地方政府債券市場優(yōu)化策略研究

摘要：改革開放帶動了我國的綜合國力提升，也帶動了地方經(jīng)濟的騰飛。但是地方債券市場在高速經(jīng)濟發(fā)展下存在一些風(fēng)險，需要地方政府積極監(jiān)管，采取優(yōu)化策略提高地方債券市場抗風(fēng)險能力。該文先介紹了地方債券市場的基本內(nèi)涵、屬性和類型，再多角度展開介紹了提高地方政府債券市場管理水平的優(yōu)化策略，從宏觀角度深究政府債券管理的方法論。

關(guān)鍵詞：地方政府 債券市場 優(yōu)化策略 管理水平

中圖分類號：F832.51 ??文獻標(biāo)識碼：A ??文章編號：1672-3791（2022）05（b）-0000-00

作者簡介：劉洋（1975—），女，碩士，副教授，研究方向為綠色金融、宏觀貨幣政策、國際金融問題。

Research on Optimization Strategy of Local Government Bond Market

LIU Yang

（School of Continuing Education， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang， Guizhou Province，550000 China）

Abstract：?Reform and opening up has not only promoted the improvement of China's comprehensive national strength， but also led to the take-off of local economy. However， there are some risks in the local bond market under the rapid economic development， which requires the local government to actively supervise and adopt optimization strategies to improve the anti risk ability of the local bond market. This paper first introduces the basic connotation， attributes and types of local bond market， then introduces the optimization strategies to improve the management level of local government bond market from multiple angles， and studies the methodology of government bond management from a macro perspective.

Key Words：?Local government; Bond market; Optimization strategy; Management level

隨著改革開放持續(xù)深入發(fā)展，地方政府積極進行招商引資，優(yōu)化本地區(qū)的債券市場發(fā)展?jié)摿?，增大資金投入，導(dǎo)致部分地區(qū)陷入財政不足的境地，造成很多在建項目爛尾。中央財務(wù)部發(fā)現(xiàn)此問題，推出《預(yù)算法》要求地方政府在未經(jīng)允許情況下，不能發(fā)放地方債券，且在制訂計劃時，需要量入為出，報中央批準(zhǔn)后再執(zhí)行。在2014年新出版的《預(yù)算法》中，財政部已經(jīng)改變了這一規(guī)定，提出地方政府可以發(fā)放政府債券，但需要限定金額和發(fā)放方式。當(dāng)前，地方政府債券發(fā)放的管理制度仍然不夠完善，很多地方仍然存在問題，在此大背景下，思考地方政府債券市場優(yōu)化策略，可以完善地方政府的債券市場治理體系，提高風(fēng)險應(yīng)對的能力^[1]。

1地方政府債券概述

1.1 地方政府債券的基本內(nèi)涵

所謂的地方政府債券，是地方政府發(fā)行的用于籌集資金的債券，以增加地方政府財政收入，提高資金的可支配水平，這種財政收入不是長期性的，而是具有間斷性的特征。當(dāng)?shù)胤秸斦С霾蛔銜r，債券市場可以對其起到非常重要的彌補作用。地方政府債券發(fā)放的額度以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展程度與資金需求程度為標(biāo)準(zhǔn)，在國家法律體系的支持下開展債券發(fā)放工作。一般而言，地方政府負(fù)責(zé)發(fā)行的債券主要用于公共職能建設(shè)，落實地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度，保證居民衣、食、住、行、用各個方面有所依靠。從法律層面上，地方政府發(fā)行的債券必須受國家財政部的規(guī)章制度和法律體系約束，發(fā)行債券的規(guī)模需要報備中央財政部審批，待批準(zhǔn)后才能發(fā)行。所以，地方政府債券具有國債類似的穩(wěn)定性和安全性，能幫助地方政府穩(wěn)定民生。另外，地方政府的債券以惠及本地居民為主，拉動內(nèi)需，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以政府在其中起主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)債券后續(xù)的本息^[2]。

1.2 地方政府債券的屬性及類型

1.2.1 地方政府債券的基本屬性

地方政府債券是地方政府計劃發(fā)行的債券，早期它類似于國家債券，必須由國家控制發(fā)行，地方政府沒有發(fā)行權(quán)和申報權(quán)。隨著改革開放進一步走深走實，國家開始放開權(quán)限，地方政府為了促進地方的經(jīng)濟發(fā)展，開始發(fā)行地方政府債券以帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府債券的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府財政收入工具，用于改善政府財政不足的情況，緩解政府支出過度導(dǎo)致的財政緊張;二是符合債券市場的含價債券的基本要求，投資者能從地方政府債券中獲得所需利益和回報，發(fā)揮了金融工具的作用。在以上兩個方面的作用引導(dǎo)下，地方政府債券表現(xiàn)出一些基本屬性^[3]。

（1）具有較高的真實度和信用度，讓投資者放心，是一種信用度僅次于國債的債券，受到國家的支持和保護。EAB93C1A-7060-4220-9B7C-E050A91535C5

（2）地方政府債券具有一定的穩(wěn)定性，能保證投資者在一定時間內(nèi)的穩(wěn)定收益。在債券市場中，地方政府債券是由地方政府主導(dǎo)的，最終歸結(jié)為地方政府的財政收入支出，這種情況下受到金融交易市場的波動影響相對較小，所以投資收益也相對比較穩(wěn)定可靠。

（3）具有較低的投資成本，依據(jù)利民惠民政策，為投資者適當(dāng)減負(fù)。在地方政府債券市場的管理模式下，債券具有較高的可信度，它的發(fā)行和資金記錄都保證公開透明，能提供信用守時的約定還款，保證投資者的收益按期到賬。另外，地方政府可充分考慮投資者的需求，為他們保駕護航，提出有利于他們和地方居民的政策，一方面可提高政府的公信度，另一方面可擴大地方政府債券的總額度。

（4）資金流透明公開，讓每一位投資者放心投資。在地方政府管控的債券市場中，資金流必須公開透明，并定期向社會公開資金流的流向和數(shù)額大小，保證每一步資金流轉(zhuǎn)都有記錄和依據(jù)，避免資金誤用、亂用等情況出現(xiàn)，保證債券市場穩(wěn)定可靠，投資者對債券市場的信任度進一步提高。

（5）債券入市管理時間長，管理程序復(fù)雜。地方政府的債券主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基建大多是長期項目，項目合同中會包含后期的維護和運營，所以一個完整項目常持續(xù)十幾年的時間。小型投資者或計劃尋求短期回報的投資者可能無法接受長期的資金管理期限，轉(zhuǎn)而尋求其他債券。其實，地方政府也會發(fā)行短期小額度的債券，只是相對大額度長期債券占比較少。

（6）資金流動平穩(wěn)。每一筆資金在地方政府的監(jiān)管下，能快速分配流轉(zhuǎn)。投資者之間的交易也非常方便快捷，資金處理也具有高效率。

目前，我國發(fā)行地方政府債券仍然存在一些問題，可采取加強全過程監(jiān)管、因地制宜、融入市場化要素等方法。地方政府需加強監(jiān)管，按當(dāng)?shù)貙嶋H合理發(fā)放債券數(shù)額，適當(dāng)加入市場化評價要素，促使地方政府債券市場平穩(wěn)運行^[4]。

1.2.2 地方政府債券的類型

地方政府債券具有多種不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，目前較常用的分類標(biāo)準(zhǔn)是按信用度來進行分類。根據(jù)信用度的不同，地方政府債券可以分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｋ^的一般責(zé)任債券是指，地方政府為債券市場的主管單位，以地方稅務(wù)、法律層面的地方擔(dān)保資金等作為債務(wù)的地方政府債券，它具有較強的法律約束力和穩(wěn)定性。收益?zhèn)侵赣傻胤秸?fù)責(zé)監(jiān)管，其下屬的相關(guān)職能部門發(fā)行的與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資項目相關(guān)的收益性債券。這種債券完全遵循基礎(chǔ)投資項目的進度和收益情況，不會占用政府的財政收入，所以大部分地方政府常發(fā)行此種債券。

2 地方政府債券市場的優(yōu)化策略

2.1 降低地方政府債券投資風(fēng)險，保障投資者的合法權(quán)益。

在債券市場中，只要有投資就必然會存在風(fēng)險，但是地方政府可以通過監(jiān)察和管控，嚴(yán)格限制這種風(fēng)險，這就要求地方政府必須完善相關(guān)風(fēng)險管控機制。作為管理方，地方政府需要從源頭上下功夫，對小微企業(yè)的資金流嚴(yán)格監(jiān)管，確保企業(yè)項目按計劃執(zhí)行，保證融資方具有完全的償款能力和償還資金，不僅要保證投資者的本金，更要保證利息。地方政府需對融資方的歷史背景、融資項目、項目工作計劃和資金流向等方面采取嚴(yán)格統(tǒng)計和監(jiān)管措施，根據(jù)實際情況設(shè)計合理的融資極值，保證融資額度在合理范圍內(nèi)。

2.2 創(chuàng)造適合地方政府債券市場發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境，保證債券市場和諧穩(wěn)定

由于融入世界經(jīng)濟體系相對較晚，中國國內(nèi)的資本經(jīng)濟雖然整體上呈現(xiàn)較為強勢的特征，但下面地方政府管轄的區(qū)域仍然沒有形成完善的經(jīng)濟發(fā)展體系。即使地方經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，但是在很多細(xì)節(jié)問題上存在較大風(fēng)險，需要采取措施及時約束。為了規(guī)范地方政府的債券市場環(huán)境，需要提高對債券市場的監(jiān)管水平和債券流通性。地方政府可以采取線上線下雙重監(jiān)管方式，把線上線下的每一筆資金都統(tǒng)計清楚，及時公布在政府公告欄。另外，地方政府需整合多家單位的監(jiān)管權(quán)，杜絕債券市場監(jiān)管多頭并進，避免債券市場監(jiān)管混亂，盡快建立地方政府統(tǒng)一的債券監(jiān)管管理體系，實現(xiàn)逐級監(jiān)管，保證監(jiān)管執(zhí)行的高效率。

2.3 完善預(yù)測債券風(fēng)險能力，提高債券市場抗風(fēng)險能力

地方政府在債券發(fā)行前，需要認(rèn)真評估融資方的融資潛力和還款能力，設(shè)定融資上限，確定融資總金額在合理區(qū)間內(nèi)波動，要求其綜合評分在財務(wù)安全范圍內(nèi)再考慮允許發(fā)行。在債券發(fā)行后，需要設(shè)置債券風(fēng)險指標(biāo)，篩選出影響當(dāng)前債券波動的核心因素，按優(yōu)先級排序，建立符合本地地方政府的財政-債券風(fēng)險指標(biāo)體系。在指標(biāo)體系中，可以采用現(xiàn)今債務(wù)率、歷史債務(wù)率、新增債務(wù)率和償債比例等指標(biāo)進行綜合分析，正確、真實評估融資方的綜合償債能力，控制債券發(fā)行規(guī)模，對投資方負(fù)責(zé)，后續(xù)探索加強地方政府債券風(fēng)險預(yù)警的管理機制，樹立政府的公信力^[5]。

2.4 建立政府各項發(fā)債預(yù)算值，約束債券發(fā)放規(guī)模

地方政府的債券市場管理收入最終需劃入地方財政，其重要性不言而喻。歐美等發(fā)達國家均在年前規(guī)劃好債券的發(fā)放規(guī)模范圍、最大發(fā)放債券額度和資金流向，使當(dāng)年債券市場在合理區(qū)間內(nèi)運行。依據(jù)新修改的《預(yù)算法》，我國已經(jīng)完善了債券發(fā)放的前期管理指標(biāo)，在歐美發(fā)達國家的要求的基礎(chǔ)上，加入發(fā)行債券的計劃安排，涉及債券期限、債券利率和資金流向等信息。此外，需強硬管制債券市場違約現(xiàn)象，把違約的融資方進行通報處理，并處以一定的罰金，保證債券市場的公平性。嚴(yán)格管理融資方的財務(wù)收支、轉(zhuǎn)移資金的投向和債券市場操作行為，把融資權(quán)力放進債券監(jiān)管體系中去。政府也要加強自身監(jiān)管，建立領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任制度，對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在其任期內(nèi)進行財務(wù)責(zé)任審查，確保債券市場的問題“看得見，能解決”。

2.5 強化債券市場透明度，公開政府債券管理規(guī)章制度，做到有行動有依據(jù)

地方政府的債券市場想發(fā)展，需要保證政府債券高度透明化，定期向融資方和投資方進行資金流向公示，公開資金收益數(shù)額。美國權(quán)威債券研究所認(rèn)為，如果政府在一定時間內(nèi)未對債券市場情況進行反饋，會導(dǎo)致融資方和投資方雙向不信任，造成惡性循環(huán)，這樣的政府監(jiān)管無法獲得債券發(fā)行權(quán)。當(dāng)前，我國的債券仍按照國債的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)行，體現(xiàn)出低利率的特征，投資額度有限。如果計劃發(fā)行地方政府特色債券，提高利率值，則需高效公開政府債券情況，清楚透明地告訴投資方和融資方，政府目前的實際金融財政狀況，這樣一方面可以吸引符合地方政府實際需求的企業(yè)，另一方面也可以獲得企業(yè)的信任與青睞^[6]。

3結(jié)語

改革開放帶動了我國的綜合國力提升，也帶動了地方經(jīng)濟的騰飛。但是地方債券市場在高速經(jīng)濟發(fā)展下存在一些風(fēng)險，需要地方政府積極監(jiān)管，采取優(yōu)化策略提高地方債券市場抗風(fēng)險能力。該文先介紹了地方債券市場的基本內(nèi)涵、屬性和類型，再多角度展開介紹了提高地方政府債券市場管理水平的優(yōu)化策略，從宏觀角度深究政府債券管理的方法論。在管理中，需要完善風(fēng)險預(yù)警體系、提高政府監(jiān)管透明度、限制政府發(fā)券預(yù)算、完善債券法律法規(guī)體系等，積極吸取西方國家優(yōu)秀發(fā)展經(jīng)驗，引導(dǎo)我國地方債券科學(xué)合理化發(fā)展。

參考文獻

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[6] 許京花.推動地方政府債券市場高質(zhì)量發(fā)展[J].中國財政，2021（11）：27-29.EAB93C1A-7060-4220-9B7C-E050A91535C5