農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局優(yōu)化與支撐體系

陳潤(rùn)羊

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 甘肅 蘭州 730101)

農(nóng)產(chǎn)品國(guó)土空間是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局的空間載體，其布局優(yōu)化不僅事關(guān)中國(guó)14億人口大國(guó)的糧食安全和生態(tài)安全，而且也是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的國(guó)土空間底線保障。因此，構(gòu)建農(nóng)業(yè)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品綜合供給能力，是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展階段和構(gòu)建新發(fā)展格局背景下需要深入探討的重大戰(zhàn)略問題和理論命題。

一、研究現(xiàn)狀和研究?jī)r(jià)值

(一)研究背景

加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是對(duì)“十四五”和未來更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、路徑做出的重大調(diào)整完善，是著眼于我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安做出的重大戰(zhàn)略部署。新發(fā)展格局是質(zhì)量、效率、公平、持續(xù)和安全等要素的集合，是實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。糧食安全是國(guó)家安全的基本內(nèi)容，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)所承擔(dān)的保障糧食安全功能是新發(fā)展格局背景下統(tǒng)籌發(fā)展與安全的主要體現(xiàn)。在當(dāng)前全球新冠肺炎疫情肆虐反復(fù)、經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)逆流、貿(mào)易摩擦不斷、地區(qū)沖突突發(fā)多發(fā)等多重風(fēng)險(xiǎn)下，糧食的穩(wěn)定和安全供應(yīng)也面臨著多重沖擊。因此，作為糧食安全保障空間載體的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的空間布局及其支撐體系，就成為高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局下亟需解決的重大理論命題和戰(zhàn)略問題，亟需深入探究和系統(tǒng)分析。

(二)研究簡(jiǎn)述

從研究現(xiàn)狀看，在國(guó)土空間實(shí)踐需求驅(qū)動(dòng)和政策變遷導(dǎo)向下，有關(guān)國(guó)土空間布局、戰(zhàn)略、規(guī)劃和技術(shù)方法等方面的研究在不斷推進(jìn)。在整體國(guó)土空間布局及支撐體系研究方面，有研究以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)這三大空間效率為核心構(gòu)建了國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)情景方案和評(píng)價(jià)體系，并對(duì)不同決策導(dǎo)向的國(guó)土空間政策工具、布局藍(lán)圖進(jìn)行了模擬和優(yōu)選，認(rèn)為形成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的關(guān)鍵在于這三大空間的合理配置[1]。在國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)研究方面，主要圍繞功能分區(qū)、土地利用分區(qū)和生態(tài)功能分區(qū)等問題展開，而多規(guī)融合的綜合功能分區(qū)是其發(fā)展趨勢(shì)，且需在其分類體系、管制體系等方面加強(qiáng)研究，并實(shí)現(xiàn)科學(xué)分類和管控[2]。在彈性空間研究方面，目前研究處在理論初探和個(gè)例實(shí)證階段，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、適宜性等是該領(lǐng)域研究的最新動(dòng)向，而概念與內(nèi)涵、技術(shù)方法和管控措施是其研究熱點(diǎn)，且內(nèi)涵上強(qiáng)調(diào)土地預(yù)留、混合利用和空間置換等特征，方法上重視空間優(yōu)化和適宜性評(píng)價(jià)，管控上則突出“剛彈結(jié)合”[3]。

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)與整體國(guó)土空間布局研究方面尚存在需要改進(jìn)的地方，主要表現(xiàn)為：主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施面臨著科學(xué)支撐不足、尺度深化不夠、實(shí)施保障不強(qiáng)等挑戰(zhàn)；自然要素評(píng)價(jià)存在指標(biāo)與方法適用性不足、概念混雜、統(tǒng)籌分析偏弱、動(dòng)態(tài)性和彈性不足等問題；對(duì)農(nóng)業(yè)空間的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)相對(duì)不足等[6-7]。因此，面向新時(shí)期構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的需求，需要基于“要素—空間—功能”的思路構(gòu)建主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化框架，推進(jìn)數(shù)據(jù)可獲取性、評(píng)價(jià)方法適用性、集成過程系統(tǒng)性等方面的深入研究，并明晰農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃邏輯的核心是識(shí)別農(nóng)業(yè)空間的系統(tǒng)特征及其發(fā)展趨勢(shì)的前瞻性研判[5]。

(三)研究?jī)r(jià)值

本文旨在運(yùn)用農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論，以面向2035年中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、形成高質(zhì)量的國(guó)土空間布局為目標(biāo)，以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為研究對(duì)象，闡述農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的科學(xué)內(nèi)涵、變遷邏輯和優(yōu)化調(diào)整思路，探討我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，提出農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局優(yōu)化的總體思路、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的總體格局，揭示其發(fā)展規(guī)律，進(jìn)而提出高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間格局的實(shí)現(xiàn)路徑和支撐體系，以期為構(gòu)建農(nóng)業(yè)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局提供科學(xué)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。

二、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的科學(xué)內(nèi)涵

在我國(guó)“三類空間”構(gòu)成的國(guó)土空間體系中，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為非城市化地區(qū)，是國(guó)家第一產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口的主要集聚區(qū)，其重點(diǎn)功能在于保障國(guó)家的糧食安全和生態(tài)安全，所提供的產(chǎn)品主要也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，基于此，高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的科學(xué)內(nèi)涵是(見圖1)：面向2035年中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景，以保障國(guó)家糧食安全為底線并守住自然生態(tài)安全邊界為基本目標(biāo)，遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則；強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，落實(shí)生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田等空間管控邊界，減少人類活動(dòng)對(duì)自然空間的占用；以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品為導(dǎo)向，通過空間布局優(yōu)化和調(diào)整、兼顧適度開發(fā)與重點(diǎn)保護(hù)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、突出主體功能等綜合性的途徑，構(gòu)建高水平保護(hù)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的國(guó)土空間布局，建立高效率治理的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的治理體系，探求高質(zhì)量發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的實(shí)現(xiàn)路徑、體制機(jī)制創(chuàng)新和重大政策措施。從“要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)”等方面構(gòu)建治理路徑，建立健全農(nóng)業(yè)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并推進(jìn)治理理念現(xiàn)代化、治理主體多元化、治理體制法治化、治理方式精細(xì)化和治理手段智慧化[8]。進(jìn)而著力形成融合高水平保護(hù)、高效能治理、高品質(zhì)生活“三位一體”的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)國(guó)土空間布局優(yōu)化系統(tǒng)。

圖1 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)國(guó)土空間布局優(yōu)化系統(tǒng)的科學(xué)內(nèi)涵

三、農(nóng)產(chǎn)品空間布局的現(xiàn)狀與國(guó)土空間布局的變遷

(一)農(nóng)產(chǎn)品空間布局的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

近年來，我國(guó)不斷推進(jìn)國(guó)土空間治理工作，國(guó)土空間格局不斷優(yōu)化，在其支撐下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也取得了顯著的成效。2021年，我國(guó)人均GDP已達(dá)到12 551美元，不斷接近世界銀行提出的高收入國(guó)家門檻，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重降低到7.3%，年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值縮小為2.50。2021年糧食種植面積11 763萬公頃，全年糧食產(chǎn)量達(dá)到13 657億斤，連續(xù)7年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上[9]。我國(guó)2021年人均糧食占有量為483公斤，超過聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的人均400公斤糧食安全線的21%[10]，也遠(yuǎn)超世界平均水平。我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的成就，夯實(shí)了全國(guó)安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和根基。

從世界范圍看，糧食安全也是一個(gè)全球性挑戰(zhàn)。2083年世界人口達(dá)到100億后，新增22億(2021年為78億)左右人口的吃飯問題是人類命運(yùn)共同體及其建設(shè)需要直面的突出矛盾。全球約20億人口經(jīng)歷著中度或重度的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，全球有超過15億人無法負(fù)擔(dān)能滿足必需營(yíng)養(yǎng)需求的膳食，超過30億人無法負(fù)擔(dān)哪怕是最低價(jià)的健康膳食[11]。與此同時(shí)，我國(guó)作為14億的人口大國(guó)，糧食安全始終是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提。我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品空間布局和糧食安全方面也出現(xiàn)了一些亟待重視和應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)，如耕地減少過多過快，資源環(huán)境壓力不斷加大，空間布局和結(jié)構(gòu)尚待繼續(xù)優(yōu)化，綠色生態(tài)空間減少過多等等[12]。與此同時(shí)，我國(guó)糧食安全也潛伏著區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性和技術(shù)性危機(jī)，面臨許多新的挑戰(zhàn)和新的壓力，如耕地快速轉(zhuǎn)化、農(nóng)民老齡化和弱化、水土資源和糧食生產(chǎn)的空間錯(cuò)配、氣候變化的周期性和不穩(wěn)定性以及人口、土地和糧食系統(tǒng)的非均衡空間耦合等[13]。而我國(guó)農(nóng)業(yè)空間同時(shí)還存在對(duì)農(nóng)業(yè)空間統(tǒng)籌不足、對(duì)需求轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)不深、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制重視不夠等不足，這就需要構(gòu)建“以安全為底線、以效益為中心、以品質(zhì)為突破”的農(nóng)業(yè)空間框架體系和格局系統(tǒng)[14]，以積極應(yīng)對(duì)和有效化解糧食供應(yīng)和國(guó)土空間保障等方面面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和矛盾。

(二)國(guó)土空間布局調(diào)整的變遷

繼2006年我國(guó)提出要加快主體功能區(qū)建設(shè)之后，2010年國(guó)家開始正式實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略以來，我國(guó)的國(guó)土空間布局政策導(dǎo)向經(jīng)歷了一個(gè)由“主體功能區(qū)”到“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局”再到“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局”的演變過程(見表1)，涵蓋空間布局的理念、戰(zhàn)略、規(guī)劃、技術(shù)和制度等不同的層級(jí)體系和總體安排。

我國(guó)國(guó)土面積廣闊，不同的區(qū)域在自然地理環(huán)境、資源基礎(chǔ)、區(qū)位條件等方面存在巨大的差異性，國(guó)土開發(fā)和保護(hù)需要因地制宜、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、長(zhǎng)遠(yuǎn)部署。從最早的區(qū)劃研究，到“十一五”時(shí)期提出的四類主體功能區(qū)，再到《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》更加詳細(xì)地從兩個(gè)角度把我國(guó)分為“四種類型”和“三類地區(qū)”，再到黨的十八大報(bào)告提出的生產(chǎn)生活和生態(tài)的“三生空間”，再到“十四五”時(shí)期提出的高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)“三大空間格局”，由此可以看出：主體功能區(qū)布局對(duì)國(guó)土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出的總體部署與統(tǒng)籌安排，對(duì)涉及國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)起到的指導(dǎo)和管控作用。需要明晰的是，雖然大尺度的主體功能區(qū)長(zhǎng)期重要戰(zhàn)略地位不會(huì)改變，但在小尺度空間范圍內(nèi)則需用功能區(qū)劃等予以具體化。

據(jù)了解，中國(guó)家政“蘭心獎(jiǎng)”旨在表彰中國(guó)家庭服務(wù)領(lǐng)域杰出人士，樹立家庭服務(wù)行業(yè)優(yōu)秀榜樣，引導(dǎo)行業(yè)健康有序發(fā)展。本獎(jiǎng)項(xiàng)每年評(píng)比一次，每年授予人數(shù)不超過20人。獲獎(jiǎng)?wù)邥?huì)被授予獎(jiǎng)杯、證書和獎(jiǎng)金，獲獎(jiǎng)名單和獲獎(jiǎng)理由向社會(huì)公布。

當(dāng)前我國(guó)已從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系，既是新發(fā)展理念在空間維度的重要體現(xiàn)，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)需要。這就需要明確高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局的基本內(nèi)涵，探討城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等“三類地區(qū)”之間的內(nèi)在聯(lián)系和作用機(jī)理，根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等“三種空間”，分別劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等“三條控制線”，在國(guó)土空間的“底盤”內(nèi)，確保開發(fā)“底線”，并為國(guó)土空間的合理開發(fā)、有序保護(hù)提供支撐。

表1 我國(guó)國(guó)土空間布局調(diào)整的政策導(dǎo)向變遷

四、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的總體框架

由永久性基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)用地構(gòu)成的農(nóng)業(yè)空間，包括耕地、林地、草地等類型，也涵蓋糧食主產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)等功能，而農(nóng)業(yè)空間是保障糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要空間底線保障[15]。

我國(guó)早在2010年發(fā)布實(shí)施的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，已經(jīng)提出了“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)產(chǎn)品空間布局：以東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等“七區(qū)”農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，涉及水稻、小麥、玉米、棉花、大豆、油菜、甘蔗、畜產(chǎn)和水產(chǎn)等“二十三個(gè)”農(nóng)產(chǎn)品。涵蓋水稻、小麥、玉米等生產(chǎn)功能區(qū)，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，以及10類特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局。

在遵循總量安全、比較優(yōu)勢(shì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展等四大原則的基礎(chǔ)上[16]，農(nóng)產(chǎn)品空間優(yōu)化要以確保國(guó)家糧食安全為底線，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為導(dǎo)向，在遵循各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而構(gòu)建針對(duì)我國(guó)未來糧食安全戰(zhàn)略格局的框架體系，其是一個(gè)包含“農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)-農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)帶-主糧生產(chǎn)功能區(qū)-重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)-特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)”在內(nèi)的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的空間布局優(yōu)化體系(見圖2)。

也有研究表明，面向2035年的我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品空間布局是“六區(qū)十一帶”：在東北區(qū)、黃淮海區(qū)、長(zhǎng)江區(qū)、華南區(qū)、西北區(qū)和海洋區(qū)等六大區(qū)布局建設(shè)水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油料、糖料、天然橡膠、肉類、奶類和水產(chǎn)等11個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品帶[17]。與之前和現(xiàn)有格局不同的是，在此增加并考慮了海洋區(qū)。

圖2 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的框架體系

五、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的支撐體系

(一)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的實(shí)現(xiàn)路徑

1.形成確保糧食安全的保障體系。農(nóng)產(chǎn)品空間布局以保障14億人口大國(guó)的糧食安全為核心，這就需要守好“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的底線目標(biāo)，推進(jìn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)邁向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，致力于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的供給保障、科技創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展能力和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高[18]，把確保糧食安全的概念向全面確保食物供給安全方向進(jìn)行延伸[19]。把握新時(shí)期我國(guó)糧食安全出現(xiàn)的新趨勢(shì)：糧食產(chǎn)區(qū)北移且向主產(chǎn)區(qū)集中化步伐加快，糧食生產(chǎn)能力區(qū)域分化加劇，糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的空間分離程度明顯擴(kuò)大，糧食消費(fèi)需求日益優(yōu)質(zhì)化和綠色化；努力應(yīng)對(duì)糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)：糧食生產(chǎn)和機(jī)會(huì)成本迅速提高、比較利益下降，危及糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素增多等[20]。從而進(jìn)一步優(yōu)化糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)的區(qū)域布局和整體格局[21]，并從技術(shù)進(jìn)步、耕地結(jié)構(gòu)、供應(yīng)鏈、節(jié)約行動(dòng)、體制改革、國(guó)內(nèi)空間拓展、國(guó)際貿(mào)易聯(lián)系等方面形成確保中國(guó)糧食安全的八大保障體系[22](見圖3)，并多頭發(fā)力和齊抓共管。

當(dāng)前保障糧食安全的著力點(diǎn)主要有：推進(jìn)土地整治，提高耕地利用效率；加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用，提升單位土地面積的產(chǎn)量；除一般耕地外，可適當(dāng)開墾符合種植條件和生態(tài)保護(hù)要求的荒山草地；深化糧食生產(chǎn)、流通、收儲(chǔ)等領(lǐng)域的改革，通過價(jià)格信號(hào)和宏觀調(diào)節(jié)相結(jié)合的手段，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種糧積極性；從海外建立糧食生產(chǎn)、供應(yīng)基地，拓展糧食進(jìn)口來源渠道等。

圖3 我國(guó)的糧食保障體系構(gòu)成

2.建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。目前，我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制以及前者的利益補(bǔ)償機(jī)制尚不夠合理。一是糧食產(chǎn)量與財(cái)政收入失衡的“糧財(cái)?shù)箳臁爆F(xiàn)象突出，從而影響到糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)主體的種糧積極性。二是種糧收益不高也影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者種糧積極性。2020年，全國(guó)農(nóng)民收入的構(gòu)成中，工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入的比重分別為：40.71%、35.47%、2.45%、21.37%，常年來，我國(guó)農(nóng)民的工資性收入超過經(jīng)營(yíng)性收入的比例，盡管這樣的結(jié)構(gòu)符合城市化發(fā)展的趨勢(shì)，但也影響到農(nóng)民的種糧意愿和積極性。

這就需要，加快推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：從補(bǔ)償引導(dǎo)到補(bǔ)償自覺轉(zhuǎn)變；從注重利益平衡到注重機(jī)會(huì)均衡轉(zhuǎn)變；從經(jīng)濟(jì)理性主導(dǎo)到綜合理性主導(dǎo)轉(zhuǎn)變；從單一循環(huán)向體系互動(dòng)轉(zhuǎn)變[23]。進(jìn)一步完善和明確中央政府和糧食主銷區(qū)為多層利益補(bǔ)償主體，確立糧農(nóng)和糧食主產(chǎn)區(qū)為多維利益補(bǔ)償對(duì)象，且突出區(qū)域性整體補(bǔ)償[24]。并創(chuàng)新利益補(bǔ)償方式，豐富利益補(bǔ)償內(nèi)容，強(qiáng)化利益補(bǔ)償?shù)恼呓M合和實(shí)施效果評(píng)估，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域共同富裕。

3.實(shí)施“適應(yīng)性”的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃。為優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合供給能力，需要通過實(shí)施資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為重點(diǎn)“雙評(píng)價(jià)”，滿足生態(tài)文明的新需求，進(jìn)行“適應(yīng)性”的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃，進(jìn)而調(diào)整和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的空間布局和資源配置，兼顧空間開發(fā)與保護(hù)的雙重目標(biāo)，并有效管控和規(guī)范空間開發(fā)秩序。

在“大尺度”主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，在更小尺度和空間范圍內(nèi)，推進(jìn)功能區(qū)劃，依據(jù)特定區(qū)域的資源和環(huán)境等自然屬性，深入分析存量、流量和開發(fā)潛力。功能區(qū)劃還要同時(shí)考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等復(fù)雜的人文因素，將人口流動(dòng)、地方品質(zhì)提升等因子結(jié)合起來。

針對(duì)現(xiàn)行適宜性評(píng)價(jià)忽視人類活動(dòng)與國(guó)土空間長(zhǎng)期交互的“適應(yīng)性”狀態(tài)等方面存在的不足，高質(zhì)量發(fā)展階段的國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)需要以“適應(yīng)性”為指引，滿足包括糧食安全在內(nèi)的農(nóng)業(yè)多功能性的需求，并建立適宜性評(píng)價(jià)、適應(yīng)性修正和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的綜合性框架[25]。高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的承載力評(píng)價(jià)需要明確農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載力的概念內(nèi)涵、明晰其承載力內(nèi)在機(jī)制、構(gòu)建適宜性的指標(biāo)體系，并為確定農(nóng)產(chǎn)品空間開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)的主要指標(biāo)、戰(zhàn)略部署，以及指標(biāo)約束傳遞與地域功能傳導(dǎo)等奠定實(shí)施依據(jù)[26]。進(jìn)而將“雙評(píng)價(jià)”作為包括農(nóng)產(chǎn)品空間規(guī)劃科學(xué)性的基本保障并貫穿整體空間規(guī)劃方案研制的全部過程，以農(nóng)業(yè)空間和永久基本農(nóng)田紅線的集成方案為基礎(chǔ)形成空間規(guī)劃的底圖和不同層級(jí)的體系化，并建立空間開發(fā)保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估機(jī)制[27]。在基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)空間的基礎(chǔ)上，還需將農(nóng)林牧副漁大農(nóng)業(yè)空間納入考慮，開展全域、全要素的適宜性評(píng)價(jià),進(jìn)而識(shí)別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜區(qū)[28]。農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃還要體現(xiàn)生態(tài)文明的新要求,順應(yīng)發(fā)展功能復(fù)合化、發(fā)展需求優(yōu)質(zhì)化、發(fā)展模式綠色化、發(fā)展手段數(shù)字化、發(fā)展路徑融合化等基本趨勢(shì),進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃策略[29]。

(二)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的支持舉措

1.深化制度體制改革。在構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間大局中，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)空間等領(lǐng)域的改革。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，不斷提升糧食生產(chǎn)能力。加強(qiáng)制度供給，進(jìn)一步完善“地隨人走”“增減掛鉤”等制度體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和流動(dòng)步伐，在總體保障、占補(bǔ)平衡、局部調(diào)整中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率提高、人民生活水平均衡、區(qū)域差距收斂等多重目標(biāo)。

深入實(shí)施市場(chǎng)化導(dǎo)向的城市化改革，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民公平享受市民化待遇，穩(wěn)定進(jìn)城農(nóng)民工的預(yù)期，進(jìn)而為推進(jìn)鄉(xiāng)村土地的長(zhǎng)期規(guī)?；鬓D(zhuǎn)創(chuàng)造條件。進(jìn)一步完善新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制[30]，大膽探索和有序推進(jìn)“地隨人走”的地方實(shí)踐，在人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域的不斷集聚過程中，形成人口與經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與耕地資源、糧食產(chǎn)地與消費(fèi)地域、區(qū)域承載與公共服務(wù)等方面的動(dòng)態(tài)平衡和相對(duì)均衡。

2.實(shí)施系列重大工程。圍繞農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)提升糧食生產(chǎn)能力的核心目標(biāo)，實(shí)施一系列保障糧食安全的重大工程、重大行動(dòng)、重大計(jì)劃。因?yàn)樯鷳B(tài)安全與糧食安全密切相關(guān)，因此，需要將這二者結(jié)合起來。

從自然地域單元的整體性出發(fā)，以協(xié)調(diào)布局為目標(biāo)，統(tǒng)籌陸海、細(xì)化尺度，構(gòu)建包含“生態(tài)屏障-生態(tài)帶-生態(tài)廊道”的網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的總體框架。構(gòu)建高效能治理的治理體系，完善自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度。構(gòu)建高品質(zhì)生活的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，因地制宜、針對(duì)問題和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地探索建立生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的分區(qū)管治，以資源環(huán)境承載狀況為基礎(chǔ)，綜合考慮不同地區(qū)的主體功能、國(guó)土開發(fā)程度和突出的資源環(huán)境問題，有針對(duì)性地實(shí)施國(guó)土保護(hù)、維護(hù)和修復(fù)，嚴(yán)格水土資源保護(hù)，提高自然生態(tài)系統(tǒng)功能。

實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，為優(yōu)質(zhì)種源培育和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給提供條件；開源節(jié)流并重，持續(xù)開展糧食節(jié)約行動(dòng)；不斷落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，深入推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量化和土壤污染治理，加強(qiáng)白色污染治理行動(dòng)。

3.深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”再到“城市中國(guó)”邁進(jìn)的進(jìn)程中，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興迎來了新的契機(jī)，從“城鄉(xiāng)分割”走向“城鄉(xiāng)融合”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的路徑已不斷清晰[30]。當(dāng)前需要重新審視已有工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系理論，深入剖析中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的特征事實(shí)，并準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)。遵循要素流動(dòng)追求報(bào)酬的規(guī)律，配合使用政府規(guī)劃引領(lǐng)、政策激勵(lì)的手段，改革阻礙要素下鄉(xiāng)的體制機(jī)制，增強(qiáng)制度性供給的針對(duì)性，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系并促進(jìn)城鄉(xiāng)融合[31]。

從城鄉(xiāng)融合空間視角下去尋求新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動(dòng)力和實(shí)施路徑，將城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌結(jié)合起來[32]。以都市圈作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本空間形態(tài)，并以都市圈市場(chǎng)一體化、公共服務(wù)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化為實(shí)施的主要抓手[33]。以縣域作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施的基本空間單元，在深入挖掘自身資源稟賦和與周邊地區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)中，尋求自身嵌入全球化、對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略的省域范圍內(nèi)的功能定位[34]，并按照城郊融合類、集聚提升類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類等不同的村莊類型分類推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興的效果中短期內(nèi)依靠政策、規(guī)劃、投入等強(qiáng)大的外生刺激，但長(zhǎng)期來看還需要建構(gòu)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，吸引優(yōu)質(zhì)要素進(jìn)入，努力提升地方品質(zhì)，并進(jìn)行多要素的組合，在差異化、特色化發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距縮小和人民共同富裕。

六、結(jié)語

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)布局優(yōu)化是構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的主要內(nèi)容，我國(guó)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局，要充分認(rèn)清面臨的基本形勢(shì)與外在挑戰(zhàn)，把握科學(xué)內(nèi)涵，順應(yīng)國(guó)土空間布局調(diào)整變遷的基本邏輯走向，以保障國(guó)家糧食安全為底線，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，落實(shí)基本農(nóng)田等空間管控邊界，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合供給能力，通過空間布局優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建融合高水平保護(hù)、高效率治理、高質(zhì)量發(fā)展“三位一體”的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)國(guó)土空間布局優(yōu)化系統(tǒng)。并以糧食安全保障體系、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和“適應(yīng)性”農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間布局的實(shí)現(xiàn)路徑，采取深化制度體制改革、實(shí)施重大工程措施和深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等多種舉措，進(jìn)而支撐農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的空間布局優(yōu)化。

致謝：感謝首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)安樹偉教授在論文寫作思路方面的指導(dǎo)，感謝山西財(cái)經(jīng)大學(xué)王瑞娟博士在圖件制作方面的協(xié)助！文責(zé)由作者自負(fù)。