2020年后保險防返貧案例闡釋與機制創(chuàng)新

趙君彥，李 文，王 靈

(1.河北農業(yè)大學 經濟管理學院，河北 保定071000；2. 河南農業(yè)職業(yè)學院，河南 洛陽 451450)

2020年，我國現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困問題得到解決，脫貧攻堅戰(zhàn)取得巨大成效。然而，2020年后各項扶貧政策逐漸減弱，部分貧困地區(qū)內在自我發(fā)展機制又尚未健全，低標準脫貧戶及非貧低收入戶抗風險能力不強，返貧風險將會大大增加。據國家鄉(xiāng)村振興局數據顯示，2019年底全國脫貧不穩(wěn)定人口近200萬、邊緣易致貧人口近300萬；2020年受疫情災情影響，容易返貧的脫貧戶和容易致貧的邊緣戶兩類人增加了50萬。2021年中央一號文件提出，要健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。因此，防止規(guī)模性返貧是鞏固、拓展脫貧攻堅成果的必然要求，關系到鄉(xiāng)村振興的全面推進。

持續(xù)防返貧是一項長期的任務，運用市場化的手段和工具非常關鍵。保險是進行風險管理、經濟補償的市場化手段，由于其風險分散的專業(yè)化、運行機制的市場化、財政資金撬動的杠桿化等優(yōu)勢，被稱為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“壓艙石”。貧困地區(qū)將政策性資金與市場化保險有效結合，針對脫貧過程中的產業(yè)風險、健康風險等各類風險進行保障，在脫貧攻堅中發(fā)揮出全面性、精準性和連續(xù)性的機制優(yōu)勢和顯著成效。2021年6月29日人民銀行等六部委聯合發(fā)布《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果 全面推進鄉(xiāng)村振興的意見》，提出進一步發(fā)揮保險保障作用，要求積極運用保險產品鞏固脫貧成果，支持具備條件的地區(qū)開展商業(yè)防止返貧保險。然而，目前各地保險扶貧防貧模式的實踐探索呈現多樣化、分散化、短期化特征，尚未形成穩(wěn)定規(guī)范、可持續(xù)的長效保險防返貧機制，不利于更加廣泛和充分地發(fā)揮保險在后扶貧時代的金融支撐作用。因此，本文通過3個“防貧保”典型案例研究，闡釋其內在的運行機制，剖析其運行效果與面臨困境，探索保險防返貧的長效機制創(chuàng)新。

一、研究綜述

很多學者已經意識到2020年后我國貧困治理將從“扶貧”向“防貧”轉變，而保險在防貧政策體系中發(fā)揮著不可替代的作用。2020年的脫貧僅是擺脫了絕對貧困，絕對貧困將會轉型為相對貧困，且城鎮(zhèn)貧困和農村貧困并存，但農村仍是反貧困的主戰(zhàn)場[1]。而且，隨著城市化、工業(yè)化進程加速發(fā)展，部分貧困線以上農戶抵御風險的脆弱性增大，逐漸出現一批轉型貧困群體與潛在貧困群體，成為新的治貧目標。因此，2020年后中國農村貧困格局的變化要求貧困治理戰(zhàn)略由“扶貧”向“防貧”轉變[2]。這就需要一方面保持扶貧政策的連續(xù)性和機制的連貫性，防止出現“斷崖效應”[3]，另一方面，急需建立健全精準防貧體制機制和政策體系。通過政府救助、直接補貼等轉移支付方式帶來的減貧效果是有限的，難以有效地應對疾病、災害等致貧風險，而保險作為防范和化解風險的重要手段，能夠提高弱勢群體對風險的防范和抵抗能力，通過農業(yè)、健康、民生、教育等多條路徑作用于脫貧攻堅[4]。尤其是以醫(yī)療保險和農業(yè)保險為代表的保險政策，能夠有效提升農村地區(qū)貧困人口抵御疾病風險和農業(yè)風險的能力，防止因病致(返)貧、因災致(返)貧，應該成為中國精準扶貧的重要工具，在防范和化解脫貧攻堅的風險中發(fā)揮不可替代的作用，成為防止脫貧人口返貧的兩大基石[5]。

隨著保險扶貧實踐的開展，一些學者對保險扶貧減貧效應進行實證分析，探索保險扶貧減貧的作用路徑?；谵r險扶貧的視角，張偉等根據農村貧困人口收入特征，認為政策性農業(yè)保險除了幫助農村貧困人口抵御自然風險外，還具有乘數效應和福利溢出效應，降低了因災致貧發(fā)生的概率[6]。基于健康扶貧的視角，陳華認為新農合明顯緩解了我國農村居民的貧困程度，但仍未達到理想水平[7]；周新發(fā)等認為醫(yī)療保險顯著提高了農民和城市中低收入者應對疾病的能力，在減少醫(yī)療支出和提高醫(yī)療服務利用效率兩方面起到間接緩解貧困的作用[8]。劉漢成等基于“2013—2017年全國農村貧困監(jiān)測調查”數據，采用固定效應模型驗證了傾斜性醫(yī)療保險扶貧政策具有減貧效應[9]?；诮鹑诜鲐毜囊暯牵螛愕葘π刨J、保險和“信貸+保險”3種模式的扶貧效果進行測評，發(fā)現保險和“信貸+保險”模式分別能對一般貧困和深度貧困產生效用，而單獨的信貸產品對扶貧無效[10]?；诿裆鲐毜囊暯牵r村住房保險能夠發(fā)揮減災救災作用，提高貧困人口抗擊風險的能力，農村養(yǎng)老保險的實行有助于啃掉脫貧攻堅的“硬骨頭”，為老年人口提供生活保障[11]。

隨著2020年后防返貧成為我國貧困治理的重點，一些地區(qū)探索政府與保險公司合作開發(fā)防貧保險，針對不同的返貧因素進行返貧預測和保險產品開發(fā)，探索保險防返貧機制創(chuàng)新。一是確定保障對象。謝遠濤等依據精準扶貧、防貧的原則，將低于發(fā)展貧困線的城鄉(xiāng)居民為保障對象，綜合考慮相對貧困群體的既往病史、疾病類型、疾病程度等致貧因素分類制定防返貧措施[12]。郭琳等對河北省W縣的防貧機制進行分析，將保障人口分為非持續(xù)穩(wěn)定脫貧戶和非貧困低收入戶[13]。李飛等對湖南省沅陵縣防返貧個案進行剖析，瞄準貧困戶、脫貧戶和邊緣戶3類群體[14]。二是篩選返貧關鍵因素。章文光等基于全國25個省(區(qū)、市)建檔立卡人口數據，將致貧返貧成因分為4類16種，將疾病、災害、上學等各類返貧因素納入保障范圍。三是構建預警機制[15]。黃國慶等從人力、金融、自然等5個方面將貧困戶劃分為不同的風險等級，分別制定預警措施[16]。左停等以中國西南地區(qū)的脫貧縣為例，從收入水平與收入波動兩個維度衡量脫貧人口的穩(wěn)定性，依據不同風險因素對貧困戶的影響程度進行預測預警，因人、因地、因時制定防貧措施[17]。

已有研究對2020年后我國貧困治理形勢與重點做出了基本判斷，并為保險減貧防貧研究奠定了理論基礎。但由于我國全面脫貧完成的時間尚短，防返貧的相關文獻研究并不多。部分學者雖然從保險角度開始探索防返貧機制，但仍存在一定局限性。首先，保險防貧模式多是從醫(yī)療保險或農業(yè)保險等某一個險種切入，難以應對多元化的致貧因素和返貧風險，對于構建綜合長效的保險防返貧機制借鑒意義不大。其次，多選取某一個區(qū)域的單個案例進行研究，然而，我國貧困區(qū)域無論自然條件、經濟社會發(fā)展特點、致貧因素等都存在較大差異，單一案例分析方法無論運行機制還是運行效果的分析都缺乏比較、驗證，難以對該防貧保險模式的適用性做出精準判斷。此外，現有分析多是對某地區(qū)保險防返貧做法與成效進行總結，而對于其運行中存在的制約因素關注不多，剖析不夠深入，不利于保險防貧機制的完善與創(chuàng)新。鑒于此，本文選取河北省魏縣、湖北省通城縣、青海省民和縣3個試點地區(qū)，對“防貧?！蹦Ｊ竭M行典型案例研究，以期解答“防貧?！蹦Ｊ竭\行效果如何？是否形成了穩(wěn)定規(guī)范的運行機制？有哪些因素制約著其可持續(xù)發(fā)展和推廣應用？政府和保險公司的職責如何定位？在哪些方面實現了保險防返貧機制創(chuàng)新等問題，進而完善“防貧?！蹦Ｊ?，構建2020年后保險防返貧長效機制。

二、“防貧?！钡湫桶咐哼\行方式與實施效果

精準防貧保險是由中國太平洋保險公司首先開發(fā)，將保險機制引入扶貧的首款商業(yè)防貧保險。2017年河北省魏縣率先開展“防貧?！痹圏c，隨后湖北、湖南、云南、青海等各省相繼開展，至2020年4月，“防貧?！表椖恳褳槿珖?4個省210個縣約8 000余萬臨貧、易貧人群提供防貧保障。然而，“防貧?！蹦Ｊ介_展時間較短，且各試點區(qū)域的財政支持力度、資源環(huán)境、貧困類型、返貧因素具有差異性。本文采用多案例研究的方法，對多個案例之間的共性進行分析，提煉出“防貧?！蹦Ｊ竭\行中共同的特點、規(guī)律，創(chuàng)新保險防返貧機制。

在案例的選擇上，綜合考慮樣本的代表性、數據的可得性、區(qū)域的特色性等因素，基于試點地區(qū)的地形地貌、貧困類型、返貧因素、開展時間等指標，選取河北省魏縣、湖北省通城縣、青海省民和縣3個試點地區(qū)作為典型案例。魏縣屬于東部平原地區(qū)，開展時間最早，持續(xù)時間最長，對完善減貧、防貧機制具有一定的借鑒意義；通城縣屬于中部丘陵地區(qū)，在原有模式的基礎上將城市低收入居民納入保障對象，進一步擴大了原有模式的保障范圍，體現了該模式的動態(tài)適應性；民和縣屬于西部高原地區(qū)，處于西部少數民族深度貧困區(qū)，致災因素更加復雜，返貧現象更為嚴重，能夠進一步檢驗“防貧保”實施效果。通過3個縣域典型案例分析，探索在不同區(qū)域、不同貧困類型中“防貧?！蹦Ｊ降膶崿F路徑，總結提煉“防貧?！蹦Ｊ降幕咀龇?、經驗與存在問題，推動機制完善和推廣應用。

(一)河北省魏縣

1.貧困背景。河北省魏縣屬于冀、魯、豫3省的交界地帶，位于環(huán)首都貧困帶上，于2012年被確定為國家級貧困縣，貧困人口為171 000人，貧困發(fā)生率為34.1%。在“精準扶貧”和“未貧先防”思想的指導下，2017年魏縣在全國率先開創(chuàng)“防貧?！蹦Ｊ剑?018年退出貧困縣序列。根據邯鄲市魏縣防貧辦提供數據，魏縣脫貧戶返貧的原因主要包括因病、因殘、缺乏發(fā)展要素、因學、自身發(fā)展動力不足5類，其中因病、因殘、因缺乏發(fā)展要素返貧人口占到86%，為致貧返貧主要因素。

2.基本做法。(1)政府購買保險服務。魏縣政府出資400萬元設立防貧保證金注入保險公司，按照“多退少補”的原則，為10%的縣域人口購買保險。保險公司開發(fā)“精準防貧保險”并承保，按照發(fā)放保險金額的15%提取服務費。(2)以健康扶貧為重點。為防止返貧，鞏固脫貧成果，在醫(yī)療保險方面，保險公司增設了新型險種，實施醫(yī)療商業(yè)補充保險和意外傷害保險，構建了基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助之外的另一重保障。此外，為產業(yè)扶貧提供風險保障，為支持農業(yè)產業(yè)發(fā)展，魏縣合作社與中國人民財產保險開展“聯辦共?！表椖?，為全縣玉米、小麥共66萬畝提供農業(yè)保險。(3)以縣域農村“兩非”人群為監(jiān)測對象。魏縣重點保障“非高標準脫貧戶”和“非貧低收入戶”兩類易貧、臨貧人群?！胺歉邩藴拭撠殤簟敝肛毨ο箅m然達到脫貧標準，但收入并不穩(wěn)定，一旦遭遇病、災、子女教育的重大支出等狀況，容易導致返貧?！胺秦毜褪杖霊簟敝改承┤后w雖不符合建檔立卡條件，但家庭收入處于貧困線邊緣，一旦發(fā)生突發(fā)情況極易導致貧困。再次，針對“兩非”人群設立防貧監(jiān)測(預警)線和防貧保障線。如表1所示，防貧預警線以支出為依據，因病支出分別超過5 000元(非高標準脫貧戶，下同)和20 000元(非貧低收入戶，下同)、因災超過10 000元、因學超過8 000元的“兩非戶”納入監(jiān)測范圍；防貧保障線將以現行農村扶貧標準的1.5倍為線。

表1 防貧保險保障范圍與標準

3.實施效果。根據邯鄲市精準脫貧信息系統數據，2017—2020年7月河北魏縣保險公司“防貧?！蹦Ｊ嚼塾嬞r付人數為1 208人，賠付金額達到1 667.43萬元。在減輕貧困程度方面，魏縣2017年實施保險防貧機制以來貧困人口持續(xù)下降，貧困人口從2016年的28 668人下降為2019年的2 390人，貧困發(fā)生率從4.71%降為0.025%。在減少返貧人數方面，魏縣開展時間較長，防貧效果較為顯著。2016年返貧人口達到1 193人，其中因病、因殘、因缺乏發(fā)展要素返貧人口共1 062人。實施“防貧?！币詠?，2017年新增返貧總人數僅為80人，比2016年減少1 113人，其中因病、因殘返貧人口下降為67人，因缺乏發(fā)展要素返貧人口下降為13人。近3年來，魏縣無新增致貧返貧人口。

(二)湖北省通城縣

1.貧困背景。地處中部重點扶貧開發(fā)區(qū)。湖北省通城縣地處湘、鄂、贛3省交界，集山區(qū)、庫區(qū)、老區(qū)和貧困地區(qū)于一體，2011年被納入幕阜山片區(qū)綜合扶貧開發(fā)區(qū)域。全縣共有42個貧困村，低收入人口約8.8萬人。

產業(yè)發(fā)展困難。通城縣域地形以丘陵為主，可用耕地面積較少，水土流失、土壤污染等問題嚴重，農業(yè)生產發(fā)展受限?；A設施建設不足，農村居民面臨用水、用電等難題。咸寧市政府數據顯示，2019年，全縣還有12個重點貧困村(省定深度貧困村6個)、7 525戶、共21 603人沒有脫貧。為實現脫貧攻堅和精準防貧兩項目標，通城縣于2019年成立減貧防貧服務中心，開展“防貧?！蹦Ｊ?。

2.基本做法。(1)政府購買保險服務。政府出資300萬元作為防貧保證金注入保險公司，保險公司開發(fā)防貧保險，并按發(fā)放保險金總額的一定比例提取服務費。(2)以產業(yè)扶貧為重點。針對通城縣2020年受疫情影響雞蛋價格波動劇烈的情況，保險公司采用“保險+期貨”的方式共計為320噸雞蛋提供價格保障，避免了價格波動導致養(yǎng)殖戶返貧。同時，通城縣還開設失業(yè)保險、保險資金資助和創(chuàng)業(yè)就業(yè)無息貸款，促進就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，增強臨貧戶“造血”能力。(3)以城鄉(xiāng)全體居民為監(jiān)測對象。通城縣重點保障“城鄉(xiāng)低收入戶”和“人均收入不高不穩(wěn)的已脫貧戶”兩類人群。此外，設定防貧監(jiān)測線和防貧保障線。防貧監(jiān)測線將因病自費分別超過5 000元和20 000元、因災超過10 000元、因學超過8 000元的建檔立卡戶和城鄉(xiāng)臨貧戶為標準。防貧保障線以家庭收入低于上年度全縣城鎮(zhèn)居民、農村居民人均可支配收入的40%為標準。

3.實施效果。在減輕貧困程度方面，通城縣2018年底貧困發(fā)生率為5.2%，2019年實施防貧機制后，貧困發(fā)生率降為0.28%，貧困程度明顯降低。在減少返貧人口方面，通城縣截至2019年底，監(jiān)測對象共2 652戶，防貧機制實施以來至2020年，共為全縣340個家庭、1 500余人提供了540萬元的保障。

(三)青海省民和縣

1.貧困背景。地處西部貧困重點地區(qū)。青海省是西部民族貧困重點地區(qū)，地跨六盤山和四省藏區(qū)兩個集中連片特貧地區(qū)，貧困程度深，貧困發(fā)生率高，區(qū)域性貧困問題突出。民和縣位于青海省東部干旱山區(qū)，被國家列入六盤山集中連片特殊困難地區(qū)，2015年全縣有貧困村125個，建檔立卡貧困戶1.06萬戶共4.22萬人。

因病、因產業(yè)返貧現象嚴重。根據民和縣鄉(xiāng)村振興局數據，2020年之前青海省因病返貧人口累計約7.8萬人，因病返貧是制約民和縣脫貧的主要因素。由于自然環(huán)境惡劣，民和縣產業(yè)基礎薄弱，脫貧人口極易發(fā)生返貧現象，農村“兩非”臨貧易貧群體預計為12.5萬人。為有效防止脫貧人口返貧，民和縣在借鑒魏縣經驗的基礎上于2019年5月開展“防貧保”模式。

2.基本做法。(1)政府購買保險服務。縣政府出資1 000萬元作為防貧保險金注入保險公司，加大扶貧支持力度，為縣域內一定比例人口購買保險。保險公司承保并按發(fā)放保險金額的一定比例提取服務費。(2)健康扶貧與產業(yè)扶貧并重。針對健康扶貧，民和縣在基本醫(yī)療保險、大病保險的基礎上增設“健康?！?，能夠保障意外傷害導致的身故、殘疾、醫(yī)療費用、住院費用，保障程度達到90%。針對因災返貧和失業(yè)返貧等因素，民和縣為5.66萬畝油料作物、2.21萬畝馬鈴薯、0.48萬畝中草藥等作物提供保險產品，保障了當地特色產業(yè)發(fā)展。(3)以縣域內農牧民為監(jiān)測對象。民和縣將保障重點定位于“非高標準脫貧戶”和“非貧低收入戶”，并瞄準因病、因災、因學三大返貧因素劃定防貧預警線和保障線。防貧預警線以支出為依據，因病支出分別超過5 000元和20 000元、因災超過10 000元、因學超過8 000元的“兩非戶”納入監(jiān)測范圍，防貧保障線以農牧民人均可支配收入4 000元為標準。

3.實施效果。在降低貧困程度方面，民和縣2018年貧困人口為19 863人，貧困發(fā)生率為2.3%，在2019年5月開展“防貧?！蹦Ｊ胶?，貧困發(fā)生率降到0.01%，于2020年4月退出貧困縣。在減少返貧人數方面，2018年底，農村“兩非”臨貧易貧群體預計為12.5萬人，截至2020年3月，保險公司入戶調查1 870戶，為其中610戶臨貧易貧人群發(fā)放454萬元，有效抑制了返貧現象。

從3個縣“防貧?！蹦Ｊ綄嵤┻^程與效果來看，各縣在防貧實踐中呈現出不同特征。魏縣運行時間較長，工作機制較為完善，運行效果更為顯著；通城縣將防貧監(jiān)測標準擴展到城市低收入群體，在保險產品創(chuàng)新方面也較多的為產業(yè)扶貧提供保障，更能體現保險“造血”功能；民和縣得到的財政支持力度較大，針對因病(殘)、因產業(yè)返貧兩個關鍵因素，著重創(chuàng)新健康保險產品和特色農業(yè)保險。3個縣域“防貧保”模式基本形成了較為穩(wěn)定、統一的運行機制，即政府用財政資金設立防貧保證金，然后確定防貧對象、制定監(jiān)測指標，通過保險公司開發(fā)健康類、產業(yè)類、就業(yè)類保險產品，運用保險的市場化機制對符合條件的臨貧、易貧人口人群進行賠付。3個縣域“防貧?！睂嵺`均取得了較為顯著的防貧效應，其中機制創(chuàng)新是關鍵。

三、“防貧?！蹦Ｊ?機制創(chuàng)新與現實困境

根據3個縣域“防貧?！钡幕咀龇?，“防貧?！币呀浶纬闪溯^為穩(wěn)定的運行機制，即以精準防貧保險為核心，以產業(yè)扶貧和社會幫扶為配套措施，構建 “政府+保險公司+企業(yè)+臨貧易貧人口”的減貧防貧機制。政府劃定防貧監(jiān)測線和保障線，明確重點保障對象范圍，將財政資金注入保險公司設立防貧保證金；保險公司開發(fā)出精準防貧保險產品并予以承保，通過核查評估，對低于貧困線或可能因重大支出而致貧、返貧的人口發(fā)放保險金，按照發(fā)放保險金總額的一定比例提取服務費；為增強貧困戶的“造血”能力，政府和企業(yè)通過產業(yè)扶持、就業(yè)引導和兜底分紅等多種方式加強貧困戶增收的可持續(xù)性，形成了以政府為主導，財政資金為擔保，保險公司服務為核心，企業(yè)帶動為動力，保險產品為保障，貧困戶可持續(xù)發(fā)展為目標的“防貧?！蹦Ｊ?如圖1所示)。

圖1 “防貧?！蹦Ｊ?/p>

(一)“防貧?！蹦Ｊ降臋C制創(chuàng)新

1.防貧標準認定的二維機制。依據收入支出兩個維度，綜合認定防貧標準。該模式劃定防貧監(jiān)測線和防貧保障線兩條界線作為貧困衡量標準，分別依據支出和收入兩類指標對臨貧戶、易貧戶做出監(jiān)測，符合標準的即納入監(jiān)測范圍。防貧監(jiān)測線以貧困戶的負擔水平為衡量標準，保險公司依據扶貧、教育、人社、民政等有關部門提供的數據綜合分析，對因病、因學、因災產生的花費進行分類，將各類支出作為評定監(jiān)測線的依據，花費超過這條線的人口即納入防貧監(jiān)測對象，實行定向跟蹤。防貧保障線將貧困戶的收入水平作為衡量標準，政府依據當地實際發(fā)展狀況設置防貧保障線，家庭年人均可支配收入低于這條線的人群即納入防貧范圍。這兩條界線從單純地關注收入轉變?yōu)閺囊隆⑹?、住、行、學等多維度衡量貧困人口的生活水平，貧困的認定方式更具有綜合性、全面性。

2.保障對象的動態(tài)監(jiān)測機制。該模式把重點防范對象聚焦于臨貧、易貧人群，主要包括非高標準脫貧戶、人均收入不高不穩(wěn)的已脫貧戶等，這些人口是2020年后相對貧困人口的主要構成部分，也是容易返貧的重點人群[18]?！胺镭毐！蹦Ｊ街?，政府為縣區(qū)內一定比例的人口購買保險，該保險不針對人頭，只計算人數，打破了以往以建檔立卡人口為保障對象的思路，扶貧對象不實行預先識別和確定，而是根據當地建立的防貧預警線，將低于預警線的人口納入保障范圍，保障對象由“某個人”變?yōu)椤澳愁惾恕保瑢θh范圍內具有返貧風險的居民進行保障。

3.多元風險的保險分擔機制。保險是專門從事風險管理的行業(yè)，在災前防范、災后救助、風險精算、數據整合等方面具有專業(yè)化優(yōu)勢[19]。運用大數法則，通過再保險、“保險+期貨”等方式科學合理地轉移風險，成多元風險分擔機制。在賠付標準方面，保險公司根據風險大小靈活調整保障強度，將返貧群體根據受災程度劃分為不同的等級，對返貧群體實行階梯式賠付。此種賠付方式既能為貧困群體分散風險、補償損失，又能有效避免道德風險，防止由此衍生出的“等、靠、要”思想。在賠付方式方面，保險公司與貧困主體訂立保險合同，約定相互的權利和義務，采用市場化的運行機制，保證操作方式和實施過程的公平、公正、公開。貧困戶受災之后，保險公司按照合同“點對點”賠付，進行滴灌式管理，實現核賠核保、勘察定損精確到人，精準對接返貧人口，減少了政府直接發(fā)放扶貧資金可能引發(fā)的社會矛盾點，提升了政府社會治理能力和治貧防貧效率。其次，通過保險產品創(chuàng)新，瞄準致貧返貧因素。2020年后，由于經濟社會環(huán)境變化，弱勢群體的脆弱性增強，致貧返貧因素更加多元化，保險公司開發(fā)出不同類型的保險產品以應對返貧風險。

4.返貧因素瞄準的“3+N”機制。重點防御與自行申報相結合，實現防貧風險全覆蓋。因病、因災、因學是貧困地區(qū)致貧、返貧的三大關鍵因素，其中因病是臨貧、易貧人群面臨的最主要風險。此外，因產業(yè)、因就業(yè)、因婚娶、因缺乏發(fā)展要素(知識、技術、資金、土地等)等也是導致脫貧戶返貧的重要原因。在該模式中，試點地區(qū)根據當地實際狀況自行設定預警條件，在瞄準三大返貧因素的同時也將其他返貧因素包含在內，建立“3+N”的防貧機制，避免了“一刀切”的扶貧方式，從源頭上全面預防貧困產生。因其他原因致貧、返貧的人口采取自行申報制度，符合救助條件的立即發(fā)放保險金。2020年后我國貧困人口分布分散，致貧返貧因素多樣，采用重點防御與自行申報相結合的保障方式，進一步擴大了保障范圍，能夠有效防止漏?，F象發(fā)生。

5.協同工作的“四方聯動”機制。在該模式中，3個縣域采取了縣、鄉(xiāng)、村、“第三方”四方聯動、五步實施的工作方法?？h防貧中心負責總體把控，縣人社、教育、民政等相關部門每月將各自的監(jiān)測狀況上報給防貧中心，防貧中心負責收集整理信息，將核實、賠付工作轉交到保險公司。保險公司負責信息核實與保險金賠付，保險公司采取“四看(看住房、看家用、看大件、看兒女)、一核(核查房產、經營實體、車輛等信息)、一評(評估家庭整體狀況)”的方式入戶調查，符合監(jiān)測保障條件的人口納入保障范圍，并上報防貧中心?？h防貧中心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位轉辦任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務按村分解，村內公示評審無異議后由保險公司發(fā)放保險金。整個過程銜接順暢，基本上不超過1個月的時間群眾就能收到保險金。其中，保險公司負責核實擬定和申報的貧困戶的信息，采取“四看、一算、一評”的方式，逐戶走訪，核實貧困戶的家庭人口、收入、重大開支、致貧返貧風險等情況，對照名單將保險金直接打到貧困戶提供的賬戶上，將有關憑證上報縣防貧中心。

6.不斷完善的適應性成長機制。在3個縣域“防貧?！蹦Ｊ竭\行中，魏縣開展時間最早，運行機制已經基本形成。通城縣、民和縣在借鑒魏縣模式基礎上，根據本縣域的貧困類型、貧困分布和財政實力等實際情況，進一步發(fā)展和完善“防貧?！蹦Ｊ健１热?，由于貧困人口分布范圍存在差異，通城縣將城市低收入戶也納入“防貧保”保障范圍，分為“城鄉(xiāng)低收入戶”和“人均收入不高不穩(wěn)的已脫貧戶”兩類，防貧范圍由農村逐步擴展到城市，進一步擴大了對貧困人口的監(jiān)測保障范圍，對2020年后減少城鄉(xiāng)相對貧困人口具有創(chuàng)新意義。比如對于防貧保障線的設置，魏縣最初以現行農村扶貧標準的1.5倍為線，通城縣則以家庭收入低于上年度全縣城鎮(zhèn)居民、農村居民人均可支配收入的40%為線，計算方法從貧困標準的倍數變?yōu)檎Ｊ杖氲囊欢ū壤?，更能科學衡量相對貧困的程度。

(二)“防貧?！蹦Ｊ桨l(fā)展的現實困境

盡管“防貧保”模式已經形成了較為穩(wěn)定的運行機制，并取得了顯著防貧成效，但從可持續(xù)發(fā)展的視角，其進一步推廣和深化仍存在瓶頸制約。

1.財政資金投入不可持續(xù)?！胺镭毐！蹦Ｊ街校粌H在制度設計和行政上發(fā)揮主導作用，還承擔了財政補貼責任。政府通過購買保險的方式扶貧，但扶貧資金中用于保險的預算支出有限。此外，政府在醫(yī)療、教育、住房、社會保障等方面均設立防貧資金予以救助，對扶持貧困人口的企業(yè)、工廠、村集體等實施帶貧補助，財政資金壓力較大。2020年后，由于貧困類型、扶貧方式的轉變，中央政府對扶貧的持續(xù)性投入存在不確定性，當地政府持續(xù)高強度扶貧的可能性減小。此外，政府投入過度會對其他社會群體投入的利貧性產生擠出效應。

2.返貧監(jiān)測預警效率不高。由于劃定貧困線，部分家庭境況相似但略好于貧困戶的邊緣農戶無法享受國家扶貧政策，貧困戶則受到多項補助政策的支持，導致兩者之間的發(fā)展差距不斷擴大，出現“懸崖效應”[20]。因此，動態(tài)監(jiān)測返貧人員，將邊緣人群及時納入被保障范圍，是避免懸崖效應的重要手段。然而，實踐中，盡管“防貧?！蹦Ｊ浇⒘藙討B(tài)監(jiān)測機制，但存在相關農戶收入、支出數據的搜集、核實、更新滯后等問題，受保障對象的進入和退出機制實施難度較大，影響到保險防貧的精準性。

3.項目監(jiān)管機制不規(guī)范。在“防貧?！蹦Ｊ街?，雖然縣防貧中心每月按一定比例(一般不低于5%)抽查錯保、漏?，F象，但是僅通過協議的形式建立監(jiān)管約束機制，缺乏合理性、規(guī)范性。而且，對于保險公司的監(jiān)管僅限于當地的群眾和政府，與專業(yè)的審核人員相比，這些人群專業(yè)知識薄弱、防范能力較低，難以對保險公司的經營狀況、賠付工作做出科學專業(yè)的判斷。隨著脫貧攻堅進程的深入發(fā)展，開展防貧保險的地區(qū)和機構也會逐漸增加，建立一套科學規(guī)范的項目監(jiān)管機制勢在必行。

4.保險功能開發(fā)不足。保險具有風險分散、經濟補償、資金融通等作用。該模式中，保險公司雖然履行了調查核實、深入服務的責任，但對保險其他功能開發(fā)運用的程度不夠。在“防貧?！表椖恐?，政府將扶貧資金注入保險公司，形成風險保障金，當發(fā)生事故風險時，保險公司對受災居民進行損失補償，但是派發(fā)的保險金大部分是政府注入的，整個過程中僅體現了開發(fā)產品、定損賠付、為政府派發(fā)扶貧資金的基礎作用。此外，在保險金賠付方面，除政府外并無其他機構分散保險公司承擔的風險，風險分散方式較為單一。在擴資引流方面，保險公司資金融通、信用擔保、撬動社會資源扶貧等作用體現較弱。

5.保險公司盈利模式單一。保險作為商業(yè)性機構，在投資回報的約束下盈利是最終目的，因此，保險扶貧可持續(xù)運行需要堅持“收支平衡，保本微利”的原則。貧困地區(qū)大多自然資源稟賦、公共設施建設條件較差，貧困人口增收途徑單一、入不敷出，保險公司將防貧保險作為業(yè)務盈利的可能性較低，保險投資也難以發(fā)揮應有的作用。在“防貧?！蹦Ｊ街?，政府出資購買保險服務，依據“資金剩余轉存，短缺即補”的原則，向保險公司注入資金，保險機構并不能實現真正意義上的盈利，而是靠提取政府的服務費開展防貧保險業(yè)務。

四、完善保險防返貧機制的對策建議

(一)引導社會多元主體參與

針對傳統防貧財政資金緊的約束問題，防返貧模式應由單純的“政府主導”向“政府主導，社會參與”的方式轉變，將社會資源納入保險防返貧框架，加強資源整合力度。首先，積極發(fā)揮政府的引導作用，引導資金、技術、人才等要素向貧困地區(qū)傾斜，從行政上推動保險扶貧項目開展。降低政府參與保險中所承擔的責任比例，動員激勵金融機構、企業(yè)、合作社、社會組織等參與扶貧開發(fā)，建立多元主體的風險共擔機制。其次，在條件允許的情況下，當地政府應建立風險準備金，當政府補貼過重時，該風險準備金可以用于臨時性的財政支出，保障財政資金穩(wěn)定。此外，要注重扶貧政策連貫性，綜合平衡扶貧資源，防止扶貧資源高度集中出現福利堆疊效應。

(二)數字科技賦能防貧監(jiān)測預警

信息割裂、滯后是影響保險防貧服務效率的一大痛點，難以實現動態(tài)科學地對防貧范圍進行預警監(jiān)測，也影響保險公司精準定價和定損。應構建政府相關部門、保險公司、醫(yī)療機構、被保險人等主體協同發(fā)展的信息共享平臺。加強保險科技的運用，將互聯網、3S等現代科學技術運用到保險中，通過技術分析實現風險預防和勘測。完善大數據平臺，匯集各政府部門采集的信息，貧困人口也要登記注冊并填入相關信息，創(chuàng)建扶貧公眾號、扶貧保險APP，全面收集信息，精確定位返貧人口。將風險干預前置，及時、動態(tài)、全面地瞄準貧困人口，健全貧困瞄準機制。一旦該群體掉到貧困線以下，立即啟用防貧機制予以救助，提高救助效率和精準性。

(三)加強項目監(jiān)管與考核

防貧保險的性質決定對其要實行監(jiān)督和管理[21]。第一，加快確立開展“防貧?！钡臉藴室?guī)范和監(jiān)督考核制度，對保險公司的經營狀況、信用狀況等各方面進行綜合評估，設定保險公司開展防貧保險項目的門檻條件。其次，項目運行過程中政府要加強監(jiān)測，確保保險公司管理服務質量以及項目運營的可持續(xù)性。對承辦防貧保險的機構進行監(jiān)督考核，實行舉報獎勵機制，暢通投訴受理渠道，發(fā)揮居民和媒體的監(jiān)督作用。第二，財政、審計部門要提高監(jiān)管隊伍的專業(yè)化程度，細化監(jiān)管規(guī)則，加強對保險防貧資金的監(jiān)管，對資金使用情況、受益人口信息按時公開，確保防貧資金安全運行。

(四)深入發(fā)掘保險功能

瞄準返貧的關鍵因素，在特色農業(yè)、教育、健康、住房、養(yǎng)老等多方面開發(fā)新型保險險種，形成全方位的風險分散和兜底保障。積極開拓保險的融資增信功能，用保險資金為當地產業(yè)“開源引流”，通過入股、投資扶貧企業(yè)等方式探索互利共贏的模式。促進保險公司與其他金融機構合作，以保單質押等形式暢通貧困戶、企業(yè)融資渠道，探索“保險+期貨”“保險+信貸+擔保+企業(yè)(合作社)”等方式，將保險深度嵌入到產業(yè)減貧防貧中，為易貧群體自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展提供支撐。

(五)創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展模式

保險公司作為商業(yè)性機構，合理的盈利水平是保障“防貧?！笨沙掷m(xù)運行的根本條件。保險參與防貧需要借助各種扶貧主體、平臺，協同配合發(fā)揮“保駕護航的作用”，才能建立可持續(xù)的市場運行機制。保險公司應充分利用政府相關的扶貧政策和各種優(yōu)惠措施，降低防貧保險運行成本。積極與扶貧企業(yè)、合作社合作，利用當地已經搭建好的平臺開展保險業(yè)務，節(jié)省人力物力。加強保險知識宣傳，提高貧困戶的風險防范意識和防災防損能力。積極利用再保險手段，與銀行、擔保機構、期貨期權公司等其他金融機構搭建合作平臺，共同探索風險分擔機制。