行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及改進(jìn)建議

牛福銀

摘要：作為行政事業(yè)單位提升自身管理水平的重要路徑，預(yù)算管理制度能夠?qū)挝坏娜粘I(yè)務(wù)流程進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)單位現(xiàn)有資源的合理利用，使資金使用效率得到有效提高。預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理體系的重要組成部分，能夠使單位預(yù)算制度得到有效的執(zhí)行，推動單位公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高。本文對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施的意義進(jìn)行闡述，對當(dāng)前存在的各類問題進(jìn)行梳理，并提出針對性的改進(jìn)建議，希望為行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系的優(yōu)化提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;建議

行政事業(yè)單位的主要職能是為公共事業(yè)的發(fā)展提供物品或者服務(wù)，為政府機(jī)構(gòu)在社會保障、教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的功能發(fā)揮提供保障，是政府職能得以體現(xiàn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的重要時期，國家出臺了《關(guān)于全面實行預(yù)算績效管理的意見》，為行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作提供了指導(dǎo)，對以績效為導(dǎo)向預(yù)算體系的全方位性、全覆蓋性和全過程性進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，將全面預(yù)算管理與績效管理進(jìn)行了有效的對接，從而使單位資金使用的質(zhì)量和效率得到提高。行政事業(yè)單位面臨的外部環(huán)境不斷變化，如何通過預(yù)算績效管理促進(jìn)單位預(yù)算管理體系的完善，避免單位資產(chǎn)的流失或者浪費，使行政事業(yè)單位的社會和經(jīng)濟(jì)效益得到提高是擺在單位領(lǐng)導(dǎo)者面前的重要難題。

一、預(yù)算績效管理實施的意義

（一）提高單位預(yù)算的科學(xué)性

當(dāng)前許多行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平不高，影響了單位資金的使用效益，不利于財政部門工作的開展和社會公共事項的落實。所以，需要充分利用績效管理的效用，對單位預(yù)算體系的運行進(jìn)行監(jiān)督和管理，及時了解單位對資金的實際需求，依據(jù)各個單位的實際情況進(jìn)行資金的撥款，從而使各項預(yù)算資金都能夠得到管理和控制，使單位預(yù)算的科學(xué)性得到提高，以免出現(xiàn)資金的浪費或者閑置[1]。

（二）提高預(yù)算執(zhí)行的剛性

預(yù)算執(zhí)行情況的分析是預(yù)算管理工作的核心內(nèi)容，但是當(dāng)前許多單位預(yù)算的執(zhí)行缺乏剛性，不但會造成單位資金的隨意使用，還會影響單位各項業(yè)務(wù)活動的有序進(jìn)行。通過預(yù)算績效管理，單位可以對預(yù)算落實的實際情況進(jìn)行全面了解，結(jié)合預(yù)算落實的具體情況進(jìn)行資金撥付的調(diào)整，從外部條件的改變使行政事業(yè)單位加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的重視，從而使預(yù)算執(zhí)行力度得到提高。

（三）提高經(jīng)濟(jì)效益

行政事業(yè)單位的資金主要來源于財政撥款，然而撥款的數(shù)量主要由單位的預(yù)算決定，財政部門進(jìn)行撥款時都會充分考慮事業(yè)單位提交的預(yù)算。但是當(dāng)前許多行政事業(yè)單位獲得款項以后并沒有依據(jù)編制的預(yù)算進(jìn)行資金的使用，使得資金使用效率無法得到保證。因此，通過預(yù)算績效管理不但能夠使單位合理地使用資金，還可以使單位依據(jù)績效考核結(jié)果對預(yù)算管理工作進(jìn)行調(diào)整，能夠使單位的預(yù)算管理水平得到提高，使資金使用的效益得到保證，從而避免出現(xiàn)資金浪費或者損耗的情況。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實施現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效管理理念較為落后

近些年來，我們國家的行政事業(yè)單位都在對預(yù)算績效管理模式進(jìn)行創(chuàng)新和完善，但是在實際開展中的效果不夠明顯，在預(yù)算績效管理中依然存在著許多的問題，預(yù)算績效管理理念的落后就是其中之一，許多單位管理者對于預(yù)算績效管理理念缺乏了解，對于績效管理缺乏重視，沒有制定相應(yīng)的規(guī)章制度，對于績效管理的流程也沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，影響了預(yù)算績效管理效用的發(fā)揮。

（二）績效指標(biāo)單一，設(shè)置不合理

科學(xué)完善的預(yù)算績效指標(biāo)體系是行政事業(yè)單位開展績效管理的基礎(chǔ)，但是從當(dāng)前行政事業(yè)單位的具體實踐來看，預(yù)算績效指標(biāo)不夠全面，許多單位的預(yù)算績效呈現(xiàn)出了多元化和動態(tài)化的特點，給指標(biāo)的精確掌握增加了難度[2]。行政事業(yè)單位預(yù)算績效指標(biāo)中存在的主要問題是指標(biāo)單一且缺乏相關(guān)性，不但無法保證預(yù)算績效管理對單位業(yè)務(wù)的全覆蓋，也使得預(yù)算績效管理缺乏可信度，影響了績效管理工作的落實，無法體現(xiàn)出預(yù)算績效管理應(yīng)有的效果。

（三）績效評估管理準(zhǔn)則不健全

行政事業(yè)單位在進(jìn)行績效評估管理的工作時，許多因素對工作的質(zhì)量和效果產(chǎn)生了不利影響。一方面行政事業(yè)單位和各個領(lǐng)域?qū)τ陬A(yù)算績效管理的重視程度較低，另一方面行政事業(yè)單位在開展績效管理過程中所制定的模式十分單一，沒有制定出科學(xué)規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)，從而無法對單位預(yù)算工作的落實情況進(jìn)行準(zhǔn)確的評價，同時，也沒有將績效考核的結(jié)果跟獎懲措施進(jìn)行對接，影響了有關(guān)人員的工作積極性，不利于預(yù)算管理效率的提高。

（四）預(yù)算績效考評和追蹤問責(zé)機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核工作主要是對有關(guān)人員的月度和年度績效進(jìn)行全面的評價，可以及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并且依據(jù)單位實際的需求進(jìn)行調(diào)整。但是當(dāng)前許多行政事業(yè)單位缺乏對預(yù)算績效考核管理工作的重視，即便執(zhí)行了預(yù)算績效考評，也沒有將結(jié)果和調(diào)整措施應(yīng)用到各項業(yè)務(wù)工作當(dāng)中[3]。單位預(yù)算績效管理制度建設(shè)缺乏有效的指導(dǎo)，使得考核結(jié)束后沒有制定出針對性的改革措施。同時，許多行政事業(yè)單位沒有建立有效的追究問責(zé)制度，沒有對追蹤監(jiān)控原則、追蹤工作過程等進(jìn)行明確，影響了有關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算的積極性。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理影響因素

（一）預(yù)算監(jiān)督力薄弱

預(yù)算執(zhí)行的力度對于預(yù)算管理制度的落實具有非常關(guān)鍵的作用。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督工作落實不到位，沒有構(gòu)建起科學(xué)完善的預(yù)算監(jiān)督管理體系，使得預(yù)算管理制度沒有得到有效的執(zhí)行。一些單位在進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的過程中，單位管理層和財務(wù)管理人員構(gòu)成了監(jiān)督的主體，預(yù)算落實和監(jiān)督工作的主要負(fù)責(zé)人員都是財務(wù)部門的員工，使得預(yù)算監(jiān)督工作的公平性和權(quán)威性無法得到保證。當(dāng)企業(yè)管理層成為預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督負(fù)責(zé)人的時候，他們?nèi)菀滓罁?jù)自身所在部門的實際需求，對預(yù)算工作開展的流程進(jìn)行不合理的調(diào)整，不利于監(jiān)督工作應(yīng)有效用的發(fā)揮。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)是預(yù)算的編制，預(yù)算編制的質(zhì)量對于后續(xù)的執(zhí)行與考核存在直接的影響，對于企業(yè)內(nèi)部控制體系的運行也具有重要的影響，因此行政事業(yè)單位要從意識層面上提高對預(yù)算編制質(zhì)量的重視。預(yù)算的編制需要行政事業(yè)單位所有部門積極的參與和配合，其內(nèi)容十分繁瑣，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制通常由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，其他部門缺乏參與，但是財務(wù)人員無法對各項開支進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測，一般會依據(jù)往年的開支情況對本年度的預(yù)算進(jìn)行編制，并依據(jù)部門的需求制定出相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行績效管理，使得預(yù)算編制不科學(xué)。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

作為預(yù)算管理最為關(guān)鍵的內(nèi)容，預(yù)算的執(zhí)行主要是對預(yù)算資金的流動情況進(jìn)行體現(xiàn)，這一環(huán)節(jié)對于預(yù)算管理的質(zhì)量具有決定性影響。但是，當(dāng)前許多行政事業(yè)單位仍舊存在專項資金占用、支出進(jìn)度不合理等問題，加之預(yù)算編制環(huán)節(jié)無法對資源進(jìn)行合理的配置，對于工作細(xì)節(jié)沒有進(jìn)行明確，使得后續(xù)執(zhí)行與預(yù)期方案之間存在較大的偏差。同時，許多單位缺乏對資金賬目的清晰化管理，資金使用存在隨意性，受到人為操縱的影響較大，不但影響了預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性，也容易出現(xiàn)腐敗問題。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理改進(jìn)建議

（一）加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的重視，做好頂層設(shè)計

行政事業(yè)單位要促進(jìn)預(yù)算績效管理水平的提高，首要任務(wù)就是開展頂層設(shè)計，對預(yù)算績效管理涉及的各項工作開展全面的統(tǒng)籌和分解。對于時間較長的項目來說，要制定出年度預(yù)算目標(biāo)和季度預(yù)算目標(biāo)，并依據(jù)各個項目的進(jìn)程方案對各項工作進(jìn)行分解，從而將項目涉及的工作細(xì)化到不同的年度任務(wù)當(dāng)中，在開展年度預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)置過程中要對其進(jìn)行層次性和遞進(jìn)性設(shè)計，從而保證各項工作的可行性。通過年度預(yù)算指標(biāo)的分解，可以明確本年度單位的工作重心，避免臨時性的工作承接[4]。此外，單位要定期組織各層級管理者和各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)算績效管理有關(guān)知識的學(xué)習(xí)，并在財務(wù)人員的指導(dǎo)下進(jìn)行有關(guān)規(guī)章制度的了解，從單位業(yè)務(wù)特點和實際狀況制定出針對性的預(yù)算績效管理策略。

（二）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系

行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建時，不但要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為主要內(nèi)容，還要對各項細(xì)節(jié)進(jìn)行強(qiáng)化，使整體設(shè)計跟統(tǒng)籌發(fā)展有效的結(jié)合起來，并將定性和定量指標(biāo)進(jìn)行平衡設(shè)計。預(yù)算績效考核需要覆蓋到預(yù)算管理的全部過程當(dāng)中，并將結(jié)果依據(jù)考核方法的應(yīng)用納入評估體系當(dāng)中，使行政事業(yè)預(yù)算績效評價工作能夠依據(jù)計劃有序執(zhí)行，推動單位預(yù)算管理工作質(zhì)量的提高?？冃гu價指標(biāo)是對既定績效指標(biāo)進(jìn)行的量化分解，一般包括預(yù)算落實過程、客戶滿意度、經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出等，依據(jù)分解程度可以將績效考核結(jié)果分解成三個層次的指標(biāo)，也就是一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，并且依據(jù)指標(biāo)的重要程度，可以給予一級指標(biāo)不同的權(quán)重值，在進(jìn)行權(quán)重值的賦予時，最大的應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)出指標(biāo)，其次是效益指標(biāo)，從而保證預(yù)算績效管理是以結(jié)果的處理作為導(dǎo)向。

（三）完善預(yù)算績效管理制度，優(yōu)化預(yù)算評價機(jī)制

一方面，許多行政事業(yè)單位都擁有與自身實際情況相匹配的績效管理模式，但是在具體落實中，預(yù)算績效管理的效率和質(zhì)量不斷降低，主要是因為各個部門之間的配合協(xié)作沒有統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算指標(biāo)，從而影響了預(yù)算管理工作的有序進(jìn)行。所以，行政事業(yè)單位要想加強(qiáng)預(yù)算管理工作，首先行政事業(yè)單位要根據(jù)自身情況建立起規(guī)范有效的預(yù)算績效管理制度，使單位內(nèi)不同部門加強(qiáng)溝通和交流，促進(jìn)各個崗位職能的有效發(fā)揮，并且對各個崗位的職責(zé)進(jìn)行明確，使預(yù)算績效考核工作落實到具體的部門和人員。預(yù)算績效管理工作要覆蓋到單位所有的員工，不管是管理層，還是基層工作人員，都要對自身的職責(zé)進(jìn)行了解，并且依據(jù)崗位責(zé)任開展績效的編制、執(zhí)行和評估工作，從而使單位的預(yù)算績效管理質(zhì)量和效率得到提高。另一方面，許多單位在開展預(yù)算績效管理的過程中，有關(guān)人員缺乏對后期考評工作的重視，對于預(yù)算績效管理評價工作的作用缺乏了解。所以，行政事業(yè)單位不但要通過有效手段保證預(yù)算績效管理的有序執(zhí)行，還要加強(qiáng)對預(yù)算績效考核評價機(jī)制的應(yīng)用[5]。在進(jìn)行預(yù)算績效管理時，要對考核機(jī)制和具體內(nèi)容進(jìn)行全面的了解，從而制定科學(xué)有效的管理規(guī)劃，為預(yù)算工作的開展提供助力。同時，單位要建立完善的預(yù)算績效管理體系，加強(qiáng)對審核環(huán)節(jié)的重視，依據(jù)具體工作內(nèi)容制定針對性的評估檢驗方法，從而促進(jìn)各項策略的有序執(zhí)行，對預(yù)算績效開展過程中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行調(diào)整，保證預(yù)算績效工作的穩(wěn)步進(jìn)行，為行政事業(yè)單位績效目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障。

（四）健全績效運行監(jiān)控機(jī)制

許多行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量和效率不高，主要的原因是考核評價機(jī)制的不完善，不但缺乏專業(yè)的管理人員，管理層也缺乏對預(yù)算績效管理工作的重視，嚴(yán)重地影響了預(yù)算績效管理實施的效果。許多行政事業(yè)單位預(yù)算績效工作落實力度不夠，缺乏針對性的調(diào)整，所以，行政事業(yè)單位要建立完善的運行監(jiān)控機(jī)制。單位要認(rèn)識到內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理之間的內(nèi)在聯(lián)系，使得內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理能夠有機(jī)地結(jié)合起來，在預(yù)算績效管理工作落實過程中充分利用內(nèi)部控制所具有的監(jiān)督管理職能。同時，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用，結(jié)合單位預(yù)算績效管理的實際需求，對系統(tǒng)功能和程序進(jìn)行優(yōu)化，實現(xiàn)績效管理跟預(yù)算管理的有效對接，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的整合，將單位在各個環(huán)節(jié)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行及時有效的分享和調(diào)用，對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行全面的監(jiān)督和控制。

五、行政事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績效管理的保障措施

（一）健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位要想加強(qiáng)對預(yù)算管理全過程的監(jiān)督，需要監(jiān)督審計部門，保證其權(quán)威性，并保證預(yù)算監(jiān)督部門中的人員不可在其他職能部門任職，從而保證預(yù)算監(jiān)督工作能夠有序的開展，使監(jiān)督審計獲取到的結(jié)果具有公平性和可靠性，同時，單位要對預(yù)算執(zhí)行階段加強(qiáng)監(jiān)督，一方面，行政事業(yè)單位要建立起科學(xué)有效的績效公開機(jī)制，保證單位內(nèi)部和上級機(jī)構(gòu)能夠履行應(yīng)有的監(jiān)督職能。另一方面，要嚴(yán)格地落實預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制。通過定期分析預(yù)算、反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等方式，對預(yù)算執(zhí)行過程開展實時監(jiān)督，及時了解預(yù)算部門資金支出計劃是否與預(yù)算方案一致。對于預(yù)算對比有偏差的環(huán)節(jié)，需要追究部門和崗位責(zé)任，并責(zé)令相關(guān)人員及時整改，有效發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督和約束作用。

（二）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

在進(jìn)行預(yù)算管理的過程中，要對內(nèi)部控制基本原理進(jìn)行全面的研究，從而使事業(yè)單位預(yù)算管理更加的科學(xué)和合理。首先，各個單位在進(jìn)行預(yù)算編制時要對本單位的業(yè)務(wù)特點和實際狀況進(jìn)行科學(xué)的分析，對內(nèi)部資源進(jìn)行全面的整合，使單位員工的潛能得到激發(fā)，這也是提升資源利用率的有效路徑，單位要充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門、后勤保障部門和財務(wù)部門員工的積極性，使他們主動地參與到預(yù)算編制中。其次，要依據(jù)問題的具體情況進(jìn)行科學(xué)的分析，在制定預(yù)算編制相關(guān)制度以及處理預(yù)算落實中發(fā)現(xiàn)的問題時，要全面的對單位實際情況進(jìn)行分析，在開展任務(wù)的下達(dá)時要明確各項工作的重要性，加強(qiáng)對緊迫任務(wù)的重視。在開展預(yù)算編制時，各個部門要有效落實管理層下發(fā)的任務(wù)，為預(yù)算編制目標(biāo)的完成而努力[6]。最后，要針對單位內(nèi)部財務(wù)管理人員，圍繞預(yù)算編制相關(guān)知識進(jìn)行定期的培訓(xùn)。要想提高預(yù)算編制的效率和質(zhì)量，需要以單位基層員工的進(jìn)步作為切入點，使員工能夠了解預(yù)算編制在單位發(fā)展中的重要作用。并明確自身的責(zé)任，嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)流程進(jìn)行業(yè)務(wù)的辦理。同時，通過培訓(xùn)要使預(yù)算編制人員了解到預(yù)算經(jīng)費使用的規(guī)范性，從而在后續(xù)工作中嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作，對自己負(fù)責(zé)的項目經(jīng)費進(jìn)行掌握。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力

在完成預(yù)算編制工作以后，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的管理和約束。行政事業(yè)單位要在內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督和執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作的落實和監(jiān)督，通過有效的約束和流程的規(guī)范保證預(yù)算管理工作的有序進(jìn)行[7]。同時，在建立監(jiān)督管理部門以后，行政事業(yè)單位要建立完善的監(jiān)督和評價制度，對預(yù)算計劃中的各項工作進(jìn)行細(xì)化，將績效目標(biāo)分配到所有員工，并將落實情況跟既定指標(biāo)之間的偏差進(jìn)行匯總和分析，構(gòu)建起完善的項目數(shù)據(jù)庫，并指定專門的財務(wù)管理人員對具體過程進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)督，針對項目開展過程中實際與預(yù)期績效之間存在的偏差進(jìn)行分析，對于無法完成的預(yù)算績效目標(biāo)以及預(yù)算執(zhí)行力度不夠的情況進(jìn)行深層次原因的分析，并采取針對性的措施進(jìn)行調(diào)整，從而保證預(yù)算績效目標(biāo)完成的質(zhì)量和效率。

六、結(jié)束語

當(dāng)前我國行政事業(yè)單位在預(yù)算績效開展過程中還處于探索階段，預(yù)算管理未能與績效管理實現(xiàn)充分的結(jié)合，影響了績效管理效用的發(fā)揮。新時期，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這一情況，提高對預(yù)算績效管理制度建設(shè)的重視程度，構(gòu)建起科學(xué)有效的預(yù)算績效管理制度，對預(yù)算執(zhí)行績效指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化，對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高，為單位健康穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

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