經(jīng)濟(jì)雜談系列四——地方專項債和改革化險

香濤

地方政府的債券主要分兩類，一般債券和政府專項債。一般債券主要是為了緩解地方政府財政壓力而發(fā)行的，它是沒有收益的純資本發(fā)行，通過政府的一般公共預(yù)算收入進(jìn)行還本付息。而專項債券的發(fā)行標(biāo)的（或者說依托）是具體的實(shí)物量項目，而且是針對有一定收益的公益性項目而發(fā)行的，其還款資金來源于發(fā)行的項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)?yīng)的項目收入作擔(dān)保。地方專項債根據(jù)用途可分為新增和置換，只有前者能為基建投資提供增量資金。

地方政府專項債的特點(diǎn)包括：1、封閉運(yùn)行。以項目收益為基礎(chǔ)，債券要與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)，與地方政府以及政府的其他債務(wù)保持相對獨(dú)立。這是控制專項債風(fēng)險的基礎(chǔ)。2、預(yù)算管理。項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)反映為政府性基金或?qū)ｍ検杖?，納入政府性基金預(yù)算管理。3、自求平衡。項目收益要大于為該項目籌集資金所發(fā)行的債券的本金和產(chǎn)生的利息費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)收益覆蓋本息。4、自下而上。項目的遴選主體是地方政府，主動權(quán)也在地方政府手中，國家部門只不過做基本的篩選和額度調(diào)整。

專項債可以起到改革化險作用。近年來一些探索和實(shí)踐充分證明了這一點(diǎn)。首先能拿出來說一說的，是用政府專項債補(bǔ)充地方中小金融機(jī)構(gòu)的資本金，實(shí)現(xiàn)地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險化解。

2020年7月1日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，在當(dāng)年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認(rèn)購可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑。應(yīng)該說，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金，是一個創(chuàng)新之舉，主要考慮到中小銀行是支持中小微企業(yè)的主要地方金融力量，補(bǔ)充資本金有助于增加其信貸投放能力，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，通過地方政府依法依規(guī)認(rèn)購可轉(zhuǎn)換債券，明確了地方屬地責(zé)任，有助于化解中小銀行潛在風(fēng)險，也為未來推動中小銀行改革預(yù)留空間。

更為重要的，是通過用專項債補(bǔ)充資本金，進(jìn)一步推動中小銀行深化改革，把補(bǔ)資本與優(yōu)化公司治理有機(jī)結(jié)合起來。近年來中小銀行公司治理一直被列為金融監(jiān)管工作重點(diǎn)之一，近幾年來金融監(jiān)管部門持續(xù)加大了股東股權(quán)違法違規(guī)亂象治理力度，穩(wěn)妥開展高風(fēng)險機(jī)構(gòu)違規(guī)股東股權(quán)清理整治等工作。實(shí)際上，個別銀行在公司治理層面出現(xiàn)的重大風(fēng)險。往往比流動性風(fēng)險和經(jīng)營不良風(fēng)險更嚴(yán)重。允許地方政府專項債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金，不僅是為了拓寬中小銀行補(bǔ)充資本金的渠道，還兼具了推動中小銀行體制機(jī)制改革的目標(biāo)。當(dāng)然一直以來，地方政府專項債的最大買方和分銷渠道也是商業(yè)銀行，在商業(yè)銀行的全部債券持倉中，地方債占比也在40%以上，超過國債與政金債占比之和。用這部分資金向銀行注資，要避免出現(xiàn)資金體內(nèi)循環(huán)的問題。務(wù)必要壓實(shí)地方政府屬地責(zé)任、銀行及股東主體責(zé)任、金融管理部門監(jiān)管責(zé)任，在全面清產(chǎn)核資、排查風(fēng)險并依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)的前提下，一行一策穩(wěn)妥推進(jìn)補(bǔ)充資本金。

據(jù)統(tǒng)計，2020年12月至2021 年9 月底，共有20 個省合計發(fā)行2100 億元支持中小銀行發(fā)展專項債，共支持316家中小銀行，包括290 家農(nóng)信系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和26 家城商行。從區(qū)域分布看，河南為此類專項債發(fā)行大省，遼寧、內(nèi)蒙古、山西發(fā)行規(guī)模也相對較高。從資金用途看，該類專項債主要通過間接入股或認(rèn)購轉(zhuǎn)股協(xié)議存款這兩種方式，直接支持已有中小行或助力區(qū)域性銀行合并。整體看，該類專項債均設(shè)置了提前償還條款和退出條款，具有一定償債保障，不過總體效果怎樣仍有賴于用款中小銀行后續(xù)經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r。

專項債的改革化險作用，還表現(xiàn)在助力地方政府化解地方債務(wù)風(fēng)險。去年，廣東發(fā)行再融資債券，實(shí)際上是對存量隱性債務(wù)的置換，阻斷新增隱性債務(wù)。比如有些國有企業(yè)向銀行舉借的債務(wù)，利息較高，政府通過發(fā)行債券把這些債務(wù)置換后，化解隱性債務(wù)風(fēng)險的同時，還可以降低還債利息。當(dāng)年廣東省在全國率先開展全省全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，對外宣布如期實(shí)現(xiàn)“清零”目標(biāo)，隱性債務(wù)全面化解。

今年全國新增專項債3.65萬億元，理論上可拉動超過6萬億元的基建投資。要想更好地發(fā)揮專項債“四兩撥千斤的作用，下一步要善于運(yùn)用改革的舉措、市場的辦法，吸引更多社會資本投入。比如，此前允許專項債作為項目資本金的做法，就進(jìn)一步放大了其對于社會資本的撬動效應(yīng)類似這樣的改革，力度不妨更大一點(diǎn)，舉措不妨更多一些當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)深化改革的同時，也要繼續(xù)挖掘有潛力有收益的“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項”項目，用不斷優(yōu)化的營商環(huán)境對沖地方財政的持續(xù)承壓，讓更多的社會資本敢投、能投愿投。