溫州環(huán)保許可改革的正向影響與存在問題及改進(jìn)建議

楊書月 曹高樂 楊紀(jì)量 林學(xué)敏

摘 要：溫州市針對(duì)污染源普查中發(fā)現(xiàn)的工業(yè)企業(yè)環(huán)評(píng)審批率低的問題，開展環(huán)保許可改革。溫州市下轄的瑞安，通過改革大幅提升環(huán)評(píng)審批率，大量新建污染防治設(shè)施，信訪投訴量下降，執(zhí)法監(jiān)管力度得到加強(qiáng)，但也存在環(huán)評(píng)質(zhì)量不佳、監(jiān)管覆蓋面難確保、政策不連續(xù)等問題。對(duì)此，該文提出加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管、修正現(xiàn)狀環(huán)評(píng)瑕疵、加快執(zhí)法數(shù)字化建設(shè)、制定深化改革政策等建議，為拓寬環(huán)評(píng)審批制度改革思路，豐富改革政策措施提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)評(píng)改革 現(xiàn)狀環(huán)評(píng) 污染源普查 環(huán)保許可

中圖分類號(hào)：X820.3?? ?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ??????????文章編號(hào)：1672-3791（2022）05（b）-0000-00作者簡(jiǎn)介：楊書月（1973—），男，本科，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理。

Positive Impact， Existing Problems and Improvement Suggestions of Environmental Protection License Reform in Wenzhou

YANG Shuyue?CAO Gaole?YANG Jiliang?LIN Xuemin

（1.Ruian Branch of Wenzhou Ecology Environment Bureau，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China;2.Ruian Environmental Monitoring Station，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China;3.Wenzhou Jieyuan Environmental Protection Technology Co.，LTD.，Wenzhou，Zhejiang Province，325400 China;4.Zhe Jiang RuiYang Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China）

Abstract：Wenzhou carried out the reform of environmental protection license in view of the low approval rate of environmental impact assessment of industrial enterprises found in the general survey of pollution sources. Wenzhou Ruian has greatly increased the approval rate of environmental assessment through reform， built a large number of pollution prevention and control facilities， reduced the number of letters and complaints， and strengthened law enforcement and supervision. However， there are also problems such as poor quality of environmental assessment， difficult to ensure regulatory coverage and discontinuous policies. It proposes to strengthen the supervision of intermediaries， correct the defects of current environmental assessment， and speed up the construction of digital law enforcement， Formulate deepening reform policies and other suggestions to provide practical experience for broadening the reform ideas of EIA approval system and enriching reform policies and measures.

Key Words：Environmental impact assessment reform;?Current environmental impact assessment;?Census on pollution sources;?Environmental protection permit

我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)有三十多年歷史，已經(jīng)成為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)，但環(huán)評(píng)制度的有效性不足也是顯著的，亟待變革。近年來，生態(tài)環(huán)境部推進(jìn)多項(xiàng)環(huán)評(píng)改革政策，優(yōu)化行政審批體制，強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入。最近幾年又推出了多項(xiàng)環(huán)評(píng)審批制度改革措施，特別是“放管服”改革力度空前，廣東等地因此取得較好的改革成效。但是改革的頂層設(shè)計(jì)和基層需求還是存在一定的差距，比如分類管理名錄難以滿足基層管理需求，很多體量小、類型新的小項(xiàng)目難以找到對(duì)應(yīng)的要求。加之管理不到位等原因，導(dǎo)致很多地方的排污單位沒有辦理完整的環(huán)評(píng)審批手續(xù)?；?017年數(shù)據(jù)的第二次全國污染源普查結(jié)果顯示，溫州市8.4萬家工業(yè)企業(yè)中有很多對(duì)象沒有的完整環(huán)評(píng)審批手續(xù)，游離于日常監(jiān)管的企業(yè)非常多，也給之后開展的固定源排污許可全覆蓋帶來諸多難題，為此，當(dāng)?shù)亟M織開展環(huán)保行政許可改革。該文以溫州市下轄縣級(jí)市的瑞安市的環(huán)保許可改革實(shí)踐過程和結(jié)果為例，探討改革對(duì)環(huán)境改善的正向作用、存在問題，并提出改進(jìn)建議，為拓寬環(huán)評(píng)審批制度改革思路，豐富改革政策措施提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1改革概述

1.1區(qū)域概況與改革背景

溫州及各縣（市、區(qū)）民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企業(yè)數(shù)量多，但規(guī)模普遍較小。以該文研究區(qū)域瑞安市為例，二污普工業(yè)源普查對(duì)象9?773家，集體與集體聯(lián)營企業(yè)6家，剩余的均為私營性質(zhì)企業(yè);從企業(yè)規(guī)模看，大型、中型企業(yè)合計(jì)占0.97%，小型企業(yè)占17.89%，微型企業(yè)占81.14%;從營收情況看，全年工業(yè)總產(chǎn)值1億元以上占1.22%。企業(yè)環(huán)保意識(shí)整體較弱，加之因工業(yè)用地少，企業(yè)數(shù)量多，廠房違規(guī)建設(shè)較多，或者因廠房緊挨民房而致衛(wèi)生防護(hù)距離不足，導(dǎo)致二污普工業(yè)源中環(huán)評(píng)審批率極低。

1.2改革政策要點(diǎn)

2019年9月溫州市深改辦和生態(tài)環(huán)境局出臺(tái)《溫州市工業(yè)企業(yè)環(huán)保行政許可規(guī)范管理改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），推動(dòng)環(huán)評(píng)審批制度改革?！斗桨浮返恼咛攸c(diǎn)非常明顯，在多方面比現(xiàn)有政策有較大突破。

1.2.1默認(rèn)現(xiàn)狀，既往不咎

對(duì)《方案》頒布實(shí)施前已經(jīng)投產(chǎn)的項(xiàng)目，允許其按現(xiàn)狀編制《現(xiàn)狀環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱現(xiàn)狀環(huán)評(píng)）報(bào)備，不追究其未批先建和違反“三同時(shí)”制度的違法責(zé)任。同時(shí)，按現(xiàn)狀核定其主要污染物排放總量。

1.2.2突破導(dǎo)則，簡(jiǎn)化內(nèi)容

現(xiàn)狀環(huán)評(píng)文本無需嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則編制，僅需列出項(xiàng)目基本情況、主要生產(chǎn)設(shè)備、污染防治設(shè)施、存在問題及整改措施清單等信息，內(nèi)容比完整的環(huán)評(píng)報(bào)告表大幅縮減。

1.2.3允許承諾，容缺備案

對(duì)項(xiàng)目污染防治措施不具備達(dá)標(biāo)排放能力，或者不符合現(xiàn)行環(huán)境功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的，可由業(yè)主承諾限期整改，或者承諾搬遷或調(diào)整的前提下現(xiàn)予備案。

2?改革帶來的正向影響

2.1 未批先建案件持續(xù)減少

改革期間全市關(guān)停企業(yè)2?718家，豁免企業(yè)156家，通過環(huán)評(píng)網(wǎng)上登記備案項(xiàng)目479個(gè)，獲得本次改革備案的7?771個(gè)，環(huán)評(píng)執(zhí)行率大幅提升;基于改革成果如期完成排污許可證核發(fā)與排污許可登記工作，實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋。因環(huán)保許可比例的提高，環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)環(huán)評(píng)未批先建和違反“三同時(shí)”制度的違法案件立案數(shù)量持續(xù)減少，案件數(shù)量從改革前2017年的274件逐年下降至2021年的10件，合計(jì)處罰金額從2017年的1?133萬元下降至2021年的206萬元。

2.2污染防治設(shè)施新增較多

該次改革獲得備案的項(xiàng)目中，需建廢水污染防治設(shè)施509個(gè)、占6.55%，需建廢氣污染防治設(shè)施3?701個(gè)、占47.62%，需建固廢（危廢）設(shè)施的4?987個(gè)、占64.17%，需建設(shè)或采取噪聲污染防治措施的565個(gè)、占7.27%。環(huán)評(píng)備案前，這些項(xiàng)目的污染防治設(shè)施絕大多數(shù)未建成或建設(shè)不完整，備案后按承諾陸續(xù)完成設(shè)施建設(shè)，廢水、廢氣委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，危廢委托轉(zhuǎn)運(yùn)處置，并相繼組織開展“三同時(shí)”驗(yàn)收，對(duì)區(qū)域環(huán)境的影響程度顯著降低。

2.3信訪投訴量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)

改革建成完善大批染防治設(shè)施，污染物排放減少，擾民問題得到有效疏導(dǎo)，涉水、涉氣信訪投訴量從2017年的485件、2?629件，下降至2021年的203件、956件，尤其涉氣信訪件從2020年的1?377件快速下降，與改革推進(jìn)時(shí)間相吻合，同時(shí)與新增涉氣污染防治設(shè)施數(shù)量較多的情況相符。

2.4執(zhí)法監(jiān)管力度得到加強(qiáng)

2.4.1執(zhí)法監(jiān)管重點(diǎn)發(fā)生變化

項(xiàng)目環(huán)評(píng)未批先建和違反“三同時(shí)”制度的情形往往同時(shí)發(fā)生，一般也會(huì)同時(shí)立案。改革前的2017年，因未批先建與違反“三同時(shí)”制度而立案查處的案件數(shù)量占案件總數(shù)的86.7%，處罰金額占69.63%;到改革結(jié)束后的2021年，此類案件數(shù)量占比進(jìn)一步減少至13.89%，處罰金額的占比也減少至29.49%，而對(duì)未按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施、逃避監(jiān)管方式排放大氣污染物等違法行為的查處情況持續(xù)增加，執(zhí)法監(jiān)管的重點(diǎn)從“手續(xù)有沒有”逐步轉(zhuǎn)變到污染防治是否到位，排放是否達(dá)標(biāo)上來。

2.4.2執(zhí)法監(jiān)管方式逐漸正?；?/p>

當(dāng)幾千家企業(yè)均未批先建和違反“三同時(shí)”制度時(shí)，容易出現(xiàn)檢查一家連帶查處多家的現(xiàn)象，此時(shí)這種震懾反而會(huì)束縛執(zhí)法人員的正常執(zhí)法監(jiān)管行動(dòng)，陷入法不責(zé)眾的怪圈。這次改革給執(zhí)法監(jiān)管人員松開了手腳，不會(huì)再面臨“查一家連一片”的困境，可以按正常流程上門檢查其污染防治措施是否到位、按證排污是否到位等，對(duì)輕微違法行為可按規(guī)范減輕處罰力度。

2.4.3執(zhí)法監(jiān)管基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固

改革中加大了法律法規(guī)宣講，很多人因此了解到更多環(huán)保法制和基礎(chǔ)知識(shí)，也有很多人因?yàn)橛辛撕戏ǔ雎范纫酝雨P(guān)注企業(yè)自身的環(huán)保工作，環(huán)保意識(shí)整體上得到提升，環(huán)保法治建設(shè)基礎(chǔ)得到提升。改革中，該市自行設(shè)計(jì)開發(fā)了輔助軟件，用于環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)采集、環(huán)評(píng)報(bào)告審批、項(xiàng)目整改計(jì)劃管理、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等，同時(shí)方便項(xiàng)目備案事后監(jiān)管，為執(zhí)法監(jiān)管信息化建設(shè)打下基礎(chǔ)。

3?存在問題

3.1突擊式推進(jìn)后，現(xiàn)狀環(huán)評(píng)的瑕疵逐漸暴露

改革過程有35家中介機(jī)構(gòu)從事現(xiàn)狀環(huán)評(píng)編制業(yè)務(wù)，有的原本并非從事環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，有的機(jī)構(gòu)其編寫人員并未在本地，人員能力素質(zhì)參差不齊，一些環(huán)評(píng)內(nèi)容存在瑕疵。環(huán)評(píng)隊(duì)伍能力不足，環(huán)評(píng)質(zhì)量參差不齊的問題，在其他地方也普遍存在，需引起管理部門高度重視。

3.2管理對(duì)象數(shù)量激增后監(jiān)管覆蓋面較難確保

改革前真正的監(jiān)管對(duì)象數(shù)量大約三四百家，改革后數(shù)量激增了七千多家，執(zhí)法人員人均監(jiān)管對(duì)象一下子從約5家增至約135家，目前管理模式下，監(jiān)管覆蓋面顯然難以確保。項(xiàng)目審批事后監(jiān)管制度不健全、管理不到位問題也是其他地方需要解決的問題。

3.3政策不連續(xù)可能導(dǎo)致未批先建項(xiàng)目再次積累

改革所采取的很多政策在改革之后自動(dòng)失效，比如改革對(duì)象無須進(jìn)行廠房產(chǎn)權(quán)及合規(guī)性審查，改革后所有項(xiàng)目仍需審查，而存在兩證不全問題的項(xiàng)目仍然較多，很可能導(dǎo)致改革后又有很多項(xiàng)目被擋在環(huán)評(píng)審批門檻之外，難保不會(huì)出現(xiàn)未批先建項(xiàng)目的再次積累。

4改進(jìn)建議

4.1加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管

總結(jié)改革中對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，建立中介機(jī)構(gòu)能力與信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)內(nèi)容以環(huán)評(píng)文本編寫質(zhì)量為主，綜合考慮調(diào)查過程，定期評(píng)價(jià)后向社會(huì)公開，切實(shí)提高行業(yè)自律，推動(dòng)行業(yè)良性發(fā)展。

4.2分類完善環(huán)評(píng)內(nèi)容

對(duì)現(xiàn)狀環(huán)評(píng)中的瑕疵進(jìn)行分類，區(qū)分問題類型，屬于系數(shù)引用錯(cuò)誤和其他不影響產(chǎn)排污變化的情形，支持企業(yè)通過項(xiàng)目“三同時(shí)”驗(yàn)收予以解決;涉及產(chǎn)能或產(chǎn)排環(huán)節(jié)遺留的，根據(jù)實(shí)際情況和條件進(jìn)行項(xiàng)目技改，重新編制技改環(huán)評(píng)后報(bào)。

4.3加快執(zhí)法數(shù)字化建設(shè)

以改革中探索的信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法數(shù)字化，通過加裝工況監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，開發(fā)對(duì)應(yīng)的輔助管理軟件，注重大數(shù)據(jù)應(yīng)用，適當(dāng)增加管理人員，切實(shí)提高監(jiān)管效率，確保監(jiān)管覆蓋面。

4.4延續(xù)和深化改革政策

深入研究延續(xù)改革政策的可行性，針對(duì)地方特有和掣肘環(huán)評(píng)審批制度改革的問題，制定深化改革的系統(tǒng)性、長期性政策，最大限度減少與環(huán)評(píng)無關(guān)的前置條件。

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