空間規(guī)劃背景下工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理研究

李鵬鋆 LI Pengyun

1 研究背景

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出“全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。從國(guó)家到各級(jí)政府，空間治理不斷影響空間規(guī)劃體系的探索和生態(tài)文明體制的改革，空間治理與空間規(guī)劃在政策和操作層面不斷融合。

我國(guó)“十一五”時(shí)期以來(lái)，工業(yè)轉(zhuǎn)型成為國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策的焦點(diǎn)[1]，許多城市在“退二進(jìn)三”過(guò)程中產(chǎn)生了大量的工業(yè)遺棄地。北京、上海等部分城市已由增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變，土地的稀缺和不可再生性使工業(yè)遺棄地等存量建設(shè)用地的治理日益重要。在未來(lái)，城市更新將更加強(qiáng)調(diào)高效土地利用的精明式增長(zhǎng)、工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型和工業(yè)遺產(chǎn)的再生，在緩解新的保護(hù)壓力的同時(shí)，將有助于形成富有地區(qū)精神的凝聚力，加快形成高效、集約的城市發(fā)展路徑。對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)集中的地區(qū)，整體發(fā)展的思路正在逐步形成，例如東北三省進(jìn)行跨省的工業(yè)遺產(chǎn)旅游線路開(kāi)發(fā)，景德鎮(zhèn)市圍繞陶瓷工業(yè)遺產(chǎn)在市域范圍內(nèi)塑造歷史文化景觀空間，上海黃浦江蘇州河沿線的工業(yè)遺產(chǎn)更新，均推動(dòng)了工業(yè)遺產(chǎn)地的整體化發(fā)展。

2 工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的內(nèi)涵與特征

2.1 空間治理視角下的工業(yè)遺產(chǎn)聚集地

國(guó)際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)（TICCIH）把工業(yè)遺產(chǎn)定義為具備技術(shù)價(jià)值、歷史價(jià)值、建筑或科研價(jià)值以及社會(huì)意義的一種工業(yè)文化遺存。早期的工業(yè)企業(yè)涉及材料、人員、加工、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)，往往占地面積大，同時(shí)為了共享基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)約成本，會(huì)形成聚集發(fā)展。另外，工業(yè)場(chǎng)地為了方便生產(chǎn)和運(yùn)輸，會(huì)靠近河流、礦產(chǎn)等自然資源和鐵路、碼頭等交通要道而形成連綿成片的聚集區(qū)。這種打破行政邊界，形成區(qū)域上空間聯(lián)系的狀態(tài)被視作工業(yè)聚集。隨著城市轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，工業(yè)遺產(chǎn)的分布也隨之呈現(xiàn)空間聚集特征，形成工業(yè)遺產(chǎn)聚集地。

空間治理指利用資源配置來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間公平、有效與可持續(xù)發(fā)展[2]，是構(gòu)建國(guó)家治理體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的屬性從“技術(shù)工具”轉(zhuǎn)向“公共政策”，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃和以土地為核心的資源配置逐漸成為空間治理的重要途徑[3]?；诖?，本文將工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的內(nèi)涵做如下界定：

（1）在范圍和尺度方面，聚集地作為空間規(guī)劃的對(duì)象，其劃定依據(jù)遺產(chǎn)性質(zhì)、資源稟賦、地理特征、居民分布、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等因素來(lái)確定，其范圍不是一個(gè)行政區(qū)劃的概念，而是一個(gè)區(qū)域規(guī)劃和管理的概念，可視為城市文化和生活的相關(guān)載體。

（2）在保護(hù)和利用方面，從整體上進(jìn)行保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)，以謀求可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)遺產(chǎn)聚集地是一個(gè)互動(dòng)空間，重要的區(qū)域參與者可以追求共同目標(biāo)、戰(zhàn)略、項(xiàng)目以及必要組織形式。

（3）在分析角度方面，對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理將著眼于資源配置，立足于空間規(guī)劃和用途管制[4]，綜合考慮文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等價(jià)值屬性在時(shí)間和空間上的層積。

2.2 工業(yè)遺產(chǎn)聚集地空間治理的特征與作用

2.2.1 治理的權(quán)威性與引導(dǎo)干預(yù)

治理可以看作資源配置和國(guó)家事務(wù)的調(diào)節(jié)機(jī)制，其中政府的空間治理是通過(guò)一系列的法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間過(guò)程與格局進(jìn)行干預(yù)和優(yōu)化，使空間治理成為重要的政策工具，體現(xiàn)了空間治理的權(quán)威性。政府從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始進(jìn)行自上而下的規(guī)劃，通過(guò)體系構(gòu)建實(shí)現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用的引導(dǎo)，確保工業(yè)遺產(chǎn)聚集地能夠可持續(xù)發(fā)展。

工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與發(fā)展之間的平衡始終是一個(gè)艱難又非常重要的任務(wù)，這是因?yàn)樵倮孟鄬?duì)于保護(hù)常常具有強(qiáng)勢(shì)地位，但對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)分追求會(huì)使遺產(chǎn)的文化價(jià)值不斷被邊緣化，導(dǎo)致工業(yè)遺產(chǎn)的“活化”逐漸偏離“保護(hù)”的核心要義[5]。強(qiáng)調(diào)空間治理的權(quán)威性，可以在頂層設(shè)計(jì)層面強(qiáng)化遺產(chǎn)的文化向度，通過(guò)強(qiáng)有力的法律法規(guī)，界定遺產(chǎn)價(jià)值和開(kāi)發(fā)紅線，避免在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用下造成工業(yè)遺產(chǎn)的破壞性開(kāi)發(fā)。另外，權(quán)威性能使政府集中力量辦大事，策劃和運(yùn)作作為城市活力指示器和調(diào)節(jié)器的“大事件”①大事件（mega-events）：由城市政府主導(dǎo)的有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、享有特殊專項(xiàng)政策，有巨量資金投入并進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)的具有國(guó)際影響的重大體育賽事、節(jié)慶會(huì)展以及政經(jīng)活動(dòng)（如奧運(yùn)會(huì)、世界杯、亞運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、世界經(jīng)濟(jì)論壇等）。，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)區(qū)域化的整體更新。如上海以世博會(huì)為契機(jī)，整合原有工業(yè)場(chǎng)地，使大約25萬(wàn)m2的工業(yè)建筑得到保留和更新，這一區(qū)域的空間特質(zhì)與工業(yè)文化底蘊(yùn)也得到延續(xù)和發(fā)揚(yáng)[6]。

2.2.2 治理的區(qū)域性與整體發(fā)展

工業(yè)區(qū)選址與自然環(huán)境（河流、資源）、建成環(huán)境（路網(wǎng)、設(shè)施）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、勞動(dòng)力分布）等密切相關(guān)，而工業(yè)活動(dòng)又不斷改變和重塑當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境、地域文化和經(jīng)濟(jì)格局。工業(yè)聚集地作為工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)的主要空間載體，可視為工業(yè)地域環(huán)境的不同“層次”隨時(shí)間“層積”的結(jié)果，呈現(xiàn)出空間治理的區(qū)域性特征。這種區(qū)域性不僅是聚集區(qū)內(nèi)各工業(yè)遺產(chǎn)之間的相互關(guān)系，也是工業(yè)遺產(chǎn)與整體人居環(huán)境之間的關(guān)系，包括更廣泛的城鎮(zhèn)背景及其地理環(huán)境。

強(qiáng)調(diào)聚集地的概念，旨在推動(dòng)區(qū)域的整體更新，避免工業(yè)遺產(chǎn)偏向個(gè)體的精心保護(hù)而忽視了整體價(jià)值的損失。其整體價(jià)值至少表現(xiàn)在3個(gè)層面：通過(guò)空間治理推動(dòng)整體品牌形象的形成和強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值提升；將工業(yè)遺產(chǎn)置于更廣泛的城市系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的完整與契合；通過(guò)工業(yè)文化延續(xù)和基礎(chǔ)設(shè)施共享，融入城市生活。上海在“八?一三”事變后，大量工廠遷入租界，到解放前全市有7 816家工廠分布在非工業(yè)區(qū)，占77.5%，將近6 000家工廠與居民住宅交錯(cuò)布置。從區(qū)域視角將工業(yè)遺址與人居環(huán)境進(jìn)行整體考量，構(gòu)建城市歷史景觀②城市歷史景觀（Historic Urban Landscape，HUL）：2011年，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）頒布的《關(guān)于城市歷史景觀的建議書(shū)》將其定義為“文化和自然價(jià)值及屬性在歷史上層層積淀而產(chǎn)生的城市區(qū)域，其超越了‘歷史中心’或‘整體’的概念，包括更廣泛的城市背景及其地理環(huán)境”。，討論工業(yè)遺產(chǎn)發(fā)展的空間與其整體城市歷史景觀框架的兼容性。

2.2.3 治理的協(xié)調(diào)性與多元價(jià)值

工業(yè)遺產(chǎn)聚集地空間治理的協(xié)調(diào)性包含廣度和深度兩個(gè)層面。在廣度上，空間治理與公共游憩系統(tǒng)、旅游休閑系統(tǒng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、自然生態(tài)系統(tǒng)等的協(xié)調(diào)；在深度上，考慮與總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等的縱向銜接，以及聚集區(qū)內(nèi)工業(yè)遺產(chǎn)單體的定位和具體場(chǎng)地設(shè)計(jì)之間的協(xié)調(diào)。

空間治理的協(xié)調(diào)性將工業(yè)遺產(chǎn)的公共屬性嵌入公共空間的游憩系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，使歷史文化遺產(chǎn)、綠地水文、休閑游憩等子系統(tǒng)在區(qū)域?qū)用嫔匣?dòng)。治理的協(xié)調(diào)還是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，使工業(yè)遺產(chǎn)成為人居環(huán)境的有機(jī)細(xì)胞，與城市其他有機(jī)組成進(jìn)行功能互補(bǔ)和空間聯(lián)系，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等價(jià)值實(shí)現(xiàn)。例如“上海黃浦江濱江岸線貫通”工程修繕和保留了10處工業(yè)遺存，其中被視為“一號(hào)工程”的上海民生碼頭的改造是楊浦大橋往陸家嘴方向的第一個(gè)休閑水岸開(kāi)放節(jié)點(diǎn)，不僅重新激活市政設(shè)施，也實(shí)現(xiàn)了防洪、游憩、休閑的多元價(jià)值。

3 工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理實(shí)踐：魯爾區(qū)與上海的對(duì)比分析

3.1 樣本選擇

魯爾區(qū)（Ruhrgebiet）位于德國(guó)的萊茵 魯 爾 大 都 市 區(qū)（Metropole Rhein Ruhr Region）北部，屬于北萊茵—威斯特法倫州，面積約4 435 km2，為西歐第三大人口密集中心，被稱作“德國(guó)工業(yè)的心臟”。上海位于長(zhǎng)江入?？?，市域面積6 340.5 km2，被視為我國(guó)近代工業(yè)的發(fā)祥地。兩者工業(yè)遺產(chǎn)的空間治理開(kāi)始較早并持續(xù)進(jìn)行，其成功的經(jīng)驗(yàn)或者失敗的教訓(xùn)經(jīng)歷了時(shí)間的檢驗(yàn)。

梳理魯爾區(qū)與上海市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的發(fā)展脈絡(luò)（見(jiàn)圖1），兩者在典型性和持續(xù)性方面具有相似之處，兩者都是各自國(guó)家工業(yè)發(fā)展進(jìn)程和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用探索的典型代表并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。上海自2006年首次明確“工業(yè)遺產(chǎn)”概念以來(lái)，就進(jìn)入工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和再利用的活躍期。德國(guó)是最早認(rèn)識(shí)到工業(yè)遺產(chǎn)重要性的兩個(gè)國(guó)家之一，魯爾工業(yè)區(qū)從世界重工業(yè)的排頭兵轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绻I(yè)遺產(chǎn)鑒別、保護(hù)和再利用的急先鋒，成為全球借鑒的案例。德國(guó)也是最早進(jìn)行空間規(guī)劃的國(guó)家之一，區(qū)域規(guī)劃和治理對(duì)于魯爾工業(yè)區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)型影響深遠(yuǎn)。德國(guó)魯爾區(qū)自20世紀(jì)70年代提出“工業(yè)遺產(chǎn)”以來(lái)，以“工業(yè)遺產(chǎn)之路”（The Route of Industrial Heritage）為標(biāo)志，基本已形成工業(yè)遺產(chǎn)再利用的網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)。魯爾區(qū)域化的空間治理體系基本成型，對(duì)于尚處在探索階段的我國(guó)空間規(guī)劃和治理具有重要借鑒作用。

圖1 魯爾區(qū)（上圖）與上海市（下圖）工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)比Fig.1 The comparison of important time nodes of industrial heritage protection and utilization between the Ruhr Area (above) and Shanghai (below)

3.2 工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的形成及其空間特征對(duì)比

魯爾區(qū)從19世紀(jì)上半葉開(kāi)始依靠煤炭和鋼鐵產(chǎn)業(yè)成為歐洲最大的工業(yè)區(qū)，但隨著20世紀(jì)中葉傳統(tǒng)工業(yè)的衰落，魯爾區(qū)進(jìn)入漫長(zhǎng)的復(fù)興時(shí)期。伴隨著新經(jīng)濟(jì)的培育，工業(yè)遺產(chǎn)的價(jià)值被逐漸認(rèn)識(shí)，工業(yè)遺產(chǎn)一方面被納入文化遺產(chǎn)體系中，最典型的就是被列入世界文化遺產(chǎn)名錄的關(guān)稅同盟煤礦工業(yè)區(qū)（Zollverein Coal Mine Industrial Complex），另一方面被納入城市更新體系中，與城市休閑、遺產(chǎn)旅游、文化創(chuàng)意、公園景觀等聯(lián)動(dòng)發(fā)展，成為魯爾區(qū)形象提升和再發(fā)展的重要推動(dòng)力。

從19世紀(jì)中葉開(kāi)始，隨著外商的涌入，上海的造船、紡織、面粉等近代工業(yè)大力發(fā)展，至20世紀(jì)30年代，工業(yè)規(guī)模接近全國(guó)一半，成為我國(guó)最重要的工業(yè)城市。自20世紀(jì)末，上海進(jìn)入發(fā)展定位和功能空間調(diào)整期，市區(qū)內(nèi)的大量工廠逐漸停產(chǎn)或者外遷，工業(yè)遺產(chǎn)數(shù)量大幅增加。如何妥善保護(hù)與科學(xué)再利用工業(yè)遺產(chǎn)成為上海城市更新與發(fā)展的新課題。

魯爾區(qū)與上海的工業(yè)分布都遵循“以港興市”“以水為脈”的規(guī)律。這與河流的便捷通航以及工業(yè)對(duì)于水資源的依賴有重要關(guān)系。魯爾區(qū)的生產(chǎn)點(diǎn)圍繞魯爾河、埃姆歇河、萊茵河和利珀河4條天然河流呈區(qū)域化分布（見(jiàn)圖2），導(dǎo)致工業(yè)遺產(chǎn)在州域?qū)用嫔铣尸F(xiàn)空間聚集的特征。上海早期工業(yè)主要沿黃浦江和蘇州河狹長(zhǎng)地帶呈連續(xù)帶狀分布，即便在郊區(qū)也是靠近吳淞碼頭等交通便利點(diǎn)。第一與第二批中國(guó)工業(yè)遺產(chǎn)名錄中有23處位于上海，其中90%集中在“一江一河”沿岸。2015年上海市文物局公布300處遺產(chǎn)，近70%在“一江一河”沿岸（見(jiàn)圖3）。

圖2 魯爾區(qū)工業(yè)分布圖Fig.2 Industrial distribution map of the Ruhr Area

圖3 上海市工業(yè)遺產(chǎn)分布圖Fig.3 Industrial distribution map of Shanghai

3.3 工業(yè)遺產(chǎn)聚集地空間治理模式對(duì)比

魯爾區(qū)和上海雖然都表現(xiàn)為工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的特征，但因?yàn)橐?guī)劃體系、土地制度、基本國(guó)情等的不同，形成兩種不同的治理模式。例如魯爾區(qū)在空間規(guī)劃上有區(qū)域規(guī)劃的法定規(guī)劃，能推動(dòng)工業(yè)遺產(chǎn)在區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行整體開(kāi)發(fā)保護(hù)，進(jìn)而融入更大區(qū)域的歐洲文化遺產(chǎn)體系。上海沒(méi)有與魯爾區(qū)相對(duì)應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃概念，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用主要以城市總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中的地塊形式落實(shí)，其深度和廣度難以支撐龐大的工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的整體復(fù)興。例如我國(guó)實(shí)行土地公有制，相對(duì)于德國(guó)的土地私有制，我國(guó)政府對(duì)于土地的財(cái)政收入依賴很大，土地的權(quán)屬和收益直接影響工業(yè)用地的更新和遺產(chǎn)保護(hù)的發(fā)展。

3.3.1 魯爾區(qū)：以區(qū)域規(guī)劃為核心的縱向治理模式

德國(guó)的空間規(guī)劃體系按地域范圍分成國(guó)家、州、區(qū)域和地方4個(gè)層面[9]（見(jiàn)表1）。德國(guó)各州法律獨(dú)立，遺產(chǎn)保護(hù)的最高權(quán)利在州層面。州政府通過(guò)建立不動(dòng)產(chǎn)基金和設(shè)立區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)從區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)，并進(jìn)行棕地購(gòu)買、治理與開(kāi)發(fā)等。無(wú)論在工業(yè)化時(shí)代，還是在轉(zhuǎn)型的后工業(yè)時(shí)期，魯爾區(qū)的發(fā)展一直具有區(qū)域特性[10]，在州與地方之間有法定的“區(qū)域規(guī)劃”（Regionalplanung）。早在1920年，德國(guó)政府便設(shè)立魯爾礦區(qū)聯(lián)盟（Siedlungsverband Ruhr-kohlenbezirk，SVR），作為該區(qū)域的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，并于2004年改為魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)（Regionalverband Ruhr，RVR）[11]，負(fù)責(zé)魯爾區(qū)的空間規(guī)劃。

表1 北萊茵—威斯特法倫州的空間規(guī)劃體系Tab.1 Spatial planning system of North Rhine-Westphalia

法定層面的區(qū)域空間總體規(guī)劃偏重政策性和指導(dǎo)性，為推動(dòng)和落實(shí)區(qū)域規(guī)劃，RVR推出眾多區(qū)域治理計(jì)劃，如埃姆歇景觀公園（Emscher Landshaftspark，1989—1999），魯爾項(xiàng)目計(jì)劃（Project Ruhr，2000—2006），歐洲文化首都計(jì)劃（European Cultural Capital，2010），并和各團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、公司密切合作，以促進(jìn)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和再利用。以埃姆歇景觀公園為例，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用是其7個(gè)規(guī)劃主題之一，該計(jì)劃依托國(guó)際建筑展（International Building Exhibition，IBA）對(duì)魯爾中部地區(qū)進(jìn)行綜合治理，退化的自然景觀和衰落的工業(yè)景觀得到更新，并發(fā)展演繹出后工業(yè)景觀類型。以埃姆歇公園為基礎(chǔ)，魯爾區(qū)推出“工業(yè)遺產(chǎn)之路”（Route Industriekultur），隨后又推出“工業(yè)自然之路 ”（Route der Industrienatur）、“ 工 業(yè) 建 筑之 路 ”（Route der Industriearchitektur） 和“地標(biāo)之路”（Route der Wahrzeichen），形成區(qū)域化工業(yè)遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)圖4），并融入歐洲遺產(chǎn)之路③歐洲工業(yè)遺產(chǎn)之路（European Route of Industrial Heritage，ERIH）：是貫穿全歐洲的最重要的工業(yè)遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。參見(jiàn)：http://www.erih.net。中。

圖4 魯爾區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖Fig.4 Industrial heritage network structure of the Ruhr Area

為確保落地實(shí)施，計(jì)劃被分解為一系列可執(zhí)行的項(xiàng)目，其中多元主體是推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行的關(guān)鍵。如IBA的大多數(shù)項(xiàng)目采用自下而上征集和自上而下篩選的形式，RVR和IBA召集不同領(lǐng)域的資深專家組成評(píng)委會(huì)對(duì)提交的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，因而涉及工業(yè)遺產(chǎn)的各個(gè)方面都能被充分討論。另外，項(xiàng)目在確定可開(kāi)發(fā)時(shí)需擁有土地并獲得土地規(guī)劃許可且資金籌集到位。IBA不直接資助項(xiàng)目資金，但如果項(xiàng)目獲得評(píng)委會(huì)認(rèn)可，則能優(yōu)先得到36個(gè)基金的資助。就項(xiàng)目的發(fā)展過(guò)程而言，持續(xù)性是其成功的一大特點(diǎn)，IBA結(jié)束后，埃姆歇景觀公園的大多數(shù)項(xiàng)目被轉(zhuǎn)給“魯爾設(shè)計(jì)有限公司”（Project Ruhr GmbH），并納入隨后的埃姆歇景觀公園總體規(guī)劃（Masterplan Emscher Landschaftspark）中，其所推動(dòng)的工業(yè)遺產(chǎn)之路，雖幾經(jīng)變更，但一直延續(xù)至今[12]。

以魯爾區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)之路為代表的區(qū)域化進(jìn)程可視為有組織、分階段、持續(xù)推進(jìn)與逐漸深化的空間治理過(guò)程。這種遺產(chǎn)空間聚集地一體化的治理模式，從頂層設(shè)計(jì)到區(qū)域計(jì)劃再到項(xiàng)目實(shí)施，建立了一套可執(zhí)行的機(jī)制，使得魯爾區(qū)至少在文化遺產(chǎn)方面構(gòu)建起鮮明獨(dú)特的區(qū)域形象。

3.3.2 上海：以土地資源為核心的橫向治理模式

相較于魯爾區(qū)以區(qū)域空間規(guī)劃為核心，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)將有價(jià)值的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)與再利用的機(jī)制，上海因?yàn)闆](méi)有區(qū)域性的工業(yè)遺產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，在開(kāi)發(fā)與利用上很難形成完善的體系。上海在工業(yè)遺產(chǎn)更新發(fā)展中更偏向橫向的治理，其主要特點(diǎn)是工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用分屬多個(gè)職能部門管理，各部門之間沒(méi)有明確的上下級(jí)關(guān)系。

上海的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)體系主要由兩部分組成。一是優(yōu)秀歷史建筑和歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)，主要由市規(guī)劃資源局下的風(fēng)貌管理處負(fù)責(zé)，2003年頒布的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》擴(kuò)大了工業(yè)建筑的保護(hù)對(duì)象，使體系更加完善。二是文保單位，由市文物局負(fù)責(zé)管理，2009年頒布的《文物認(rèn)定管理暫行辦法》第一次將工業(yè)遺產(chǎn)納入保護(hù)范圍，成為特殊類型文物。

工業(yè)遺產(chǎn)的再利用的職責(zé)分屬于多個(gè)部門。工業(yè)遺產(chǎn)旅游由市文化旅游局負(fù)責(zé)，2005年策劃了全國(guó)第一個(gè)工業(yè)旅游專項(xiàng)規(guī)劃《上海工業(yè)旅游發(fā)展規(guī)劃（2006—2010）》，2006年頒布的《上海工業(yè)旅游景區(qū)服務(wù)質(zhì)量要求》是國(guó)內(nèi)第一個(gè)工業(yè)旅游地方標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)遺產(chǎn)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園主要由市經(jīng)信委管理，并在2008年專門頒布了《上海市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)認(rèn)定管理辦法》。市規(guī)劃資源局通過(guò)土地審批和規(guī)劃管理對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)實(shí)行管理，在城市總體規(guī)劃層面將文化遺產(chǎn)納入專項(xiàng)規(guī)劃，在詳細(xì)規(guī)劃上通過(guò)用地性質(zhì)與技術(shù)指標(biāo)約束來(lái)指導(dǎo)地塊的具體更新。

從項(xiàng)目的實(shí)施來(lái)看，當(dāng)前大多數(shù)工業(yè)用地更新案例的博弈點(diǎn)在于用地經(jīng)由特定的政策來(lái)突破原來(lái)用地性質(zhì)的桎梏，從而獲得用地指標(biāo)和功能的變更。用地政策成為當(dāng)下政府治理的主要手段，進(jìn)而影響到工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用。因?yàn)橥恋氐牟豢稍偕院臀覈?guó)實(shí)行土地公有制，土地資源成為用地政策中遺產(chǎn)空間治理的核心，主要表現(xiàn)為用地權(quán)屬和用地性質(zhì)兩個(gè)方面，并由此引申出一系列的政策（見(jiàn)圖5）。每類政策是根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和時(shí)代發(fā)展需求制定的，體現(xiàn)政府、企業(yè)等不同利益主體的多種訴求，其對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和利用有不同程度的影響（見(jiàn)表2）。

表2 上海市工業(yè)用地政策一覽表Tab.2 Overview of industrial land policy in Shanghai

圖5 工業(yè)用地政策與遺產(chǎn)保護(hù)利用關(guān)系圖Fig.5 Relation of industrial land policy and heritage protection and utilization

3.4 分析總結(jié)

魯爾區(qū)和上海針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)聚集地所采取的不同治理模式是對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)聚集地空間治理特征的具體展現(xiàn)。魯爾區(qū)通過(guò)區(qū)域規(guī)劃發(fā)揮了遺產(chǎn)聚集地的區(qū)域性特征，對(duì)于我國(guó)目前的國(guó)土空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略上的借鑒意義。上海通過(guò)政府利用土地制度這個(gè)杠桿，一定程度上撬動(dòng)了遺產(chǎn)的保護(hù)與再利用。

從工業(yè)遺產(chǎn)本身來(lái)說(shuō)，魯爾區(qū)多為煤炭和鋼鐵為主的重工業(yè)，污染治理首當(dāng)其沖。魯爾區(qū)依靠政府力量，通過(guò)魯爾區(qū)總體規(guī)劃將生態(tài)修復(fù)和國(guó)土整治結(jié)合，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的區(qū)域化進(jìn)程打下基礎(chǔ)。隨后，魯爾區(qū)通過(guò)“工業(yè)遺產(chǎn)之路”將工業(yè)遺產(chǎn)旅游提升到戰(zhàn)略高度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域振興。上海情況則復(fù)雜得多，上海內(nèi)城以輕工業(yè)為主，區(qū)域化的環(huán)境治理沒(méi)有魯爾區(qū)迫切，且工業(yè)遺產(chǎn)只是上海眾多文化遺產(chǎn)中的一種，難以像魯爾區(qū)一樣成為區(qū)域性的主題文化。這也間接導(dǎo)致上海工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用出現(xiàn)分頭管理，文化遺產(chǎn)價(jià)值讓位于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的情況時(shí)有發(fā)生。截至2020年，德國(guó)已經(jīng)有5個(gè)工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)入世界文化遺產(chǎn)名錄，而我國(guó)尚未有世界級(jí)的工業(yè)遺產(chǎn)。上海也是我國(guó)6個(gè)沒(méi)有世界遺產(chǎn)的省級(jí)行政單位之一。如果依托《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中的“一江一河”功能結(jié)構(gòu)布局來(lái)申報(bào)世界文化遺產(chǎn)，將有可能形成上海升級(jí)的突破口。

從規(guī)劃體系上來(lái)說(shuō)，魯爾區(qū)在空間規(guī)劃上有區(qū)域規(guī)劃的法定規(guī)劃，能推動(dòng)工業(yè)遺產(chǎn)在區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行整體的保護(hù)開(kāi)發(fā)，進(jìn)而融入更大區(qū)域的歐洲文化遺產(chǎn)體系。在治理的主體上，魯爾區(qū)有RVR這個(gè)政府層面的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，并有政企合作的股份公司，能在實(shí)踐層面上通過(guò)一系列的項(xiàng)目推動(dòng)區(qū)域性計(jì)劃的落地，而不同的計(jì)劃之間也能相互繼承和延續(xù)。上海沒(méi)有與魯爾區(qū)相對(duì)應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃概念，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用主要以城市總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中的地塊形式落實(shí)，其深度和廣度不足以支撐龐大的工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的整體復(fù)興。上海尚未有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，在涉及跨區(qū)域的重大項(xiàng)目上主要依靠政府成立專門的工作小組或者委員會(huì)來(lái)推進(jìn)。例如為了貫通黃浦江兩岸，上海成立了市政府領(lǐng)導(dǎo)下的浦江兩岸開(kāi)發(fā)工作小組。該項(xiàng)目重新探索發(fā)現(xiàn)了濱江地區(qū)的工業(yè)遺存、歷史建筑，將這條城市的文脈進(jìn)行貫通，但是這類屬于一事一議，難以保證持續(xù)性。

4 工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理的啟示

4.1 自上而下與自下而上治理的多元主體

治理主體的多中心和高度的自主性是其與傳統(tǒng)管理的一大區(qū)別。工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理涉及權(quán)利主體、責(zé)任主體與相關(guān)主體。權(quán)利主體通常是政府，但在權(quán)利的形式方面，政府可以設(shè)立具有話語(yǔ)權(quán)與執(zhí)行力的治理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行權(quán)利下放和角色轉(zhuǎn)換，由權(quán)利方變?yōu)榉?wù)方、監(jiān)督方和運(yùn)營(yíng)方。如魯爾區(qū)在縱向上有州政府授權(quán)的RVR來(lái)發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”的職能，然后與公司或者機(jī)構(gòu)通力合作，協(xié)調(diào)工作的統(tǒng)一開(kāi)展。責(zé)任主體作為執(zhí)行層是直接參與工業(yè)遺產(chǎn)項(xiàng)目的企業(yè)、公司或者非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其在項(xiàng)目實(shí)施上需要有一定自主權(quán)，以便發(fā)揮市場(chǎng)在創(chuàng)新方面的推動(dòng)力，但重大開(kāi)發(fā)行為仍需經(jīng)“頂層”批準(zhǔn)，保證開(kāi)發(fā)建設(shè)不會(huì)觸及文化遺產(chǎn)保護(hù)的底線。由于每個(gè)項(xiàng)目和地方面臨的問(wèn)題和訴求不同，為了共同的利益，一些橫向的相關(guān)主體的協(xié)作通常是必要的，包括跨區(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃執(zhí)行者，跨專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，跨利益主體的社會(huì)組織以及個(gè)人的參與監(jiān)督。

當(dāng)前，我國(guó)處于空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)體系尚處在探索階段，遺產(chǎn)保護(hù)工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此自上而下的頂層設(shè)計(jì)需要被著重強(qiáng)調(diào)，治理的權(quán)威性與底線把控要被放在更加重要的位置。在遺產(chǎn)保護(hù)的前提下，構(gòu)建一個(gè)區(qū)域治理的“結(jié)構(gòu)性資源體系”，通過(guò)“自上而下”的空間規(guī)劃體系和“自下而上”的項(xiàng)目推動(dòng)來(lái)促進(jìn)多元共治，形成“統(tǒng)籌規(guī)劃、政府引導(dǎo)、屬地管理、部門合作、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)參與”的局面，從而達(dá)到工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的整體保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的目的。

4.2 以空間規(guī)劃體系作為治理的重要工具

隨著國(guó)土空間中地域功能的發(fā)展，無(wú)論是生產(chǎn)空間的延續(xù)，生態(tài)空間的恢復(fù)或者是生活空間的重塑都越來(lái)越受到人類調(diào)控過(guò)程的影響，其中布局類的空間規(guī)劃成為調(diào)控的重要工具。在國(guó)土空間規(guī)劃體系的主體功能區(qū)劃分中，國(guó)土空間所承載的地域功能可以被分為生態(tài)、生產(chǎn)和生活3類，對(duì)應(yīng)著生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間，這被視為有序化的空間結(jié)構(gòu)特征[13]。由于3類功能地域已將陸域國(guó)土全覆蓋，遺產(chǎn)保護(hù)地功能被視為鑲嵌在3類功能區(qū)劃之中，并按照實(shí)體空間邊界疊加在其之上，表現(xiàn)為功能的混合疊加。這為工業(yè)遺產(chǎn)聚集地發(fā)展成為極具彈性的“功能混合”用地提供依據(jù)。在空間規(guī)劃體系中，工業(yè)遺產(chǎn)聚集地可以與其他功能空間相互滲透，成為區(qū)域其他功能的有效補(bǔ)充，或者地區(qū)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力、催化劑。

參考魯爾區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從區(qū)域到具體項(xiàng)目，需要經(jīng)過(guò)降尺度傳導(dǎo)。區(qū)域?qū)用鎽?yīng)是指引性的戰(zhàn)略格局，具有頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)周期的穩(wěn)定特征，而越是接近基層的空間規(guī)劃，越應(yīng)當(dāng)是具體的、可實(shí)施的。工業(yè)遺產(chǎn)地的建設(shè)項(xiàng)目要以區(qū)域總體特征為依據(jù)，從區(qū)域空間治理角度確定合理的保護(hù)要求、空間范圍和功能結(jié)構(gòu)，采用宏觀區(qū)域空間控制、中觀專項(xiàng)評(píng)價(jià)體系和微觀項(xiàng)目發(fā)展相疊加的辦法。如果3個(gè)層面都相符合，則進(jìn)入實(shí)施階段；如果產(chǎn)生矛盾，就需要重新協(xié)調(diào)。

4.3 土地的增值與分配是治理的關(guān)鍵議題

城鄉(xiāng)規(guī)劃是空間治理的工具之一，對(duì)空間資源進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)，土地資源是城鄉(xiāng)建設(shè)中的核心資源。與傳統(tǒng)的增量規(guī)劃不同，存量規(guī)劃對(duì)土地資源的管控主要在于土地產(chǎn)權(quán)交易以及隨之產(chǎn)生的土地增值收益分配[14]。因此，工業(yè)遺產(chǎn)的空間規(guī)劃可以被視為一個(gè)平臺(tái)，承載著政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元利益主體進(jìn)行的利益博弈活動(dòng)，其本質(zhì)是一項(xiàng)復(fù)雜且敏感的空間治理過(guò)程。空間治理能夠進(jìn)行的必要前提是創(chuàng)造了新的空間利益。從市場(chǎng)角度來(lái)說(shuō)，最能直接體現(xiàn)空間利益的就是土地的增值收益[15]，工業(yè)遺產(chǎn)地通過(guò)空間治理對(duì)土地的增值收益進(jìn)行重新分配，其分配合理與否是遺產(chǎn)地治理成敗的關(guān)鍵。

根據(jù)上海的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)、承租經(jīng)營(yíng)者以及大眾等多方利益間的博弈對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的用地政策和利用方式有很大的影響，從而直接影響工業(yè)遺產(chǎn)的使用方式。各級(jí)政府的關(guān)注點(diǎn)除了工業(yè)遺產(chǎn)地的出讓所帶來(lái)的土地收益外，還要優(yōu)先考慮公眾權(quán)益和文化價(jià)值。過(guò)多的商業(yè)侵入和地價(jià)抬升，雖能帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)效益，但也會(huì)造成工業(yè)遺產(chǎn)“紳士化”④紳士化（gentrification）：又稱為貴族化，指原本普通商業(yè)或低收入者聚集的舊區(qū)，由于資本的投入，在成功改建后地價(jià)及租金過(guò)度高漲，導(dǎo)致高收入者或高檔品牌店遷入，并取代原有低收入者或社區(qū)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，帶來(lái)居住隔離、社會(huì)分異與排斥等社會(huì)問(wèn)題。和“迪士尼化”⑤迪士尼化（Disneyesque）：指像迪士尼樂(lè)園一樣，將文化符號(hào)高度提煉后應(yīng)用到商業(yè)和消費(fèi)上，形成品牌效益和過(guò)度文化消費(fèi)的傾向，包括將老城區(qū)歷史景觀“布景化”的處理方式。。全國(guó)各地可以參考上海經(jīng)驗(yàn)，將工業(yè)用地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行三權(quán)分置，因地制宜地實(shí)施存量補(bǔ)地價(jià)、招拍掛、專項(xiàng)用地等土地政策。在具體做法上，除了目前較為普遍的創(chuàng)意園區(qū)外，要探索更多的工業(yè)空間更新方式，通過(guò)靈活的土地制度引導(dǎo)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用。

5 結(jié)語(yǔ)

魯爾區(qū)和上海市工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理在多元治理主體、區(qū)域空間規(guī)劃、土地的增值與管控方面進(jìn)行了有效探索。當(dāng)前，我國(guó)正在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，國(guó)土空間治理被視為主要的目標(biāo)之一，對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間治理需要在國(guó)土空間規(guī)劃體系的各個(gè)階段和各種尺度上充分討論。例如對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)聚集地的空間尺度，除了將國(guó)土空間規(guī)劃體系作為一種區(qū)域性政策工具，還需要在中小區(qū)域尺度上加強(qiáng)理論方法研究，從而實(shí)現(xiàn)從宏觀到微觀的精準(zhǔn)傳導(dǎo)。除了傳統(tǒng)的空間布局，強(qiáng)調(diào)空間治理就要將時(shí)空維度、參與主體及其背后的利益博弈融合考慮，避免流于圖示化的語(yǔ)言，而缺乏落地性。另外，時(shí)間的層積一直是遺產(chǎn)保護(hù)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，當(dāng)前的工業(yè)也有可能在今后的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)成為工業(yè)遺產(chǎn)，探索彈性的進(jìn)入和退出機(jī)制，構(gòu)建動(dòng)態(tài)發(fā)展的空間治理框架也是努力的方向。