維度共生與區(qū)域深度一體化互嵌。

綜上可見，共生模式的組合選擇在長三角跨界水體聯(lián)保專項行動中得到充分的體現，為長三角示范區(qū)生態(tài)保護領域創(chuàng)造了重大的制度創(chuàng)新成果。隨著共生模式的選擇由價值導向向互信導向、互嵌導向疊加，地方政府在區(qū)域層面的戰(zhàn)略規(guī)劃權、事務執(zhí)行權和監(jiān)督驗收權實現多維度共生，使得地方政府行使控制權的獨立性不斷降低，在統(tǒng)一階段性協(xié)作規(guī)劃和建設長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)的長期愿景下，地方政府逐漸將區(qū)域內的其他合作主體視為互利共生的單元群落，通過事務執(zhí)行與資源調配過程中的規(guī)制統(tǒng)籌，將跨界水體問題的外部性內部化，不斷提升跨界水體污染的協(xié)作治理效率。此外，受控制權充分共生影響，環(huán)境效益的對稱互惠演化趨勢將不斷滲透到現有的治理體系中，從而解決合作主體利益掣肘問題并完善利益共享機制，彌合地方政府間發(fā)展基礎差距，保持各方協(xié)作行動的制度性和穩(wěn)定性，進而保障治理成果的長效性。

五、結論與啟示

本文以長三角跨界水體聯(lián)保專項行動為例，對地方政府協(xié)作中的共生模式及其背后的權力共生邏輯進行分析，揭示不同共生模式的控制權配置維度及作用機理。得到如下主要結論：一是區(qū)域治理中的府際協(xié)作實際上組成了一種典型的共生系統(tǒng)，地方政府間的控制權協(xié)調實則是一種權力信息的交流與共生，而非權力的“上交”或“讓渡”。二是在跨域公共事務的治理中，共生模式往往是策略性的組合選擇，以降低交流阻力、減少交易成本為目標，而非受地方政府共生深化程度等因素的影響呈現出時間上的階段性或選擇上的唯一性。三是共生模式使用的原則是地方政府與組織機構共同協(xié)作，在實踐中并未由區(qū)域共設機構獨立牽頭、獨立監(jiān)督，而是兩省一市地方政府與流域管理機構等主體分別牽頭展開周期性工作和聯(lián)合監(jiān)督，實則為多主體權力的共生而非權力分散或集中于某一主體。在其他跨域公共事務治理的現實情境中，也應嘗試跳出區(qū)域協(xié)作的橫向府際框架，發(fā)揮中央政府、社會組織、企業(yè)、公眾等廣義共生單元的積極作用，推動中央政府縱向嵌入并提供專項資金激勵，同時促進社會組織、企業(yè)、公眾等多元參與、聯(lián)合監(jiān)督等，實現跨域公共事務的長效共治。

長三角跨界水體聯(lián)保對于解決類似的跨域水污染、大氣污染問題，創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)協(xié)同體制機制具有借鑒意義。我國行政區(qū)劃的剛性約束在一定程度上抑制了地方政府協(xié)同的自主性，同時地方政府發(fā)展基礎的差異化和互動行為的外部性也導致了合作主體往往存在價值排序分歧、利益分配掣肘。因此，我國在跨域公共事務治理中，只依靠地方政府獨自行動和非正式化的規(guī)則，往往導致行動滯后與短期“運動式治理”局面。只有依據公共問題性質、交易成本等共生環(huán)境因素組合選擇共生模式、保證共生頻率，推動一體化長效制度創(chuàng)新，才能促成區(qū)域層面上地方政府控制權的緊密共生，有效解決各類跨界公共問題。